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1、城投公司如何向市场化转型导读：城投公司如何成功实现市场化转型？这需要从业务上、模式上、机制上重塑， 推动城投公司成为具备造血能力、具备产融结合能力，从融资导向向经营导向转变、从项目导向向业务导向转变、从资产导向向资本导向转变城投公司这类平台公司是地方经济社会发展的重要保障力量，对区域 发展起到了极为重要的作用。发展好的地方政府都善于利用城投公司 促进地方发展。未来，城投公司的作用只会强化不会降低，地方政府 对城投公司的要求会越来越高。城投公司也将从单一的融资平台的单项选手向融、投、建、管、 服为一体的全能选手转型。但在越来越高的要求面前，有些城投公司却越来越力不从心，困难越 来越大，很多城投公
2、司面临着融资、债务、经营的三重挑战。地方财力下降、房地产市场不稳、自身实力有限，城投公司的外部资 金获取难度越来越大、融资成本越来越高，资金缺口越来越大，融资 已经逐渐超出自身的能力范围，甚至涸泽而渔，透支公司未来，隐患 巨大。资本运作能力不高、业务结构差、盈利能力弱、存量资产盘活不足， 这些导致城投公司的偿债能力不高，债务危机与房地产、金融、投资、 安全环保等重点领域风险叠加，城投公司面临着重大风险。业务结构不良、市场化业务占比少、队伍固化、机制僵化、经营能力 弱、管理水平低、盈利能力差，这些导致城投公司自有经营性现金流 （包括政府端合规的现金流）根本不能覆盖应还债务本息，寅吃卯粮, 度日如
3、年。显然，城投公司必须要加快转型发展，向市场化方向转型。但有些观点认为，城投公司根本没有办法市场化，其出身和模式决定 了平台公司类没办法实现政企分开，也没办法市场化经营。城投公司不能市场化是个伪命题。城投公司作为国有企业，完全可以实现市场 化发展，理清与地方政府的关系，成为地方政府可信赖的市场主体。有些已经走在了成功的路上。有些城投公司市场化主业突出，一项或 多项业务具备持续盈利能力甚至在全国具备竞争力，有些已经在资本 运作上取得突出成绩，产融结合模式具备优势，有些实现了从建设型 转为运营型平台公司，基本具备自我造血能力。如何才能成功实现市场化转型？这需要从业务上、模式上、机制上重 塑，推动城
4、投公司成为具备造血能力、具备产融结合能力，从融资导 向向经营导向转变、从项目导向向业务导向转变、从资产导向向资本 导向转变，立足产城融合，成为发展集团化、经营市场化、业务实体 化、能力全面化的现代新平台。正文:转型的两个维度：区域+产业城投公司表面看问题在融资、在债务，但其根本问题在业务上。城投公司的业务问题突出表现在：业务多而杂，涉足业务多，但大多 业务不具备竞争力，甚至是亏损包袱；业务以政府资源类和特许类业 务为主，本质是财政资金支撑，一旦地方财力下降，这类业务对公司 经营造成巨大压力；业务结构以城市类业务为主，缺乏产业类业务业务转型，模式要创新。城投公司的业务转型要从资源政策驱动向产 融
5、结合、产业驱动的市场化发展模式转型，从传统的融资平台公司和 代建平台向城市综合运营服务商、产业运营服务商转型，成为优秀的 现代新国企和国有资本投资集团。业务转型，方向要选好。业务转型是城投公司市场化转型的基础和根 本，这也是城投公司投融资模式重塑的基础。对于城投公司来说，业 务转型的方向有很多，如工程业务、公用事业、园区投资开发、房地 产、类金融等。但无论如何转型，城投公司实际上要把握的是两个维 度：区域、产业。围绕这两个维度，城投公司可以有序推动业务结构调整、增强业务的 竞争力和业务的可持续经营能力。第一，区域维度。区域维度是指围绕区域经济社会发展来合理拓展业务，这本质是围绕 区域多元化发展
