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1、公共管理学院公共管理学院 陈俊星陈俊星公共行政学公共行政学第十一章第十一章 行政监督行政监督尔俸尔禄尔俸尔禄,民膏民脂民膏民脂;下民易虐下民易虐,上天难上天难欺。欺。戒石銘戒石銘 学习目标学习目标教学目的和要求：通过本章学习，了解行政监督教学目的和要求：通过本章学习，了解行政监督的含义与特点，的含义与特点，理解行政监督的原则与作用，掌握理解行政监督的原则与作用，掌握行政系统的内部监督、行政系统的外部监督，熟练行政系统的内部监督、行政系统的外部监督，熟练掌握改革与完善我国行政监督体制的思路与方法。掌握改革与完善我国行政监督体制的思路与方法。教学重点和难点：行政监督的作用、行政系统内教学重点和难点
2、：行政监督的作用、行政系统内部监督、行政系统外部监督。部监督、行政系统外部监督。主要内容主要内容行政监督概述行政监督概述行政监督体系行政监督体系改革与完善我国的行政改革与完善我国的行政监督体制监督体制案例讨论案例讨论复习思考题复习思考题第一节第一节 行政监督概述行政监督概述一、行政监督的含义与特点一、行政监督的含义与特点二、行政监督的原则与作用二、行政监督的原则与作用一、行政监督的含义与特点一、行政监督的含义与特点（一）行政监督的含义（一）行政监督的含义行政监督有广义和狭义之分。行政监督有广义和狭义之分。广义的行政监督指政党、立法机关、司法机关、社会广义的行政监督指政党、立法机关、司法机关、社
3、会组织、社会舆论和公民以及行政系统内部，依法对政组织、社会舆论和公民以及行政系统内部，依法对政府和行政人员的行政行为的合法性、公平性和有效性府和行政人员的行政行为的合法性、公平性和有效性进行监察和督促的行为。进行监察和督促的行为。狭义的行政监督是指按行政系统的组织层级或由专门狭义的行政监督是指按行政系统的组织层级或由专门监察机关，依法对行政系统自身的行政行为的合法性、监察机关，依法对行政系统自身的行政行为的合法性、公平性和有效性进行监察和督促的行为。公平性和有效性进行监察和督促的行为。行政学通常采用广义的行政监督概念。行政学通常采用广义的行政监督概念。（二）行政监督的特点（二）行政监督的特点监
4、督主体的监督主体的多样性多样性法律地位的法律地位的独立性独立性监督主体的监督主体的层次性层次性监督对象的监督对象的特定性特定性监督内容的广泛性监督内容的广泛性行政监督行政监督 BBE EC CDDAA（三）行政监督的分类（三）行政监督的分类1.以监督的主体来划分，可以分为国家机关的监督（立法、以监督的主体来划分，可以分为国家机关的监督（立法、行政、司法）、政党监督、各种社会组织的监督、人民群众行政、司法）、政党监督、各种社会组织的监督、人民群众与社会舆论的监督等；与社会舆论的监督等；2.从监督的对象上看，可以分为对行政机关的行政行为的监从监督的对象上看，可以分为对行政机关的行政行为的监督和对行
5、政人员的职务行为的监督；督和对行政人员的职务行为的监督；3.以监督的内容为标准，可以分为对行政行为的合法性的监以监督的内容为标准，可以分为对行政行为的合法性的监督和对行政行为的合理性的监督；督和对行政行为的合理性的监督；4.从监督的方向上体察，则可分为纵向监督、横向监督和双从监督的方向上体察，则可分为纵向监督、横向监督和双向监督；向监督；5.以监督的时间阶段来划分，可分为事前监督、事中监督和以监督的时间阶段来划分，可分为事前监督、事中监督和事后监督；事后监督；6.从监督的目的和方法上来划分，还可分为积极性的监督和从监督的目的和方法上来划分，还可分为积极性的监督和消极性的监督。消极性的监督。二、
