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1、“一案双罚”的适合情形和效用近期，各地应急管理部门在检查中发现多家企业存在负责人履职 不到位的情况，在对企业进行处罚的同时，依法依规对相关企业的主 要负责人实施“一案双罚”。在执法实践中，什么样的情形可以适用“一案双罚”？实施“一案双罚”有哪些积极意义？在实施“一案双罚”过程中应该注意哪些问题？中国应急管理报特邀请部分业内专家和执法人员，分别从法理和 实践的角度进行探讨。一、须明确适用情境和范围近年来，“一案双罚”在应急管理系统监管执法中的运用越来越广泛。 “一案双罚”在推动生产单位及其负责人增强责任意识和安全意识，推动实 现事故风险源头治理方面具有现实意义。一方面，“一案双罚”可以推动企业进
2、一步落实主体责任，增强企业负 责人的风险防范意识。规章制度不能代替人的管理素质与责任心，因此要注 重管理者安全意识和责任心的提升。采用“一案双罚”，能有效促进事故风 险源头的责任主体加强管理和约束，实现企业从“要我安全”到“我要安 全”的转变。通过对构成违法的企业主要负责人进行处罚，明确处罚对象和执法过程,可增强企业负责人风险意识和防范能力，推动企业落实安全生产主体责任, 同时促使企业主要负责人发挥主观能动性、履行好职责。另一方面，“一案双罚”可以抓住安全生产预防的“关键少数”，从而 实现降低事故风险的根本目标。管理中事物的主要结果取决于小部分因素或 小部分人，因此安全生产要抓住企业主要负责人
3、这一 “关键少数”群体。同时，通过加强事后追责，倒逼责任主体积极履行安全生产责任，使其 时刻不敢松懈、积极履职尽责。当然，要明确采用“一案双罚”的适用情境和限定范围，确保行政处罚 的合规性、合理性和有效性。从目前公布的多批“一案双罚”典型案例来看，“一案双罚”主要适用 于以下几类情境：一是涉及生产安全的重点行业领域，如煤矿、非煤矿山、危险化学品、 工贸、燃气、建筑施工和消防等领域；二是以从事安全生产的企业为主要监 管对象，涉及安全规范、操作流程、手续履行、警示标志、人员履责等多个 相关违法违规情况；三是涉及社会普遍关注的领域、可能导致具有较大社会 危害性和社会负面影响的违规行为，如爆炸、坍塌以
4、及其他严重危及社会秩 序正常运行的各类行为。如果不能准确恰当把握“一案双罚”的适用情景，不分场合地采用“一 案双罚”，则有可能造成处罚失当或违法执法，不符合相关法律规定本意。实施“一案双罚”时需注意，“一案双罚”不是“一事再罚”，要明确 采用“一案双罚”的适用情境和范围，在现行法律规范框架下作出适当裁量, 要在行政处罚中“一事不再罚”的原则基础上，科学规范执法、避免过度处 罚，尤其要避免对同一违法行为的多次重复处罚。（作者：北京航空航天大学公共管理学院詹承豫薛广涵）二、行政处罚针对的是不同主体的违法行为2022年3月21日，某地应急管理局行政执法人员在对某公司开展执法检查时，发现该公司存在3项
5、违法行为：行车吊钩防脱装置处于失效状态；罗某松、肖某、王某星等3人未持有 焊接与热切割作业操作证违规上岗作业；该公司未对从业人员进行安全生产 教育和培训，也未建立安全教育和培训档案。上述违法行为分别违反了安全生产法第二十八条第一款和第四款，第三 十条第一款、第三十六条第二款的规定。该公司主要负责人存在两项违法行为：未对台钻等设备组织制定并实施安全生产操作规程，未组织制定并实施 本单位2022年度安全教育和培训计划，分别违反了安全生产法第二十一条第 二项和第三项的规定。从这一案例可以看出，执法单位不仅对违法单位及主要负责人存在的违 法行为进行了描述，还对违法行为的界定有明确的法律依据。笔者认为，
