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1、户籍管理中存在的问题、成因及对策户籍制度是国家基本行政管理制度之一，是维护社会秩序、保护群众合法权益的重要手段。户籍管理是公安治安基础工作的重要组成部分，与群众生活息息相关，是密切联系群众的桥梁和纽带，更是创建和谐警民关系、打造亲民爱民队伍形象的关键。随着社会经济的迅猛发展，XX县城镇化建设成效显著，在进一步规范户口管理、推进户籍制度改革的进程中，公安户政窗口由管理型向服务型过渡不断加快。但是，受历史原因和诸多社会因素的影响，当前农村户籍管理各类问题凸显。现笔者结合我县户籍管理的实际，谈一些粗浅的看法。一、XX县户籍制度历史变革封建社会，户籍制度作为维护社会秩序、分配土地、征收税赋、摊派徭役的
2、标准而存在。新中国成立后，1958年颁布的户口登记条例明确了户籍管理制度是公民登记姓名、出生日期、住址、亲属关系等基础信息，规定了户籍迁移、变更等要求。上世纪初，XX县户籍管理均由乡镇一级人民政府负责，直到1988年办理第一代居民身份证后户籍管理才纳入镇乡派出所治安管理范畴。XX县作为农业大县，全县总人口达147万余人，现有63个镇乡、38个公安派出所，其中30个户籍派出所。由于历史上撤乡并镇、派出所管辖区多次调整等原因，全县户籍管理情况错综繁杂、遗留问题较多。在计划经济时代，人口迁移和出生入户有严格的条件限制，尤其是因为城镇非农业人口享有丰富的社会资源配置，在上世纪90年代初曾出现购买非农业
3、户口的热潮。2001年，XX县出台了城镇户口迁移实施办法，放宽了子女随父母入户和农民在城镇落户的条件。20XX年，市政府出台文件进一步调整城镇户籍管理制度，再次放宽投资、经商、办企业及购买商品房办理城镇户籍的限制条件，积极引导农村转移人口转变为城镇居民，积极服务和推进全县新型城镇化建设。地震后，灾后重建工程促使全县集镇建设突飞猛进，县内户籍人口流动性加大，非农业人口数量增加，户籍管理也进一步规范化。20XX年我县总人口为1478060人，非农业人口197488人；至20XX年，全县总人口为1459291人，其中非农业人口达265478人。6年内全县总人口减少18769人，非农业人口却增加679
4、91人，增加率达34.4%。与此同时，随着县域经济文化的发展，城乡二元户籍管理结构在我县的应用中垢病层出。二、当前农村户籍管理中存在的突出问题（一）人员无户口问题。解决无户口人员登记户口问题是今年的热门话题，也是各级政府的民心工程。在XX县，虽然公安局每年都进行户口清理整顿工作，但由于群众的法制意识淡薄、派出所清理工作流于形式，目前全县仍有大量无户口人员存在。主要表现在：1.超生、非婚生育等违法生育的子女没登记户口较为普遍。由于XX县系人口大县，历来计生工作“一票否决”十分严格。为了逃避处罚一些群众外出躲避，有的没在正规医院生育，导致目前部分违规生育子女没有出生医学证明，未到派出所登记入户。更
5、有一些外出务工人员非婚生育，感情破裂后各奔一方，现有的子女无法查找生父或生母，申报户口登记因缺少应有资料而搁置。据统计，仅20XX年度，县公安局共补录登记新生儿户口1002人，其中多为超生子女。在公安部解决无户口人员登记户口问题专项工作中，经过初步摸排，XX县约有3000余名违法生育的子女尚未解决入户的问题，其中多存在有出生医学证明等合法有效证件缺失、单亲家庭或父母长年外出务工等问题，申请登记户口手续不齐、难予办理；也有许多群众户籍意识淡薄，怕交计生罚款而不主动为子女登记入户。2.痴傻智障人员登记入户难以找到对接点。由于受传宗接代封建思想影响，农村中一些穷困或弱势男性难以正常婚嫁，各镇乡均有捡
