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1、乡镇政府制度改革之我见自改革开放以来，我国社会主义市场经济体制初步建立，有力地促进了社会 生产力发展、综合国力和人民生活水平的提高。我国政府职能也正逐步适应社会 主义市场经济的需要，管理方式有了较大的转变，实现了从微观管理线宏观管理 的转变，从直接管理向间接管理的转变。但是，由于我国尚没有完成社会主义市 场经济体制的建设，所以我国的政府改革任重而道远，我们应清醒地看到，我们 所处的这个新阶段既是一个黄金发展期，也是一个矛盾凸显期,机遇与挑战并存, 能否获得发展，需要管理体制改革的制度支持。一、现状和改革中应注意的问题泽州县南村区位于晋城市区南郊，东与城区钟家庄乡接壤，西与李寨乡、 川底乡为邻，
2、北靠市区和城区西上庄乡，南临大箕、犁川、南岭三个乡镇。境内 太焦铁路沿边而过。全镇总面积88.6平方公里，其中中心镇区5平方公里，有 38个行政村，49个自然村，耕地29834亩，43817 口人。近年来，政府加强了 乡镇及政府的管理，贯彻落实行政许可法和公务员法，加强政府法制建 设，推进依法行政，强化法制监督，科学行政、民主行政、依法行政和廉洁从政 能力不断增强，实现了从统治方式向管理方式的转变。但是我们应该认识到，在 推进全区更好更快发展的进程中，我们只是迈出了一小步，政府制度改革工作还 有很长的路要走，我认为应注意以下几点：（一）明确乡镇政府与政府体制关系的重要性要想加快乡镇政府制度改革
3、，首先要认清乡镇政府与政府体制的关系。一是, 乡镇政府不能被完全看做是中央政府的直接代理，因为中央政府或者说“国家” 很难直接控制乡镇政府。乡镇政府具有很强的自主性，不仅可以“选择性”地执 行政策，通过一系列应对办法来规避上级考核和管理，而且，还能够根据自身利 益不断卷入社会的利益博弈中，甚至直接与民争利，具有明显的“自利性”。所 以说，中央政府政策导向的变化，并不必然导致基层政府运行的根本改变。近年 来政策改善与基层治理困局之间的巨大反差，也为此提供了新的论据。二是，尽 管直接对基层治理问题负责的，应该是乡镇政府，但是，乡镇政府之所以出现问 题，其根源还在于政府体制。乡镇政府在国家权力结构和
4、基层社会网络中的定位, 其组织架构、管理制度、职能配置以及运作机制，都离不开政府体制的约束。但 是，乡镇政府作为基层政府，它的诸多行为，特别是政府与社会之间的互动行为, 缺乏具有操作性的制度规范。基层政府“无法无天”，大量的矛盾冲突也由此滋 生;另一方面，已有的诸多制度规范被搁置，并没有得到贯彻和执行。基层政府 实际的运作规则，需要从实践和动态的过程中加以把握和理解。从表面上看，政 府各项冠冕堂皇的制度得到了落实，运转也很顺畅，能顺利地通过“考核”与“检 查”。但实际上，制度所涉及的其他主体和对象（如社会公众、社会组织等），对 于制度的运转却很少卷入。因此就可以看出，乡镇政府运作机制，折射出政
5、府体 系的特点与缺陷;而探讨乡镇政府制度的改革，也不能离开对政府体系的分析。（二）乡镇政府职能问题是乡镇政府制度改革的重点在进行乡镇政府制度改革时，乡镇政府职能问题也尤为突出。造成乡镇政府 职能问题的原因是多方面的。我国建立社会主义市场经济体制的时间不长，且没 有现成的模式可以照搬。市场经济条件下政府职能定位和职能转变的探索虽然取 得了阶段性成果，但仍需要在实践中进一步完善。由于南村区有38个行政村， 49个自然村。所以农村问题也不容忽视，我国农村市场化程度总体不高，且发 展水平极不平衡，这无疑又增加了乡镇政府职能的复杂性。传统的计划经济在农 村根深蒂固，这也决定了乡镇政府的职能转变是一项艰巨