6、“一案双罚”只是执法过程中的习惯说法，并非专业术语。应急管理部门必须坚持依法执法的原则，无论是“一案几罚”，前提是 生产经营单位或主要负责人的行为被认定违法，而且作出行政处罚必须要有 明确的法律依据。那么，“一案双罚”具体如何适用法律？安全生产法明确规定，生产经营单位主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。安全生产法第二十一条规定了生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有的职责，第二十八条、第三十条等对生产经营单位应负的安全 生产责任进行了规定。以本案为例，第二十一条里主要负责人的职责的第三项是组织制定并实 施本单位安全生产教育和培训计划，第二十八条第一款
7、规定生产经营单位应 当对从业人员进行安全生产教育和培训，也就是说安全生产法对主要负责人 和生产经营单位都规定了对从业人员进行教育和培训的义务。综上所述，既然安全生产法对生产经营单位和主要负责人均规定了上述 义务，那么一旦生产经营单位没有对从业人员实施教育和培训，执法人员就 可依据安全生产法第九十四条和第九十七条的规定分别对生产经营单位及其 主要负责人进行处罚，也就出现了 “一案双罚”的情形。实际上，行政处罚针对的是违法行为。之所以出现“一案双罚”，是因 为法律法规分别对不同的主体规定了相应的义务。一旦出现符合法律规定处罚的情形，执法人员就可依法分别对生产经营 单位及其主要负责人进行处罚，而不必
8、纠结是否为“一案双罚”。（作者：应急管理大学（筹）华北科技学院校区侯春平）三、典型案例释放警示威慑“涟漪效应”安全生产法明确企业要建立健全并落实全员安全生产责任制，也明确了 企业主要负责人是安全生产第一责任人，并加大了对主要负责人未履职的惩 处力度。也许法律法规并未对“一案双罚”定义做出明确界定，但其具有现实性 与适用性，补齐了用罚款惩处企业及其企业主要负责人抓安全生产不力的法 律短板。笔者通过两个典型案例来说明“一案双罚”的现实性与适用性。2022年，某地应急管理局执法人员发现一公司存在插件车间40余人作 业，有一处安全出口被货架封堵等问题。该公司封堵生产经营场所出口的行为违反了安全生产法第
9、四十二条第二 款的规定，公司直接负责企业安全巡查的主管人员安全生产职责履行不到位 导致该问题隐患未能被及时发现并排除，违反了安全生产法第四十二条第二 款的规定。这种未履行安全生产职责，导致问题隐患不能及时排除的情况适用“一 案双罚”。又如，某地应急管理局对辖区某建材有限公司开展执法检查，发现公司 多条生产线的多部皮带机尾轮未设置防护设施，部分皮带机未设置急停装置。后经立案调查发现，该企业于2021年发生一起机械伤害事故，因该公司 运转的皮带未设置防护设施，有车间工人被卷入导致死亡。执法人员依据安全生产法第九十九条第二项和第九十四条第一款规定， 对该公司处罚款4. 9万元，并对该公司主要负责人处
10、罚款2万元。生命只有一次，安全生产没有侥幸，行政处罚不是目的，保证从业人员 的生命安全才是根本。“一案双罚”，既罚企业，也罚企业相关责任人。牢牢抓住“关键少数”，对督促企业及其主要负责人严格落实安全生产 责任，不断提高安全生产水平，帮助执法人员持续提升执法监管效能，防范 遏制生产安全事故发生，发挥了重要作用。“一案双罚”典型执法案例，释放了警示威慑“涟漪效应”，警示企业 主要负责人引以为戒，积极作为，主动把安全生产“第一责任”扛在肩上， 自觉从源头筑牢安全生产“防火墙”。同时，监管执法部门可以将实行“一案双罚”情况纳入党风廉政建设责 任制考核指标体系，纳入案件检查工作考核指标，加强专项检查和日常考核, 形成比较完备的检查机制。与此同时，在“一案双罚”实际落实过程中，要注意以下几个方面：首先，要严格追究范围，防止“追下不追上、追小不追大”问题的发生; 其次，严格工作程序，落实责任到人，防止推诿扯皮、逃避责任问题的发生。（作者天津师范大学风险治理与应急管理研究中心温志强付美佳）