6、拾流浪痴傻妇女为妻的现象。该类人员无法沟通交流，说不出自已姓名来历或户籍地址，派出所民警也无法查实其真实身份信息，不能为其办理户籍登记。因为贫困，该类人员的子女一般也在家中生产，没有医学证明、没有母亲身份信息，进一步衍生出子女“黑户”的问题，给农村人口户籍登记带来系列困扰。例如，观桥镇肖某本人患有精神病，又捡拾一精神病妇女为妻，生育一子已四岁也没有申报户口登记。派出所民警通过多地协查，走访核实后于今年4月才为其补办了出生登记。3.捡养、抱养子女无合法手续入户难。部分农村群众法律意识淡漠，捡收弃婴未到派出所报警登记，有的根本不符合法定收养条件，按照收养法规定不可能办理收养证。虽然目前政策允许在1
7、999年4月1日前的事实收养通过公证办理登记入户，以后的申请到福利院登记入户，但许多农村群众因认识偏差、经济原因、嫌麻烦等而未予办理，导致捡拾弃婴黑户现象普遍存在。同时，在农村中还存在较为普遍的亲属间抱养子女的情况，一方面减轻多子女户的经济压力，一方面让孤寡群众实现“养儿防老”，这虽符合乡情却又不合法，许多人至今未能解决其子女的户籍问题，引发对公安机关刁难群众、不作为的投诉。4.因婚嫁、务工长年外出而被注销户籍。本世纪初以前，农村要按户籍人口交纳村提留、乡统筹款，为了减轻经济支出，许多村社便出具证明将那些长年在外流浪务工的人员、婚嫁省市外的妇女户籍申请予以注销。这些外流人员仅持一代居民身份证长
8、期在外生活。近年来，全国各部门普遍实施实名制管理后，因办理银行卡、交纳社会保险、购买车票等才发现户籍早已被注销多年，不得已才返回原籍恢复补录户籍。据统计，XX县20XX年共为478名群众在原籍恢复补录户口，恢复户籍之后迁往现婚嫁居住地的共243人。（二）户口迁移问题。户口登记条例规定，公民应当在经常居住的地方登记户口，享有居住和迁徙的自由。在改革开放初期，由于城镇非农户口享有更优越的入学、就业、就医的权益，农村户口迁移到城镇受到严格控制。随着我县城镇化建设进程加快，户籍迁移制度进一步放宽，大量农村人口涌入城镇，向着有丰富教育资源、生活资源的城市迁移。但与此同时，国家对农村户籍赋予更优越的政策福
9、利，比如医保，农村居民享受80%报销比例，而城市非农户口享有60%比例，遇有重大疾病农村户口便显得格外“值钱”。当然，在征地拆迁或规划区域，农村居民享有集体土地收益及土地青苗赔偿等权益，该区域农村户口“含金量”陡增，户籍迁移只进不出。因此，XX县户籍迁移出现两边倒的现象，一是集中往县城迁移，二是部分农村户籍有增不减。1.随着户口迁移制度的放宽，针对教育资源集中区的县城便是户籍迁移中的香饽饽，特别是我县教育严格按照户籍地招生制度，让群众想尽办法将户口迁移到二小、一小等热门学校招生区域，不仅出现了“学区房”热潮，也让空挂户、人户分离的现象愈加严重。2.在城镇建设和基础建设进程中，由于涉及征地拆迁的
10、各类赔偿，以及集体土地收益分配，户籍与群众切身利益直接挂勾，导致城郊结合部、重点工程建设等周边农村群众户籍不愿正常迁移，甚至出现多起已迁出人员以各种理由申请迁回原籍的情况。民警坚持原则不予受理，便引起群众的不满与非议。3.社会养老保险因户口性质区分出现大的差值，尤其是近三年失地农民购买社会保险引发“农转非”的高潮，临近退休年龄的失地农民花“三万八”即可购买养老保障，而户口农转非是其参保的首要条件。因此，20XX年我县农业人口转移到城镇非农业人口的达到21963人，创历史新高。由此可见，社会管理中某项权益政策的实施，将直接引发人口户籍变迁的潮流。4.新形势下“非转农”的呼声再起。一方面由于社会就
11、业压力巨大，一方面由于惠农政策形势大好，再一方面征地补偿逐年提高，新的社会保障机制、就业机制等让农村群众对“非农户口”不再感兴趣，取而代之的现象是屡屡出现到公安机关要求恢复农业户口迁回原籍农村的申请。特别是大中专院校毕业生，原迁移到城镇无固定职业的农业转移人口，这些人对省公安厅关于“新的政策出台之前，非农业人口一律不能转为农业人口”的要求不能理解，多次引发上访。（三）户籍信息变更问题。1.频繁变更姓名的问题。笔者在工作中发现，由于农村群众较为迷信命格之说，认为姓名与个人运程有潜在的必然联系，信奉“八字先生”算命改字能转变命运，不仅为未成年人频繁更改姓名，连成年人更改姓名也十分普遍。民法通则明文
