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1、新公共服务理论的超越与困惑行政变革的理论中最为引人瞩目的新 贵无疑是“新公共管理”，相比教而言，它 摒弃了传统政治理论的观察视角，而是从市 场和经济学的角度重塑了许多行政的理念 和价值，从而建立了一整套全新的行政发展 架构。同时，必须注意到的是，以丹哈特夫 妇为代表的另一些学者针对新公共管理的 理论提出了自己不同的看法，并倡导“服务 而非掌舵”的新公共服务理论，他们的观点 在我们的服务行政研究中具有值得重视的 巨大意义。一、新公共服务理论是对新公共管理理 论的扬弃1、新公共管理理论的缺陷。新公共管 理理论的产生，为政府改革注入了新鲜血液。 新公共管理的核心理念是政府有限理性和 政府官员的“经济
2、人”假设，政府相似于市 场经济条件下的企业组织，政府与民众的关 系是公共服务的生产者与消费者的关系。因 务的创新精神，还必须保障能够落实到制度 化的设计上而不是可有可无的随意性安排; 从能力的角度，政府在具体的行政中应当表 现出足够的驾驭本职的素质并且有令人信 服的实践来进行经常性的校验；这个问题实 质上还与政府对公民需求的认可有密切的 关系，公民表达的所有需求得到了多大程度 的回应、是否带来了未来服务升级的承诺和 预期等都是现有较松散公民社会的结构所 不能把握的。3.政府是值得信任和不可替代的吗？ 既然服务是公民对政府的根本定位，那么政 府目前所发挥的功能都是不可替代的吗？ 在某一种公共产品
3、的提供上，我们有理由相 信这已经是最好的可能吗？现实中，多元的 社会和多元的结构已经提供了选择的其它 可能，政府如果不能证明它还有必要居于主 导，就必须放弃过去获得的授权合同，主动 退出，但是政府这种自觉的行动常常是缺乏 压力和动力的。所以，政府总是很难令人满意的，改革 甚至重塑就成为经常性的工作。第三，政府和公民何以达成共同的核心 价值？作为追求理念的“生产力”与“效 率”、“民主”与“正义”、“安全”与 “福利”等在社会认知上有着不同的理解 和偏好，公民群体通常不可能达成一致的认 识，政府在各个阶段也会有不同的解读。问 题还在于作为被授权的服务主体一一政府 在多大程度上可以对社会价值的统一
4、 发挥影响，又有多大的能力去整合各方开展 统一的行动，而且保证不虢夺侵犯公民的权 力。另一个方面，公民作为权力的主体为何 要去认同某种共同的价值，那些个体和群体 多元化的价值之间又如何来保持融合和平 衡冲突？我们会发现关于价值的争论实际 上归结到最后就是公民与政府关系的根本 性基础一一合法性认同，公共服务的行政变 革不能是停留在技术修补层面的运动，而应 该是具有划时代意义的全方位重构和超越。第四，公共服务是现在还是未来？基于 上述的分析，我们发现在建构服务行政的事 实与价值取向上还存在着很大的差距，尤其 是在面对既往的弊端和危机时，形式的修正需要更显得迫切，而对于理念的刻意追求反 而显得不合时
5、宜，那么服务的理论是不是太过超前或者 部分地超越了我们的时代而应当被视为未 来的理想呢？回答这个问题对于目前指导 理论的建设性是不可延缓的，无论是新公共 管理还是新公共服务都无法回避。三、结论公共服务推定的困惑不是否定了公共 服务理论的可能，而是对公共服务必须解决 的理论层面提出了建构的基本内容。一种公 共服务理论的建立，必须围绕上述的问题展 开探讨，任何理论倘使不能解开上述的困惑, 那就恐怕还是会“混淆了规范与描述”，难 以提供出“一个令人心悦诚服的替代性方 案”。历史上的政府形态对于社会发展而言 至少已经扮演过两个角色，一个是大包大揽 的全面干预者，就像我们在大多数历史时期 看到的统治管理
6、形态，另一个是的市场主义 和自由主义者强烈要求的“守夜人”角色 或者弱势政府。事实上，作为权力本体的公 民们真的需要做出非此即彼的选择吗？当然不是，新公共服务理论实际上也呼唤了新 意义上的政府重塑工程。首先，我们需要一 个向上仰视我们的政府，他们必须记录下我 们所能给予的权力、坚决保留的权力和禁止 行使的行政权力，并确定法律去保障它们； 其次，我们需要一个热心了解我们需求的政 府，他们应该划分出必须提供的、尽可能提 供的和由第三方更好提供的不同需求层次， 然后努力去达成这样的供给；最终，我们需 要一个全心全意服务于我们的政府，他们以 尊重人的个性、确认人的价值、推进人的发 展为使命。因何而服务
