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1、政策措施跟踪审计的难点及解决方案浅谈政策措施跟踪审计质量的制约因素及对策总书记在中央审计委员会第一次会议上强调，要拓展审计监督的广度和深 度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策措施落实情况跟踪审计力度。开展政 策措施跟踪审计已成为审计工作的新常态、新重点，也是体现审计部门作为政治 机关的新使命、新担当。但与传统审计模式相比，政策措施跟踪审计点多、线 长、面广，如何保证审计质量是审计的难点。就此，笔者结合近年来的审计实 践，对当前政策跟踪审计的质量管控方面存在的问题、原因及对策提出几点思 考。一、影响政策措施跟踪审计质量的具体问题表现。政策措施跟踪审计与传统审计相比，其审计对象的广泛性、调查内容
2、的政策 性、审计证据的多样性、取证方法的灵活性、审计成果的建设性等特点，对审计 质量提出了更高的要求。笔者在审计实践过程中发现，影响政策措施跟踪审计质 量的因素主要有以下几方面：（一）审前调查不充分、重点内容不突出。政策措施跟踪审计需要审计人员在深入理解政策内涵的基础上，跳出传统审 计思维框架，制定科学有效的实施方案。但是在实践过程中，因政策措施跟踪审 计对象较为抽象，涉及的部门广、内容多，容易存在审前调查不充分、深度不够 的问题，造成审计重点不突出。主要体现在对政策的目的和意义未充分把握，调 查内容、方法以及收集资料存在随意性和盲目性，未对政策落实涉及部门的职 责、具体措施、业务流程，以及行
3、业、领域、地区特点特征进行仔细研究，造成 审计实施方案制定不科学，审计目标、审计步骤和审计方法不明确，不能有效指 导审计具体实施。如，在本地民生十件实事推进情况跟踪审计中，因每件民生实事涉及全市各 个县市区、市直各部门，加之项目实施期限较短，调查了解不充分，制定方案时 只重点了关注财政资金保障和项目进度方面，从而导致只片面的揭露了资金安排 不足和进展缓慢的问题，未深入了解项目进度缓慢的梗阻所在，不能提出有效的 审计建议。（二）审计证据不充分、方式方法不创新。一方面，审计证据不够充分。政策措施跟踪审计从内容上看较为抽象，这就 对审计取证方向与目标提出了更高的要求，必须要把抽象的政策具体细化配套政
4、 策措施的制订情况、政策执行主体的具体履职情况、政策覆盖领域的影响情况、 政策效果评估和调整改进这个层面上，而且要对政策执行过程中容易出现的其他 情况进行充分调查，这样审计取证才能“各个击破”，客观真实的反映问题。而 在实际审计过程中，审计人员取证的证据来源多为被审计单位落实情况总结，仅 仅局限于书面证据的层面，缺乏相应的实施过程、实施效果加以印证，容易被 “牵着鼻子走”，或者未充分考虑其他影响因素，导致审计证据片面化、说服力 不够。如，在调查了解小微企业融资难、融资贵的原因时，仅仅审查依靠相关职 能部门提供的资料是不够的，需要对当地小微企业和银行广泛采用访谈、调查问 卷等方法，多层次全面了解
5、政策措施的真实执行情况。又如，在审查某上级专项 资金使用情况时，仅对资金使用的具体用途进行了取证，偏定性为挤占挪用，而 忽略了财政将该专项资金与其他几类“小、散”专项进行了统筹，将用途调整用 于其他符合规定的支出，此时充分运用“三个区分开来”的思想，属于容错纠错 范畴，可以不定性为挤占挪用专项资金。另一方面，审计方式方法不够创新。政策的宏观特性体现在经济和社会的各 个方面，几乎涉及到所有的单位或部门，还经常会延伸调查各个机构、企业或者 项目，必须运用多种审计手段才能达到预期目标。而目前审计方式固化、较为单大数据分析思路缺乏统筹和创新。如，在对政府设立支持企业发展基金审计 中，传统的审计经验和方