6、，其最终成为区域的城市投资运营商。区域维度其核心是围绕区域资源的市场化开发和经营。这一点显然对 城投公司来说是基础性业务，是生存的根本。这种模式下，地方政府将基础设施和公用事业领域的资产和项目通过 合法合规的方式（例如特许经营模式、授权经营模式、资源补偿模式、 购买服务模式、合规代建模式等）等转变为城投公司市场化承接的业 务。显然，城市开发运营也是地方政府对城投公司的首要要求。围绕着城 市开发运营，城投公司的业务机会有如下几类：一是工程建设类业务。工程项目管理是城投公司的传统业务，也是稳 定的现金流业务，更是工程建设类业务的孵化器。因此，城投公司业 务转型的一大方向是以尽可能留住现金流和利润为
7、核心，深度介入工程建设价值链，打造建设+业务链条，从单纯项目代建向全过程工程管理、建材供应、园林绿化、设备租赁、劳务分包等领域延伸。二是房地产开发类业务。当前有些城投公司已经具备房地产开发的条 件（主动或被动储备土地）。在当前的房地产大环境下，城投公司未 来必然在区域房地产市场上要有所作为。因此，城投公司应该以服务 区域房地产发展为目标积极介入房地产市场，解决自身在定位、开发 模式、产品、销售等方面的关键问题，实现差异化发展，实现经济效 益与社会效益的统一。三是公用事业类业务。传统的公用事业类业务是水、电、气、暖、交 通、矿产、广告等特许类业务，这类业务普遍具有现金流稳定的特点。 未来城投公司
8、应该关注智慧城市类的业务机会（如智慧停车、智慧教 育等）、新能源等业务机会。四是资产运营类业务。围绕存量资产的运营，城投公司要积极创新模 式，推进资产运营的品牌化、数字化、证券化。一方面要对商铺、楼 宇、住房、园区等资产推进资产更新改造，改造优化老旧低效资产， 丰富盘活渠道、创新盘活模式，推行品牌化运营。另一方面，要针对 不良资产加快处理，对于化解债务危机等对本地经营不善或破产倒闭 企业的回购工作要妥善处理。第二，产业维度。区域维度是指围绕区域产业发展和产业竞争力提升提供产业服务或 直接介入实体产业获得业务机会，这本质是围绕产业的专业化发展， 其最终成为产业运营服务商或者产业的参与者。产业维度
9、其核心是围绕区域的主导产业或特色产业进行市场化运营 和服务。这一点对城投公司来说是战略机会，也是转型方向。这种模式下，地方政府将城投公司作为产业运营服务的市场化主体， 承担对外合作、招商引资、产业园区投资建设、产业园区运营、产业 服务等各项市场化职责，城投公司转型成为产业运营服务商。显然，产业运营服务商是区域经济产业发展的必然要求。围绕产业运 营服务，城投公司的业务机会有如下几类：一是产业园区投资建设。产业园区投资建设是产业发展的基础设施建 设业务。这包括产业园区的开发建设、标准化厂房及配套的公寓、商 业服务设施等建设。这类业务与产业及产业园区规划和土地一级开发 等有密切的联系，城投公司应该前
10、置介入，并充分利用专项债及市场 化融资手段缓解融资和债务压力。二是产业园区运营。产业园区运营是为入驻企业打造良好的发展环境, 这本身是营商环境的一部分，与招商引资工作有密切的关系。因此， 城投公司应该充分理解招商引资政策，并积极介入招商引资工作，以 此为基础明确产业园区运营体系的要求和标准。打造基础的供水、供 电、安全保卫、园林绿化、物业、人才服务等运营体系和信息系统、 智慧办公等智慧园区体系。三是实体产业经营。实体产业经营并不是每个区域、每家城投公司都 具备条件介入。一旦介入实体产业运营，这就需要面对市场竞争，必 须要市场化经营。一般来说，公用事业类、特色资源类、乡村振兴类 等容易寻找到实体
11、产业经营的机会空间。实体化产业经营，城投公司 要创新模式，积极采取股权多元化、混合所有制改革等方式，推动市 场化经营。四是产业资本服务。产业发展必须推动资本聚集，壮大国有资本体量、 提高国有资本质量。因此，这就需要城投公司从传统的发展模式向产 融结合模式转型，提高资本运作能力。一是城投公司要大力发展类金 融服务业务，包括供应链、商业保理、融资租赁、小额贷、转贷过桥、 融资担保等业务。二是城投公司要加快打造市场化的产业投资体系， 包括股权直投和产业基金投资等，实现以投促招、产融互动。转型的三个点：重组整合、国资监管、国企改革新时代新征程，地方政府要提高站位，坚定不移做强做优做大国有资 本和国有企