12、规定“公民依法享有姓名权”；户口登记条例只提到公民应到公安派出所更改姓名，而对如何改、可以改几次没有明文要求；省公安厅户籍管理规范也只要求成年人须“正当理由”可以更改姓名，何为“正当理由”也没有严格的界定标准，这让户籍民警在实际操作中无法分辨、难以把握。2.更改年龄的问题。由于我县户籍管理以前由文化水平较低的户籍员协管，户籍信息登记显得十分随意。笔者在查阅镇乡原始户籍登记常住人口登记表时发现，姓名时常出现小名、谐音或以姓氏排行代替，出生日期也是字迹潦草、涂改较多。直到2002年以后，全县户籍登记才逐渐纳入微机系统管理，走入规范化，但历史遗留错误仍较多。当前在社保、高龄老人补助等利益驱使下，群众
13、对年龄格外看重，前往公安机关申请更正年龄的人员较多，特别是许多老年群众拿不出原始依据举证，却自称年龄错误要求更改，不予受理后多次到户籍窗口吵闹甚至上访投诉，扰乱了正常的户籍管理秩序。（四）户籍应销未销问题。1.死亡不销户的问题。农村群众对户籍管理意识淡薄，加之传统意识抵触火葬，土葬没有相关死亡证明，又想逃避殡葬法的处罚，便隐瞒不报导致死亡人员不销户。此外，有的群众为了继续领取单位抚恤金、养老金等，更是想尽方法瞒报不注销死亡人员户籍。在20XX年度的户口清理整顿工作中，我们仅历年死亡人员销户便达到3000余人次，单就向阳镇便统一注销死亡人员户籍160余人。2.人员重户的问题。在国务院要求严查户籍
14、“重、错、漏”，确保公民身份唯一性的精神指示下，20XX年度我们经核实共注销重复户口1621人次。究其原因主要有：一是农村派出所接受乡镇政府移交的户籍资料，原常表有差错或因户政员手工录入导致重复录入形成；二是执行“卖非农业户口”和“买房投资入户”政策，未注销原农业户口形成：三是入学、服兵役、服刑人员等户籍应销未销，群众又在毕业后凭迁移证、转业证明、刑释通知书等合法手续在异地登记户口，形成重复户籍。（五）出具证明的问题。20XX年“证明我妈是我妈”的奇葩证明在社会引起巨大反响后，公安部出台了规定不再对外出具18种证明。但许多部门仍将公安机关出具的证明作为规避自己风险的挡剑牌，在办事办证中还是要求
15、群众到派出所出具包括同一人证明、亲属关系证明等，声称“只要公安局出证明我们就可以办理”，将群众引入误区，矛头直指公安机关。常见的诸如银联系统、网上购票等部门人口信息未实时更新，群众虽然持有效户口簿、身份证也不予认可，仍需到派出所办理户籍证明等。在便民利民服务与规范化户籍管理之间，民警陷入两难，甚至引火上身，落下推诿刁难的恶名。三、农村户籍管理中存在突出问题的成因分析（一）群众户籍意识淡漠，宣传力度不够。农村群众普遍文化不高、法律意识淡漠，看重绳头小利，而基层派出所忽视对户籍管理相关政策法规的宣传，户籍管理与群众之间总隔着一层纱，只有关系到切身利益时群众才会主动登记入户、更正错误项目或迁移户口到
16、实际居住地。就连居民身份证，派出所三番五次通知也会以“不出门、没用处”被群众拒绝申办，只有在遇到报销医疗费用、办理银行卡等火烧眉毛的事情之际才会主动申办，主动意识缺乏导致群众对户籍管理重要性认识不足、支持配合不到位。（二）现行户籍法规不适应形势发展。1958年出台的户口登记条例早已不能适应新的社会经济生活形势，中国社会几十年来发生了翻天覆地的变化，户籍管理应由社会资源来引导与调控。全国各地在大力推行户籍改革之际，缺乏强有力的法律支持。尤其是城乡二元结构的户籍制度，更不能适应城镇化建设的飞速发展，户籍管理中错综复杂的情况没有详细的操作标准。作为管理者的户籍民警可调控性太大，一方面产生了管理漏洞、
17、滋生出“空降户口”、“漂白身份”的问题的温床，另一方面又让民警畏首畏尾，害怕承担风险与责任，不敢大胆管理。（三）依附于户籍制度的政策太多。历史沿续以来，劳动就业、教育医疗、粮食直补、保险理赔等社会行政管理政策过多依附于户籍制度，给户籍捆绑了许多商业及福利价值，导致了社会不公平的出现。农业与非农业的不同、户籍地域的划分等，都给予公民不同的户籍特殊待遇，分配了不同的社会公共资源，这不得不让群众在社会生活中以利益为导向，而不以户籍管理法规为原则，造成了人户分离、空挂户等问题，扰乱了规范的户籍管理秩序。（四）户籍民警队伍服务意识不强，作风不实，工作能力欠缺。户籍工作平凡又琐碎，难以在公安工作中建功立业