6、的任务。加之，改革开 放以来的历次机构改革，我们的主要精力大多集中在中央政府的职能定位与职能 转变，而对基层政府的职能转变缺乏足够的研究和关注。从现阶段乡镇职能方面 暴露出来的问题看，既有职能定位方面的原因，也有职能履行方面的原因；既有 乡镇政府自身的原因，也有体制和环境原因。此前，我们研究乡镇职能，更多地 是关注乡镇政府自身职能定位，一定程度上忽视了体制、环境等因素对乡镇职能 的影响、制约。而且职能是靠人来履行的，乡镇领导的发展观、政绩观支配着他 们的职能行为。一些不正确的发展观、政绩观也严重影响了乡镇政府的职能履行。（三）深入分析乡镇政府制度要改革乡镇政府制度，就必须要更深入的去分析它，才
7、能更好地进行改革。 乡镇政府是乡镇国家权力机关（即乡镇人民代表大会）的执行机关，“执行本级人 民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令”，管理本乡镇区域内的行 政工作。这表明，国家政权建设的努力，是试图将乡镇政府建设为既能有效执行 中央政府和上级政府决策，又能获取基层社会支持信任的政权组织。但是乡镇政 府在功能、结构乃至运行机制上，与正式制度之间产生了一种偏离。这种偏离既 表现为基层政府在公共政权的价值和权威上的偏离，也表现为基层政府在实际运 行中与基层社会之间关系上的偏离，基层政府的运行，没有有效履行公共政权的 功能，也就难以得到基层社会的信任和支持。基层政权的制度安排本是应对社会 需
8、求而出现的，但在实际运转中却超脱于社会环境、独立于外在的社会需求。制 度偏离的问题已经置根于基层政府的内在机制之中。而出现这种偏离的原因第一 是由于缺乏具体的制度做支撑，基层政府所预设的理念目标、价值取向难以落到 实处，政府的权威和价值出现了偏离。在基层政府各项管理和服务活动中，缺乏 可操作性的制度约束，导致政府行为缺少硬性的规范。尤其是，由于规则、程序 的不完备，大量的基层冲突无法有效化解，社会在表达诉求、探索办法时也无章 可循。第二，在基层政府运行过程中，大量文本规范在不断形成，有的来自上级 政府的直接要求部署，有的来自本级政府的自发制定。这些文本不仅存在于文件、 领导讲话和各种工作安排计
9、划中，有相当一部分还直接面向公众，如张贴在各类 公告中，或者通俗地说已经“上墙”，甚至也不断地有领导部门来检查这些规范 的完备程度。但是，如果具体观察基层公共活动，就不难发现，这些文本规范其 实是虚拟的，没有人执行，也没有人在意。第三，在基层政府的实际运转中，制 度规则是现存的，但是，制度之间缺乏协调性，或者是制度体系中不同的制度相 互冲突乃至互相抵消，或者是由于制度体系中过于强调某一方面而导致制度平衡 性被打破，某些侧面被高度张扬而另一些侧面则被忽略，导致制度化水平不足。 二、改革的重要性和必然性通过以上几点的分析，我们就能明白乡镇政府制度的出路在于改革。这是 一个巨大的历史性挑战。改革有助
10、于政治稳定，但不稳定也孕育其中。这种不稳 定意味着怎样的政治后果，答案是不确定的，需要观察研究。市场化改革已经使 大多数人能够享受到利益，改革提升了政府的政治合法性。然而，迄今为止的改 革会对限制官员权力滥用显然乏力，不公正正在引起越来越对于制度的质疑。经 济低潮到来的时候，也许社会的不公、官员的腐败将产生更大的政治能量。形形 色色的改革如同碎步前进，但不清楚的是，这些改革的积累会巩固现存秩序，还 是为巨变开辟道路。也许，成功的改革比彻底的革命要困难许多，因为需要更高 超的政治技巧。长远看来，乡镇政府改革将延引发戏剧性革命，还是推动更广泛 深刻的政治变迁，最终将取决于领导层驾驭改革的技艺。改革