12、业，高度重视城投公司的转型发展。城投公司要成功实现 市场化转型就必须要有顶层设计，也必须要真抓实干，以服务区域经 济社会发展为导向，在新一轮国有企业改革深化提升行动中坚定不移 深化改革、扎实推进转型。当前，城投公司市场化转型面临着结构问题、监管问题、机制问题三 大问题叠加，对城投公司转型的认识不清、方向不明、机制不活，导 致在实践中很多城投公司转型要么是做样子假转型，要么是没有章法 步履蹒跚。城投公司转型光靠自身几乎没有机会成功。从实践中看，要想真正推 动城投公司市场化转型，需要地方政府、国资监管机构、城投公司三 方共同努力，需要从重组整合、国资监管、国企改革三个层面推进:第一，重组整合。地方
13、政府在国有资本布局上必须要准确把握经济社会发展大势，在新 发展格局下对地方国有资本布局进行顶层设计，明确国有资本布局的 结构和优化调整的方向和领域。显然，对于区域经济社会发展来说，未来城市发展在城市更新、城乡 融合与乡村振兴、民生保障、产业发展四大领域将重点发挥国有资本 的基础性、保障性、先导性作用。为此，地方政府应该因地制宜推动区域国资国企重组整合，调整和优 化国有资本布局，持续推动国有资本向区域发展的关键领域和重要行 业集中，进一步突出实业、聚焦主业，深入推进战略性重组和专业化 整合。显然，无论怎么重组,整合才是关键。重组能不能发挥 E2的作用，这需要地方政府要高度重视重组后的整合问题，这
14、既包括资 产债务、业务的整合，也包括文化、队伍和管理体系的整合。第二，国资监管。国资监管在城投公司市场化转型中承担着关键的职责。但在实践中， 地方国资监管尤其是区县国资监管的组织、队伍、监管体系上都存在 着困难，也存在着领导不重视、多头监管等问题，国资监管被矮化、 弱化、窄化，国资监管的战略价值没有充分发挥。对城投公司来说，国资监管机构履行监管职责和出资人职责的双重责 任。一方面，国资监管机构要充分发挥监管职能，防范风险，推动国有企 业加强内控、风控、合规和违规责任追究体系四合一建设，以专业化、 体系化、法治化监管增强国资监管效能，巩固完善业务监督、综合监 督、责任追究三位一体监督工作体系，实
15、现集中统一监管、加大 国资监管力度，切实防范城投公司重大风险，以有力有效的监管更好 保障服务城投公司转型发展。另一方面，国资监管机构要充分发挥出资人的作用，支持城投公司发 展，明确权责边界，推动对国有企业的清单式管理，尊重城投公司的 市场地位，切实履行出资人职责，完善城投公司考核评价机制，加强 对城投公司的战略、投资、财务、人力资源等方面的指导和服务，促 进城投公司突出主业，推动城投公司更好服务区域经济社会发展，激 发城投公司经营活力，为城投公司高质量发展保驾护航。第三，国企改革。城投公司能否市场化转型，以提高核心竞争力和增强核心功能为重点, 治理是基础，机制是关键，管理是保障。为此，城投公司
16、要切实按照 国企改革的要求深化改革。一是提升公司治理水平。在国企改革中，有些城投公司的公司治理实 现了从无到有的转变，但现在有些还是形似而神不似，没有 实现有效运转、现代公司治理水平不高。当前，城投公司应该加强公 司治理体系建设，明确定位、职权及运转规则，提高公司战略管理能 力、决策水平和风险防控体系，提升公司治理水平和组织化水平，保 障城投公司市场化转型。二是完善市场化经营机制。市场化经营机制以激发城投公司的经营活 力为目标，切实推进干部能上能下、员工能进能出、收入能增能减 的三能机制建立，加快推进城投公司授权经营体系建立，全面实现经 理层任期制和契约化管理，健全收入分配机制，构建新型经营责任制。三是切实提升管理体系。贯彻国企改革和国资监管要求，按照现代新 国企的标准建立完善现代企业制度，建立覆盖行政、人力资源、财务、 业务管理等全方位的管理流程、制度，做到有章可依、有章必依，以 科学的管理体系提高经营效率，推动城投公司成功转型。