6、法对基金的资金使用和管理方面较为擅长，但涉及基金 运行的绩效、政策目标的实现程度，可能无法进行评价。又如，在审查国企向非 国企出租房屋且未减免房租的问题时，在对房租发票信息进行大数据筛查过程 中，将发票开具日期在房租减免期限内（2-4月）作为分析模型，形成疑点后进行 延伸调查。而调查结果表明，大部分国有企业接到减免房租文件时已是5月份， 对已收取的2-4月房租在以后月份进行抵扣。针对该种情况，在数据分析时可统 筹分析这一年度的发票开具情况，疑点会更加精准。（三）问题定性不合理、评价建议不科学。与传统审计项目相比，政策跟踪审计在问题定性、评价建议方面要更加注重 科学性和有效性。而实际审计中，审计
7、人员往往未能吃透政策精神，导致定性不 准确，评价建议过于笼统、针对性不强，偏离政策目标导向，不具有指导意义。 如，在审查某专项债券涉及项目付款进度时，审计人员以项目基本完工、资金尚 未支付为由，将问题定性为“资金支付进度较慢”。从资金使用和效益发挥角度 看，问题定性无误，但项目施工合同约定的付款时间为竣工决算后，因文件规定 该资金要及时落实到项目单位、尽快形成实物工作量，并未对付款期限作严格要 求，此时按照民法合同意思自治的原则，作为问题反映就荤强附会。（四）成果运用不到位、审计成效不显著。由于审计调查不透彻，无法提出有效合理的解决对策，或者只注重发现问题 而忽视对于倾向性、苗头性问题进行深层
8、次的研究和分析，致使政策措施落实审 计项目质量不高，对审计成果的运用不够广泛深入。另外，基层审计机关往往过 于依赖于上级机关的文件精神和项目安排，对政策措施落实审计没有统一的、系 统的部署安排，缺乏主观能动性，对查出的政策措施落实问题没有进行综合归纳 和辩证分析，未能为当地党委政府决策提出建设性的意见。二、制约政策落实跟踪审计质量的因素分析。（一）缺乏专业审计队伍。由于政策跟踪审计还属于新生事物，没有规律可循、没有以往的经验可以借 鉴。当前大部分宏观经济政策同时涉及到“稳增长、促改革、调结构、惠民生和 防风险”或“六稳”“六保”等目标中的两个或多个。准确把握多目标之间的关 系和平衡是政策执行情
9、况跟踪审计的关键，因此审计人员不仅要熟悉政策相关条 文，还需要对政策出台的背景、意图有较全面的了解。只有深刻理解政策制定的 背景知识，才会在遇到具体问题时准确、灵活运用。然而审计机关绝大数人员是 财会管理及计算机等相关专业审计人才，大部分缺乏基层实际工作经验，对政策 跟踪审计知识掌握相对欠缺，甚至一无所知，与要求的政策水平和宏观把握能力 还有相当的差距，比如审计过程中常常仅从资金量等维度选择分析审计对象，可 能会忽视政策在某些领域的效果或缺陷，导致审计结论发生误差，容易以偏概 全。（二）缺乏统一的审计规范标准。政策落实跟踪审计是一个全新的领域和课题，而与之相适应的审计标准却尚 未出台。一是缺乏
10、成熟的审计经验和可操作的审计规范、审计程序和审计评价依 据，相同的一个事件，可能一些审计人员看来问题很严重，而其他审计人员看来 不是问题，各地只能摸着石头过河，政策措施落实的好坏、优劣，只能笼统把 握。二是政策跟踪审计的法律法规相对欠缺，例如：发现财务收支开支不合理，可 以根据会计法、财经法规进行处理处罚；投资项目审计没有招投标，可以根据招投 标法进行处理处罚等有相应法律法规可以遵循。而政策跟踪审计发现问题后，基 层审计人员较难找到相应法律法规处理处罚，难以发挥审计监督的权威性。如， 针对“过紧日子”和压缩一般性支出政策落实情况，由于上级文件中未对“过紧 日子”标准进行明确规定，一般性支出也未