6、行政监督的原则与作用二、行政监督的原则与作用（一）行政监督的原则（一）行政监督的原则行政监督原则是行政监督活动中最主要、最普遍运用的准行政监督原则是行政监督活动中最主要、最普遍运用的准则，是行政监督的根本准绳，贯穿于行政监督的始终则，是行政监督的根本准绳，贯穿于行政监督的始终。行政监督的原则行政监督行政监督依法独立监督依法独立监督实事求是实事求是法律和行政纪律面前人人平等法律和行政纪律面前人人平等监督检查与改进工作相结合监督检查与改进工作相结合依靠群众监督依靠群众监督教育与惩处相结合教育与惩处相结合（二）行政监督的作用（二）行政监督的作用1.1.行政监督能有效强化和改善公共行行政监督能有效强化
7、和改善公共行政，提高行政效能，促进行政机关政，提高行政效能，促进行政机关廉政建设；廉政建设；2.2.行政监督是健全社会主义法治，进行政监督是健全社会主义法治，进一步保障公民、法人和其他组织合一步保障公民、法人和其他组织合法权益的有效制度；法权益的有效制度；3.3.行政监督是改革开放和经济建设顺行政监督是改革开放和经济建设顺利发展的重要保障。利发展的重要保障。第二节第二节 行政监督体系行政监督体系我国现行的行政监督体系，按照监督的主体可分我国现行的行政监督体系，按照监督的主体可分为内部监督系统和外部监督系统两大部分。为内部监督系统和外部监督系统两大部分。两大系统交叉组合，构成了我国的行政监督网络
8、两大系统交叉组合，构成了我国的行政监督网络体系。体系。一、行政系统的内部监督一、行政系统的内部监督二、行政系统的外部监督二、行政系统的外部监督一、行政系统的内部监督一、行政系统的内部监督我国行政监督的内部监督系统主要由政府设立的专职我国行政监督的内部监督系统主要由政府设立的专职监督机构和非专职监督机构组成。监督机构和非专职监督机构组成。（一）一般监督（一）一般监督一般监督是指各行政机关相互之间按照直接隶属关系，一般监督是指各行政机关相互之间按照直接隶属关系，自上而下、自下而上进行的监督。凡有领导关系的都自上而下、自下而上进行的监督。凡有领导关系的都要进行双向自我监督。要进行双向自我监督。一般监
9、督的主要方式：工作报告一般监督的主要方式：工作报告、检查、检查、专案调查、专案调查、审查、备案审查、备案、批准、提出议案、改变或撤销、批准、提出议案、改变或撤销、惩戒。、惩戒。张文康、孟学农张文康、孟学农因因SARS去职去职 2003年的年的4月月20日，在非典灾难中，中央免除了卫生部长日，在非典灾难中，中央免除了卫生部长张文康、北京市长孟学农的职务张文康、北京市长孟学农的职务（二）业务监督（二）业务监督业务监督有两种：业务监督有两种：一是上级对下级的业务监督（上一级政府部门对下级一是上级对下级的业务监督（上一级政府部门对下级政府对口部门的监督），又称主管监督；政府对口部门的监督），又称主管监
10、督；二是部门之间的业务监督（政府部门基于自身职能对二是部门之间的业务监督（政府部门基于自身职能对与其无隶属关系的平级或下级政府部门的监督），又与其无隶属关系的平级或下级政府部门的监督），又称职能监督。称职能监督。（三）专门监督（三）专门监督专门监督是由政府设立的专门机关独立行使监督权，对所专门监督是由政府设立的专门机关独立行使监督权，对所有部门的行政工作实行专业性分工的监督，如行政监察、有部门的行政工作实行专业性分工的监督，如行政监察、审计监督等。审计监督等。1.1.行政监察行政监察行政监察机关是人民政府行使监督权的职能部门，是国家行政监察机关是人民政府行使监督权的职能部门，是国家行政系统内部
11、自我监督的重要组成部分。行政系统内部自我监督的重要组成部分。行政监察机关在上级监察机关和所在人民政府的双重领导行政监察机关在上级监察机关和所在人民政府的双重领导下，独立行使监察权，监察业务以上一级监察机关领导为下，独立行使监察权，监察业务以上一级监察机关领导为主。主。行政监察的对象是国家行政机关及其公务员和国家行政机行政监察的对象是国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员。关任命的其他人员。行政监察机关依法拥有检查权、调查权、建议权和一定的行政监察机关依法拥有检查权、调查权、建议权和一定的行政处分权。行政处分权。行政监察机关的主要职责行政监察机关的主要职责 根据根据中华人民共和国行政