11、也许会以令人惊讶 的方式重组地方政治。三、关于加速乡镇政府制度改革的观点在这样的形势下，我本人认为要改革南村区乡镇政府制度，其根本在于创 新，要将它“体制化”，要规范中央与地方之间的制度创新关系，中央政府的有 效协调具有十分重要的作用。中央政府高度的组织动员能力、权威主义的政治传 统和作用机制以及强调集体价值为核心的传统文化，是东亚国家现代化的重要原 因，也是中国可以借鉴的富有价值的制度遗产。西方市场化和现代化的变迁过程 是在比较有利的国际国内环境下一步步演变而来的，而现在的不发达国家既面临 着国内要求快速发展的社会压力，又面临着国际上日益增强的经济政治压力；既 要保持不断变革的势头，又要保持
12、社会的稳定和统一，因此，强有力的中央政府 的主导作用是应对这种复杂局面的重要保证。但是，中国这样一个大国，各地的 资源禀赋千差万别，需要多级的分层调控，需要多层的制度创新，不然，就会扼 抑特色性制度潜能的发挥，扼抑人们对制度的合理预期和创新动力，地方市场的 活力也就难以显现。而没有繁荣的地方市场就没有繁荣的全国市场。为此，必须 找到一条既有利于中央适度集权，又有利于调动地方积极性的两全之策。要建立 中央对地方的有效监督机制：一是中央对地方的政治约束，这集中体现在中央对 地方的人事控制权方面。二是采取切实可行的有效措施，铲除地方保护主义。解 决这一问题需要中央与地方的相互配合和协调，从法律、行政
13、和经济等多方面进 行综合治理。为了加大治理、预防和惩罚力度，可以把这一工作列入最高权力机 关的工作日程，对其进行专项治理；中央和地方的纪检、法律监督部门应将这问 题列为执法监督的一项专门内容；中央对地方的绩效评估中，应改变过于强调经 济发展指标的做法，引导地方政府放弃片面追求经济速度的发展思路。三是中央 对地方的经济约束。要通过建立财政补助制度和财政监督制度等一系列经济制 度，形成一种中央对地方的硬性制约和推动机制，达到调控地方制度目标的目的。 而乡镇政府本身也要实现制度化,要考虑到几方面要求：一是制度本身的公正性。 基层政府作为政权体系直接面对基层社会的“末梢”，保障其组织、制度和程序 的公
14、共性、公正性是现代政权的必然要求。这也是确立基层公共秩序所必需的， 是制度获得“价值”和社会公众广泛认同的前提。二是制度的适应性。制度的目 的就在于应对特定的社会环境和社会需求，因而制度必须能够回应基层社会的各 种问题、化解社会冲突。但是，由于环境本身并非确定不变，尤其是在我国当下 现代化的特定进程中，基层经济社会的变革迅速而多元，制度必须能够适应这一 动态的变革过程，在保持稳定性的同时，适时通过适当的程序作出进一步的调整 和完善，在动态中与制度环境保持互动。三是制度的协调性。制度化所涉及的组 织、制度、程序甚至政策必须相互配合，否则制度本身的冲突会直接影响其实际 运作。这种协调性不仅有助于制
15、度的贯彻落实，而且有助于政府体制的各个部分 和不同层级之间保持一致性，提高政府体系的效能和效率。四是制度的有效性。 制度化所涉及的组织、程序和制度规范都必须切实有效，能够被落实和运用。一 旦出现缺乏效力的“制度”，则基层政府必然可以有选择地加以回避，其结果是 政府的自由裁量权超越了制度规范，使得制度的约束力下降，制度化、体制化必 定成为趋势。而为适应这种变化，乡镇政府职能的转变也是必然的。职能的转变 首先体现在要实行公共管理，不以营利为目的，旨在有效地增进与公平地分配社 会公共利益的调控活动，核心在于公共利益的实现。作为基层政权的乡镇政府必 须适应时代的发展，转变传统计划安排式的管理，向服务职