11、有统一口径，导致违规界限模糊不 清，无法进行审计定性。（三）缺乏有效的审计创新方式。政策执行情况跟踪审计还需要结合“政策”和“跟踪”的要求相应扩展审计 方法。传统审计项目采取的依靠审计人员审阅查询、计算复核等一般方法在政策 跟踪审计项目中不太适用。如，税收政策落实跟踪审计中，面对海量的税务数 据，传统审计方法无法施展，必须结合具体税收政策内容、税种之间潜在联系进 行大数据关联分析，才能多层次、多维度充分了解政策落实情况，全面查处问 题。三、提高政策落实跟踪审计质量的建议对策。（一）着力创新审计模式。在统筹安排方面，认真践行融合发展理念和审计“两统筹”的要求，采取与 其他审计类型相结合的方式，改
12、变以前政策落实审计单轨运行的状态，采取 “1+N”捆绑的方式，将政策跟踪审计与市本级预算执行审计、领导干部经济责任 审计、专项资金审计、国有企业审计等项目一并安排、同步开展，达到“一审多 项、一审多果、一果多用，提高审计效率。在方式方法方面，一是广泛运用外部调查的审计方法，扩大审计范围，挖掘 审计深度；二是充分利用信息化手段，推广运用联网审计技术和大数据审计方 法，提高政策执行审计的及时性和效率性；三是借助专家论证咨询，弥补审计力 量的不足和审计能力的局限，促进审计评价意见更加准确可靠；四是合理借鉴绩 效审计分析评价方法，设计必要的政策执行评价指标，综合运用比较分析、趋势 分析或因素分析等方法
13、，科学评价政策执行效率与效果。在规范审计标准方面， 尽快研究出台与政策跟踪审计相适应的审计标准、操作指南，对政策跟踪审计项 目的立项、审计问题查处以及报告成果形式等方面进行全面细化规范。（二）强化审计流程管控。在立项准备阶段，紧紧围绕经济社会运行热点，精准确立政策跟踪审计重 点。以上级审计机关下发年度工作要点为基础，结合本地区实际情况，选取关乎 当地经济发展的重大政策，认真研判，根据政策落实的不同阶段，适当明确审计 重点，形成针对性强、操作性强的实施方案，力争把最重要的事项、最关键的环 节审深审透。在项目实施阶段，融合多种审计方法，聚焦政策措施部署、落实与绩效等方 面，做到“点、面、线”相结合
14、，既有深度、又有广度，着力揭示政策制定不科 学、不配套与执行不到位等突出问题。同时，要恪守审计权力边界，做到法定职 责必须为、法无授权不可为，牢固树立“有问题没发现是失职、发现问题不报告 是渎职”的意识，健全全过程质量管控机制，探索政策跟踪落实审计作业标准化 经验，实行政策跟踪审计质量监督常态化，坚持实事求是和“三个区分开来”， 客观审慎评判政策执行中的问题。在成果提升阶段，针对审计发现的制约和阻碍政策措施贯彻落实的、影响地 方经济社会发展的倾向性、典型性问题，从体制上找原因，从机制上找对策，补 齐改革发展中的制度短板，机制体制上的管理漏洞，提出改进完善的建议，发挥 深化改革“催化剂”作用，精准服务党委政府决策和管理。（三）加强审计队伍建设。一是学政策、掌握理论。组织重大政策措施的学习与培训I,掌握宏观政策措 施落实情况过程中存在的问题、障碍、制度缺陷、管理漏洞等问题，提升审计人 员对重大政策的理解与掌握能力，使审计人员有倾向性地查处和揭示政策措施落 实过程中存在的问题；二是学方法、掌握技巧。学习政策措施落实跟踪审计的新方法和新技巧，充 分利用大数据审计模式，切实提升审计工作效率；三是重实践、提升能力。通过“以审代训I”的方式，在项目实践过程手把手 教学，充分发挥业务骨干“传、帮、带”作用，着力提升和培养审计人员政策跟 踪审计能力。襄阳审计局-END-