12、监察法中华人民共和国行政监察法的规定，国家行政监察的规定，国家行政监察机关的主要职责是：机关的主要职责是：1.1.检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；定、命令中的问题；2.2.受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；他人员违反行政纪律行为的控告、检举；3.3.调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；其他人员违反行政纪律的
13、行为；4.4.受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定政机关给予行政处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；的其他由监察机关受理的申诉；5.5.法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。2.审计监督审计监督 审计监督是专门审计机关和其他受委托的人员，依法对有关国审计监督是专门审计机关和其他受委托的人员，依法对有关国家机关、企事业单位的财政及经济活动进行审核检查，以判断家机关、企事业单位的财政及经济活动进行审核
14、检查，以判断其合法性、合理性、有效性的监督、评价和鉴证活动。其合法性、合理性、有效性的监督、评价和鉴证活动。我国目前设置的审计机关有两种，即中央审计机关和地方审计我国目前设置的审计机关有两种，即中央审计机关和地方审计机关。中央审计机关即审计署，是国务院的组成部门。地方审机关。中央审计机关即审计署，是国务院的组成部门。地方审计机关实行双重领导制，地方审计机关同时接受本级政府行政计机关实行双重领导制，地方审计机关同时接受本级政府行政首长和上一级审计机关的领导。首长和上一级审计机关的领导。根据法律规定，审计机关在审计过程中具有监督检查权，经济根据法律规定，审计机关在审计过程中具有监督检查权，经济处理
15、权，建议行政处分权，提请司法处分权以及通报批评权。处理权，建议行政处分权，提请司法处分权以及通报批评权。审计监督主要通过审查会计账目和有关财经资料的办法进行，审计监督主要通过审查会计账目和有关财经资料的办法进行，必要时也进行调查活动。必要时也进行调查活动。国家财政的看门狗国家财政的看门狗审计监督的对象审计监督的对象 1.1.各级政府及其工作部门；各级政府及其工作部门；2.2.国家金融机构；国家金融机构；3.3.全民所有制企事业单位和基本建设单位；全民所有制企事业单位和基本建设单位；4.4.国家给予财政拨款或者补贴的其他单位；国家给予财政拨款或者补贴的其他单位；5.5.中外合资、合作企业；国内联
16、营企业和其他企业。中外合资、合作企业；国内联营企业和其他企业。从法律监督的角度看，各级政府部门、国家金融机从法律监督的角度看，各级政府部门、国家金融机构及国有企事业单位领导人和其他政府任命的行政构及国有企事业单位领导人和其他政府任命的行政工作人员可成为审计监督对象。工作人员可成为审计监督对象。审计监督的内容审计监督的内容1.1.财政预算执行和财政决算；财政预算执行和财政决算；2.2.信贷计划执行及其结果；信贷计划执行及其结果；3.3.财务计划执行和决算；财务计划执行和决算；4.4.基本建设和更新改造项目财务收支；国家资产管理情况；基本建设和更新改造项目财务收支；国家资产管理情况；5.5.预算外