7、？归结到一句话就是“民主的政府是为他们的公共服务而存在。” 我们所需要的也正是一个服务性的新型政 府。参考文献美戴维？奥斯本。改革政 府，上海译文出版社，19962 .美罗伯特？ B?丹哈特、珍妮特？ V?丹哈特着，丁煌译。新公共服务：服务 而非掌舵，中国人民大学出版社，20043 . 丁煌。服务型政府的理论澄清，中国行政管理，2004年第11期4 . 丁煌。政府的职责：“服务”而非 “掌舵”，中国人民大学学报，2004年第 6期5 .辛传海。公共服务：是“顾客主权” 还是“公民主权”，云南行政学院学报， 2004第2期6 .夏书章。公共服务，中国行政管 理，2003年第3期7 .王丽莉、田凯
8、新。公共服务：对新 公共管理的批判与超越，中国人民大学学 报，2004年第5期此，其核心内容是力图将私营部门和工商企 业的方法用于公共部门，强调市场竞争、政 府工作的绩效评估、行政过程的透明取向、 成本效率和顾客导向等。一时间，“企业化 政府”、“市场为本”、“政府瘦身”、“重 塑政府”成了政府官员使用率极高的流行 词语。然而新公共管理的思想并没有涵盖当 今政府在实践中所应该涵盖的基本理念。而 且新公共管理过分强调市场机制的作用，过 分强调政府向企业学习、用企业提供商品的 方式提公共服务，往往会而且在实践中公共 部门与私营部门的差别，从而产生伦理上和 责任上的问题。另外，在市场化过程中也出 现
9、了一些不尽人意的腐败现象。这一切，导 致公平与公正问题的凸显。新公共管理的一个重要观点就是政府 不再同时掌舵和划桨，而是把划桨的任务赋 予更为高效率的市场，政府则专心做好掌舵 的工作。丹哈特夫妇则针对性地提出了一个 实质性的问题：“当我们急于掌舵时，我们 是否正在淡忘谁拥有这条船？ ”从掌控和 驾驭社会的角度讲，政府过去已经做了很多, 也的确发挥过积极的意义。但是对于现代社 会，这种单极化的掌控结构是否还合理呢？ 现代社会更多意义上是一个多元化的结构, 即便在公共行政领域它更多的也要体现出 公民的主体性。其实公民才是一个多重的角 色，他们既是公共财政的主要供给者，也是 公共服务的接受者，同时也
10、是各种生活的参 与者和公共利益实现的监督者。归根到底, 作为最终的授权者，他们甚至可以通过新契 约的形式向民间公共组织授权，而非单独指 向政府，这样就使得掌舵者的地位受到了挑 战。从这个意义上讲，未来政府在许多时候 的角色将不再是主导型的，只是一个非常重 要的参与者，至于划桨手也不仅仅是市场这 一单一结构能够完全提供的，需要有更为多 元的参与力量来重构体系。2、新公共服务理论是对新公共管理理 论的扬弃。在对新公共管理进行性批判和反 思的基础上，一些学者提出了新公共服务的 新理论。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新 公共管理比较的一个代表性范式，他们提出 了对服务行政有相当指导意义的七个方面:1.服
11、务而非掌舵；2.公共利益是目标而非副 产品；3.战略地思考，民主地行动；4.服务 于公民而不是顾客；5.责任并不是单一的; 6.重视人而不止是生产率；7.超越企业家身 份，重视公民权和公共服务。夏书章先生对 此有这样的评价，“在传统公共管理与新公 共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶 然，故不论它们之间的理论观点和具体内容 上的分歧和争议如何，有一点似乎可以肯定 和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是 或者归根到底是公共服务的性质。”与新公共管理建立在个人利益最大化 的经济观念之上截然不同的是,新公共服务 是建立在公共利益的观念之上的,是建立在 公共行政人员为公民服务并确实全心全意 地为他们
12、服务之上的。新公共服务对新公共 管理的超越主要体现在：新公共服务呼吁 维护公共利益，“当公民能够根据公共利 益去行动时,社会的广泛利益才能从一个独 立的、孤立的存在中脱离出来，并转变成一 种美德和完整的存在，向社会奉献的过程最 终使个人变得完整”，这种观念大大超越了 建立在个人自利基础上的新公共管理理论。 新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务 的倡导者坚持认为,政府与公民之间是不同 于企业与顾客之间的关系的，“公民具有一 种公共事务的知识,一种归属感,一种对整 体的关切,一种与自身的命运休戚与共的社 群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共 组织如果能在尊重公民的基础上通过合作 和分享的过程来