18、，导致许多民警瞧不起户籍岗位，不注重学习。宗旨意识淡薄，在户籍窗口工作态度冷漠、方法简单，不严格按政策法规办事。有的民警特权思想严重，甚至人为设置门槛、刁难群众，或者违规办理户籍登记、更改主项、随意迁移等，严重影响了公安机关的公信力，损害了公安队伍形象。（五）法规制约力不强。原治安管理处罚条例对违反户口或者居民身份证管理的处罚已取消，如“不按规定申报户口或者申领居民身份证，经公安机关通知拒不改正的”可予以处罚，现予以取消。缺乏法律的处罚性制约，放纵了一些群众违反户口管理的行为，降低了户籍管理的严肃性，也让群众对户籍管理十分漠视、随意为之。四、强化户籍管理的几点建设（一）加快立法，强化户籍管理的
19、法律支撑。目前仅有的户口登记条例是计划经济时代的产物，要适应当前新的社会管理形势，务必要加快对户籍管理的立法或者制定具有统一的、标准的、可操作性强的规范性文件，让公安机关在户籍管理中有据可循、有法可依。当前各地都在搞户籍制度改革，有的则脱离了实际、盲目的一拥而上会有失户籍管理的严肃性，也会动摇户籍制度作为国家事权的根基。只有对户口迁移、登记、项目变更等各种情况的办理进行详细规定，明确具体条件和所需申请手续，才能更好地保证户口管理的统一性、严密性和严肃性，便于基层派出所的实际操作。（二）强化宣传，提升群众的法制意识。公安机关尤其是基层派出所要在广播电视、报刊、标识等传统宣传渠道的基础上通过建立网
20、络微博、微信公众号等热门方式，加大对公安机关户籍管理的宣传。最好建立统一的户籍申请人客户端APP，实现网上预约、网上办证、网上咨询，缩短户籍窗口与群众的距离。要及时公开各种户口政策与办事流程，增加管理透明度，使群众了解户口登记的法律意义和户口管理工作的严肃性，认识到户口登记既是公民的权利也是应尽的义务，取得群众对户籍管理的支持与配合。（三）加强学习，提升户籍民警队伍素质。首先应建立较为稳定的户籍民警队伍，通过集中培训、网络教学以及自学等方式，强化民警对户籍管理法规政策的学习理解；其次要改进户籍窗口工作作风，以文明的语言、热情的态度、耐心的服务、高效的工作树立队伍形象，提升群众对户籍窗口的满意度
21、。同时，要强化业务指导部门的职能职责，通过现场督导、深入调研的方式指导户籍管理工作朝着规范化、标准化方向发展。（四）创新方法，以人为本解决实际问题。农村户籍管理中问题五花八门，特别是因为搬迁、管理不规范的问题导致原始户籍档案资料的缺失，群众在恢复补录户籍、更改姓名年龄中证据不全；长期流浪外地人员、家庭非婚生育子女等申请登记户口难以在外地出具相关证明，种种因素为户籍登记带来难题。而我们公安机关户籍管理部门在解决群众的户口问题时，应本着以“以人为本、服务民生”的原则，尽量以证人证言和司法公证为辅助举证，在个人承诺的基础上来解决群众“入户难”的问题，化解社会矛盾。（五）深化改革，剥离户籍制度上的衍生
22、物。城乡二元户籍管理制度，被捆绑了教育、医疗、社保等社会福利，既不适应人员流动管理，又影响社会资源公平分配。只有通过政府调控，在教育、卫生、社保等部门的配合下，逐步剥离依附在户口上的社会行政管理政策，深化户籍改革，建立城乡统一的户口登记制度，全面实施居住证制度，才能引导群众按社会需求登记户口，实现城镇化建设中户籍的正常迁徙。（六）严格档案管理，珍藏户籍历史资源。户籍档案是公安机关在实施户籍管理中累积的第一手资料，是掌握人口信息数据的重要手段，是一种不可替代的原始材料，在户籍迁移、项目更改、记载户籍管理历史中发挥必不可少的作用。基层派出所要将户籍档案管理与业务工作有机结合起来，做到规范管理，责任到人，确保户籍档案的系统性、完整性，让户籍历史资料为各项工作服务，为广大的人民群众服务。 13