17、资金收支；预算外资金收支；6.6.借用国外资金、接受国际援助项目的财务收支；借用国外资金、接受国际援助项目的财务收支；7.7.与财政、财务收支有关的各项经济活动及其效益；与财政、财务收支有关的各项经济活动及其效益；8.8.严重侵占国家资产的行为；严重侵占国家资产的行为；9.9.全民所有制企业承包经营责任的有关审计事项；全民所有制企业承包经营责任的有关审计事项；10.10.国家法律、法规规定的其他审计事项。国家法律、法规规定的其他审计事项。二、行政系统的外部监督二、行政系统的外部监督（一）政党监督（一）政党监督政党对行政机关的监督是由该政党在政权组织中的地位政党对行政机关的监督是由该政党在政权组
18、织中的地位和作用决定的。和作用决定的。在我国，政党监督主要体现为中国共产党的监督和各民在我国，政党监督主要体现为中国共产党的监督和各民主党派的监督。主党派的监督。加强共产党对政府工作的监督，是坚持党领导国家这一加强共产党对政府工作的监督，是坚持党领导国家这一原则的直接体现。党对国家行政机关及其工作人员的监原则的直接体现。党对国家行政机关及其工作人员的监督主要包括政治、思想、组织三方面。督主要包括政治、思想、组织三方面。执政党的监督方式执政党的监督方式日常监督。一是通过各级党委或党组织经常全面了解日常监督。一是通过各级党委或党组织经常全面了解和研究党和国家行政机关中存在的问题，及时提出正和研究党
19、和国家行政机关中存在的问题，及时提出正确的主张和切实可行的改进意见；二是督促全体党员确的主张和切实可行的改进意见；二是督促全体党员自学遵守党的纪律，在工作中实现自我监督，成为遵自学遵守党的纪律，在工作中实现自我监督，成为遵纪守法的模范。纪守法的模范。专门监督。为了严肃党的纪律，党在内部设立了纪律专门监督。为了严肃党的纪律，党在内部设立了纪律检查委员会，对各级党组织和党员的活动进行全面的检查委员会，对各级党组织和党员的活动进行全面的监督。监督。民主党派与政协机关民主党派与政协机关 的监督的监督各民主党派与政协机关也担负着监督职责，是共各民主党派与政协机关也担负着监督职责，是共产党监督的补充。产党
20、监督的补充。主要监督渠道：协商国家大事，参与制定方针政主要监督渠道：协商国家大事，参与制定方针政策和国家事务的管理，开展视察、调查，提交议策和国家事务的管理，开展视察、调查，提交议案，参加政府工作等。案，参加政府工作等。（二）权力机关监督（二）权力机关监督权力机关监督，又叫立法监督，即国家权力机关权力机关监督，又叫立法监督，即国家权力机关（立法机关）对国家行政机关实行的监督。（立法机关）对国家行政机关实行的监督。国家权力机关的监督具有其他形式的监督不可比拟国家权力机关的监督具有其他形式的监督不可比拟的重要法律特征：的重要法律特征：1.1.监督层次最高；监督层次最高；2.2.监督权威最大；监督权
21、威最大；3.3.监督范围最广；监督范围最广；4.4.最具有法律效力。最具有法律效力。权力机关监督的内容和方式权力机关监督的内容和方式 1.改变或撤销政府制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、改变或撤销政府制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。决定和命令。2.听取和审议政府工作报告。听取和审议政府工作报告。3.审查和批准政府的国民经济计划和社会发展规划、财政预审查和批准政府的国民经济计划和社会发展规划、财政预算决算以及它们的执行情况的报告。算决算以及它们的执行情况的报告。4.对政府机关及其主要领导人提出质问和询问。对政府机关及其主要领导人提出质问和询问。5.视察和检查政府工作。视察和检查
22、政府工作。6.组织对特定问题的调查。组织对特定问题的调查。7.罢免或撤销有关人员职务。罢免或撤销有关人员职务。8.办理或催办人大代表的提案，受理人民群众的意见、建议、办理或催办人大代表的提案，受理人民群众的意见、建议、申诉、控告和检举。申诉、控告和检举。（三）司法监督（三）司法监督司法监督是指国家司法机关（人民检察院和人民法院）依司法监督是指国家司法机关（人民检察院和人民法院）依照法定职权和程序，通过司法手段对行政机关及其工作人照法定职权和程序，通过司法手段对行政机关及其工作人员进行的监督。员进行的监督。人民检察院是国家法律监督机关。它对国家行政管理活动人民检察院是国家法律监督机关。它对国家行