13、运行,就一定能获得成功。 新公共服务重新定位政府的角色。新公共服 务看到当今政治生活领域最重要的变化之 一就是政策制定方面的变化,政府不再是处 于控制地位的掌舵者,而只是非常重要的参 与者。更多的利益集团直接参与到政策的制 定和实施之中。新公共服务认为行政人员应 该意识到,公共项目和公共资源并不属于他 们自己，作为负责任的参与者,而不是企业 家,他们是“公共资源的管家、公民权和民 主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道 层次的领导者”，将越来越多地扮演调解、 协调甚至裁决的角色。3、新公共服务理论需要发展和实践。新公共管理努力实现的是对一系列公共管 理困境的救治，现实的问题使得关注效率的 工具
14、理性成为必要，相应的它对于追求何种 最终价值却少有兴趣，也就缺乏探讨紧迫性 的认知。作为一种变革和救治的视角，我们 对于新公共管理的理念和方案予以很多的 赞成与肯定，但是这样一种理论进步更多的 是建立在技术和工具的层面，也就是我们所 说的具有形式偏好性。而新公共服务则试图 将管理的视角逐渐切换到对管理乃至社会 发展根本价值的关注上来。资于往事，鉴于 现实，我们需要在一个改革的进程中必须在 二者理念中寻找一个新的平衡点。尽管丹哈特夫妇在提供的多个项目的 比较后发现，二者似乎存在着太大的差别, 但是如果从动态发展的角度，形式和价值事 实上必然有相契合的肌理。就如同我们认为 即使在公共管理“主体缺位
15、”时期，它也正 走在根本价值的漫长回归之路上，并不能因 为当时的理念多么浅显而否认那曾是形式 与价值耦合的一个历史进程。新公共服务高 举价值追求的大旗一方面确实很具有吸引力，另一方面也存在很多困惑，在实践上并 不能与新公共管理并驾齐驱。二、新公共服务理论的困惑公共行政转向倡导服务的价值和实质 的正义，需要致力于建设一个公民本位、追 求公共利益为根本的行政体系。这样一种理 论推定的首要问题“是否可能”或者说“是否具有操作性”将如何来界定呢？事 实上，通过分析，我发现有四个困惑必须予 以解决才能回答其现实性。第一，公民何以理性？以公民为本就意 味着公共行政必须满足公民的需求并为不 断发展的需求提供
16、服务升级的义务。那么， 公民的理性就显得非常必要了，这种理性包 含三个层面的意思公民是否准确的知道自 己的需求？公民其实往往最注重基础的需 求，而对于可能的或者高层次的需求缺乏认 知，这主要是因为需求环境、需求阶段以及 需求人群的差异造成的。譬如，生活在城市 的人向往乡村田园的环境，而农村居民会觉 得现代化的都市生活更好，这种需求的“围 城”困境并不意味着绝对的需要，而是阶段 性的比较和补差心理。所以公民的需求总是 表达不充分或者时效多变的，寻求一种明确 的认知似乎目前还不可能。2 .公民是否能够充分地表达自己的需 求？即使公民完全知道自己的需求，那他们 能清楚无误地传递给供给方吗？答案是否
17、定的。公民的表达取决于三个因素：a.公民 表达的能力，这一点是因人而异的，最好的 表达能力者能否最清楚的表达尚有疑问，何 况千差万别的公民群体。b.公民的表达意愿, 公民的表达意愿是受个体情绪影响很大的， 不同心理素质和个性的人对表达的见解是 不径相同的。c.表达的成本，这一点其实也 很关键，如果公民感觉到对话的成本高于收 益或者担心投入沉没的话就会放弃许多表 达的机会。3 .公民认为自己的需求得到满足了么？ 公民的评价体系同样体现出迥异性，即使是 同等同质的服务对于不同的客体而言满足 程度也是截然不同的，这种困境时常出现， 使得服务方不知所措，也往往影响公平性和 制度化。所以，就现实而言，差
18、别的公民个体理 性层次不同，作为全体考察时则更加具有不 确定性，所以只能称之为有限理性的集合。第二，政府何以令人满意？作为服务供 给者的身份，如何让公民满意是一个很大的 难题。作为权力和权利主体的公民在接受服 务的时候对于政府不能是感恩或者宽容的 感情，他们通常应当思考这样几个问题政府 是全心全意为我们考虑的吗？政府的人员 是由一般的公民担任的，他们具有双重的身 份，一方面具有公民的需求，另一方面必须 通过本职工作来实现政府的服务。这个特殊 群体的集合是不是会带来政府的人格化以 及利益集团化？他们考虑服务的基点还能 保持公正吗？还有可能在冲突的区域依然 保持价值的中立吗？以上的担心不是多虑 的，既往的“经济人”假说事实上更加增添 了这方面的不确定感。2.政府能提供尽可能多和好的服务吗? 这个问题直接与服务的意愿和政府的能力 有关：从意愿的角度，政府在获得充分的授 权后，必须有兑现契约的实际行动和完善服