16、能转变，逐步建立公 共管理职能，在管理过程中做到公共利益与个人利益、政府与其他组织、社会管 理与资源管理、结果管理与过程管理、公平与效率、外部管理与内部管理、服务 与管制、制度与技术相统一。其次，由于开平区是城乡结合，所以要为广大乡村 提供公共服务，必须在农民、农村、农业现实需求的基础上，围绕“三农”提供 公共服务，提供农业产前、产中、产后的服务，解除地区封锁与垄断，取消行业 保护，取消地方保护主义，建立公共性的协会、专业、中介组织为农村及乡镇社 区的经济社会发展服务，以此构建较为完善的乡镇社区公共服务体系。最后，应 维护好公共秩序，这是政府任何时期都必须具备的基本职能，如共同商品市场秩 序，
17、就业市场秩序，生产资料市场秩序，农村生产活动秩序，农村社会的经济、 政治、文化秩序，农民的生活习俗秩序，农村消费市场秩序，农村社会治安秩序 等等。这样才能保证改革的顺利进行。四、对乡镇政府制度改革的总结党的十六届五中全会提出了建设“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整 洁、管理民主”的社会主义新农村的重大历史任务，完成这一历史使命，必须全 面深化农村改革，进行一系列制度改革创新。在新农村建设中，乡镇政府应该发 挥重要作用，而能够在新农村建设中发挥主导性作用的乡镇政府，必须是实现了 制度改革、角色转换的政府。乡镇政府制度改革是一项涉及我国最大部分人群, 内容最为复杂、具体、琐碎的政治体制改革，多
18、年来，乡镇政权制度改革之所以 成效不大，在很大程度上就在于以往的改革只是简单地在机构和人员数量精减上 做“游戏”，没有根据广大农村实际情况和市场经济发展的客观要求，没有针对乡 镇政权的特殊情况，进行制度创新。鉴于此，乡镇制度改革必须坚持积极稳妥地 方针，致力于制度创新，在维护农村稳定的前提下，从“能够怎样”入手，而不能 陷于浮夸的“应该怎样”的空谈，简单地从理论上或对照西方模式不切实际地推进 改革。乡镇制度改革是在我国整个社会转型形势下的改革，因此，在改革中要注 意不断修正改革路径和改革的方式、方法，同时，还要进行一系列的配套改革， 为乡镇制度改革创造条件，增强动力，减少矛盾和压力，从而逐步走
19、出一条具有 我国特色的、适合社会主义市场经济体制需要的乡镇体制改革之路，使乡镇政府 真正成为农民建设社会主义新农村的依靠。综上所述，要加速南村区乡镇政府的改革，就必须认清当前形势，转变观 念，以服务民众为基础，改变政府职能，而根据职能转变的要求，更要相应的提 高乡镇干部的工作水平，迫使乡镇干部自觉提高服务本领、依法行政能力、经济 引导能力、公共服务能力、从行政压力型向公共服务型转变。这将是一个艰难的 过程，但也是一个为之奋斗的伟大目标。我相信通过乡镇政府制度的改革，乡镇 政府在发展现代农业、建设社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会中一定 会有更大的作为，也一定能有大的作为。参考文献11戴军勇乡镇政府职能的转变2006年第319期2郑布英论论乡镇政府制度创新2003年第1期3乡镇机构改革探索2008年【4】论乡镇政府职能转变财政保障2008年5浅析我国乡镇政府职能转变2009年