23、政管理活动的监督主要是对国家行政机关及其工作人员的职务犯罪和的监督主要是对国家行政机关及其工作人员的职务犯罪和其他犯罪案件所实行的监督。检察监督主要包括法纪监督、其他犯罪案件所实行的监督。检察监督主要包括法纪监督、侦察监督和监所监督等内容。侦察监督和监所监督等内容。人民法院是国家审判机关。它通过审理与国家行政机关及人民法院是国家审判机关。它通过审理与国家行政机关及其工作人员有关的行政诉讼案件及其他案件，审查行政活其工作人员有关的行政诉讼案件及其他案件，审查行政活动的合法性，追究违法者的法律责任。动的合法性，追究违法者的法律责任。（四）社会组织的监督（四）社会组织的监督社会团体和群众组织的监督。
24、它们是党和政府联系人社会团体和群众组织的监督。它们是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，在积极参与社会协商对话、民民群众的桥梁和纽带，在积极参与社会协商对话、民主管理和民主监督等方面发挥着重要作用。主管理和民主监督等方面发挥着重要作用。社会组织监督的有效性有两个前提：一是公共行政的社会组织监督的有效性有两个前提：一是公共行政的透明度，即政务公开；二是社会监督必须与国家权力透明度，即政务公开；二是社会监督必须与国家权力体系的监督相结合。体系的监督相结合。（五）人民群众和社会舆论的监督（五）人民群众和社会舆论的监督人民群众的监督是指公民个人对行政机关及其工作人员的监督。人民群众的监督是指公民个人对行
25、政机关及其工作人员的监督。公民的监督权源于宪法，受宪法和法律的保护。其形式主要包公民的监督权源于宪法，受宪法和法律的保护。其形式主要包括：批评和建议、控告、检举和举报、申诉、信访等。括：批评和建议、控告、检举和举报、申诉、信访等。社会舆论监督是指新闻机构通过报道、评论或民意测验等方式社会舆论监督是指新闻机构通过报道、评论或民意测验等方式形成公众舆论，对违法违纪的国家行政机关及其工作人员施加形成公众舆论，对违法违纪的国家行政机关及其工作人员施加舆论压力，以达到监督目的。舆论压力，以达到监督目的。与其它监督形式相比，社会舆论监督具有速度快、透明度高、与其它监督形式相比，社会舆论监督具有速度快、透明
26、度高、影响面广、威慑力强等特点。影响面广、威慑力强等特点。新闻舆论监督权在西方被称为立法、行政、司法之外的新闻舆论监督权在西方被称为立法、行政、司法之外的“第四第四种权力种权力”。水门事件水门事件1972年年6月月17日，日，5个人个人因闯入水门大厦内的民因闯入水门大厦内的民主党全国总部被捕。主党全国总部被捕。随后的调查表明，尼克随后的调查表明，尼克松政府为破坏选举的进松政府为破坏选举的进程采取了一系列的行动，程采取了一系列的行动，闯入水门只是其中之一。闯入水门只是其中之一。结果导致政府的几个官结果导致政府的几个官员锒铛入狱以及美国历员锒铛入狱以及美国历史上破天荒第一遭出现史上破天荒第一遭出现
27、的总统辞职。的总统辞职。我国的行政监督体制我国的行政监督体制行政内部行政内部的监督的监督审计监督审计监督一般监督一般监督业务监督业务监督专门监督专门监督职能监督职能监督主管监督主管监督行政监察行政监察行政外部行政外部的监督的监督立法监督立法监督司法监督司法监督政党监督政党监督社会组织的监督社会组织的监督人民群众与社会人民群众与社会舆论的监督舆论的监督第三节第三节 改革与完善我国的行政改革与完善我国的行政监督体制监督体制一、我国行政监督体制中存在的问题一、我国行政监督体制中存在的问题二、改革与完善我国行政监督体制的途径二、改革与完善我国行政监督体制的途径一、我国行政监督体制中存在的问题一、我国行
28、政监督体制中存在的问题我国行政监督体制在实际运行过程中存在明显的缺我国行政监督体制在实际运行过程中存在明显的缺陷：陷：1.1.权力机关监督的实际权力比较小；权力机关监督的实际权力比较小；2.2.民主党派的行政监督作用未充分发挥出来；民主党派的行政监督作用未充分发挥出来；3.3.公民监督的实际效力小；公民监督的实际效力小；4.4.政府内部监督机制不完善；政府内部监督机制不完善；5.5.新闻舆论监督禁忌多等。新闻舆论监督禁忌多等。原因分析原因分析1.1.监督意识淡薄；监督意识淡薄；（包括监督者积极参与监督的意识和被监督（包括监督者积极参与监督的意识和被监督者自觉接受监督的意识）者自觉接受监督的意识
29、）2.2.监督法规不完备，监督弹性很大；监督法规不完备，监督弹性很大；3.3.监督主体素质不高；监督主体素质不高；4.4.监督体制存在缺陷。监督体制存在缺陷。（多中心的监督体制很容易产生分工缺乏规（多中心的监督体制很容易产生分工缺乏规范、各监督机构分工不合理的弊端）范、各监督机构分工不合理的弊端）二、改革与完善我国行政监督体制二、改革与完善我国行政监督体制的途径的途径 （一）开展民主法制教育，强化监督意识（一）开展民主法制教育，强化监督意识领导者和被监督对象要有自觉接受监督的思想意识和心理准领导者和被监督对象要有自觉接受监督的思想意识和心理准备，克服对监督的抵触情绪；备，克服对监督的抵触情绪；
30、监督者既要敢于监督，又要善于监督，用法律的手段大胆行监督者既要敢于监督，又要善于监督，用法律的手段大胆行使监督权，不断提高自己的监督水平和工作能力；使监督权，不断提高自己的监督水平和工作能力；培养和提高全体公民强烈的民主意识，充分发挥群众监督的培养和提高全体公民强烈的民主意识，充分发挥群众监督的作用。作用。（二）加强国家权力机关的监督（二）加强国家权力机关的监督从机构建设、职权规范、监督程序及人大代表的资格、从机构建设、职权规范、监督程序及人大代表的资格、职责等方面入手。职责等方面入手。（三）充分发挥执政党监督的作用（三）充分发挥执政党监督的作用一是要通过政治体制改革，避免权力过分集中；二是党
31、一是要通过政治体制改革，避免权力过分集中；二是党要依法实施监督。要依法实施监督。（四）提高公民在行政监督中的地位和作用。（四）提高公民在行政监督中的地位和作用。当前亟需解决两个问题：一是加大政务公开力度，做到当前亟需解决两个问题：一是加大政务公开力度，做到透明行政；二是要尽快制定透明行政；二是要尽快制定“公民监督法公民监督法”。（五）强化政府机关内部监督。（五）强化政府机关内部监督。制定严格和科学的岗位责任制、廉政责任制等工作规则制定严格和科学的岗位责任制、廉政责任制等工作规则和程序；强化上下级、同级和部门之间的监督制约；定期对和程序；强化上下级、同级和部门之间的监督制约；定期对领导干部进行评
32、议和审计；坚决查处违法违纪行为。领导干部进行评议和审计；坚决查处违法违纪行为。（六）加强新闻舆论监督（六）加强新闻舆论监督加强新闻宣传、新闻舆论监督的立法，从法律、制度上加强新闻宣传、新闻舆论监督的立法，从法律、制度上引导、规范和保障新闻舆论监督。引导、规范和保障新闻舆论监督。（七）健全、完善行政监督的法律、法规和制度（七）健全、完善行政监督的法律、法规和制度加强监督立法工作，制定一系列专门监督法律，完善已加强监督立法工作，制定一系列专门监督法律，完善已出台的法律法规，真正将对行政权力的监督纳入法制化、出台的法律法规，真正将对行政权力的监督纳入法制化、制度化的轨道。制度化的轨道。案例讨论案例讨论 1.1.如何根治如何根治“前腐后继前腐后继”现象？现象？2.2.新加坡的廉洁水平为何高？新加坡的廉洁水平为何高？复习思考题复习思考题1.什么是行政监督？它具有什么特点？什么是行政监督？它具有什么特点？2.行政监督应遵循什么原则？行政监督应遵循什么原则？3.论述行政监督的作用。论述行政监督的作用。4.简述行政系统的内部监督。简述行政系统的内部监督。5.简述行政系统的外部监督。简述行政系统的外部监督。6.如何完善我国的行政监督体制？如何完善我国的行政监督体制？