当代西方公共行政改革理论与实践的新进展及启示.pptx

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1、当代西方公共行政改革理当代西方公共行政改革理论与实践的新进展及启示论与实践的新进展及启示前言前言“世界上，唯一不变的就是变化世界上，唯一不变的就是变化”当代西方公共行政改革：当代西方公共行政改革：当代西方公共行政改革：当代西方公共行政改革：时间上时间上时间上时间上：指从：指从：指从：指从2020世纪世纪世纪世纪7070年代末一直到现在。年代末一直到现在。年代末一直到现在。年代末一直到现在。具有两个特别的意义：具有两个特别的意义：具有两个特别的意义：具有两个特别的意义：理论上理论上理论上理论上：开启了公共行政模式转变的时间之窗。：开启了公共行政模式转变的时间之窗。：开启了公共行政模式转变的时间之

2、窗。：开启了公共行政模式转变的时间之窗。实践上实践上实践上实践上：广泛、全面、激进。：广泛、全面、激进。：广泛、全面、激进。：广泛、全面、激进。新的公共管理模式在后发国家的新的公共管理模式在后发国家的“水土不服水土不服”？新公共管理模式在发展中国家应用时，遇到一些问新公共管理模式在发展中国家应用时，遇到一些问新公共管理模式在发展中国家应用时，遇到一些问新公共管理模式在发展中国家应用时，遇到一些问题，比如：题，比如：题，比如：题，比如：n腐败的风险。腐败的风险。腐败的风险。腐败的风险。n社会社会社会社会“公平公平公平公平”问题的争议。问题的争议。问题的争议。问题的争议。n公共服务市场化程度的争议

3、。公共服务市场化程度的争议。公共服务市场化程度的争议。公共服务市场化程度的争议。新公共管理有效运行的基础在哪里新公共管理有效运行的基础在哪里新公共管理有效运行的基础在哪里新公共管理有效运行的基础在哪里？探讨四个问题：探讨四个问题：一、当代西方国家公共行政改革的一、当代西方国家公共行政改革的背景和总背景和总 体特征体特征 二、当代西方国家公共行政改革的二、当代西方国家公共行政改革的理论来源理论来源 三、当代西方国家公共行政改革的三、当代西方国家公共行政改革的基本实践基本实践 和得失和得失 四、当代西方公共行政改革的四、当代西方公共行政改革的启示启示一、当代西方国家公共行政改革的一、当代西方国家公

4、共行政改革的背景和总体特征背景和总体特征n n20世纪世纪70年代末年代末80年代初，一场行政改革年代初，一场行政改革之风席卷全球，开启了之风席卷全球，开启了“行政改革的时代行政改革的时代”。其中最为著名的大规模改革包括其中最为著名的大规模改革包括英国英国的下一步行动方案的下一步行动方案（The Next Steps）、）、美美国的政府再造国的政府再造（Reinventing Government）、）、加拿大的公共服务两千计划加拿大的公共服务两千计划（Public Service 2000）、欧洲共同体会员国倡导的）、欧洲共同体会员国倡导的公共服务革新公共服务革新（OECD,1987）、新西

5、兰的）、新西兰的财政与人事改革、澳大利亚的财政管理改财政与人事改革、澳大利亚的财政管理改进计划等。进计划等。（一）当代西方国家公共行政改革的三个基本原（一）当代西方国家公共行政改革的三个基本原因因1、社会的变化对公共服务产生了、社会的变化对公共服务产生了新的要求新的要求，公，公共产品共产品“众口难调众口难调”。社会结构的变化社会结构的变化 公共服务公共服务多样化多样化 收入的增加收入的增加 公共服务公共服务个性化个性化 比较的压力比较的压力 公共服务公共服务更优化更优化2 2、国家缺乏充足的国家缺乏充足的财力财力来保证公共产品和公来保证公共产品和公共服务的提供共服务的提供3 3、“公共悖论公共

6、悖论”愈演愈烈导致政府愈演愈烈导致政府愈演愈烈导致政府愈演愈烈导致政府信任危机信任危机信任危机信任危机扩大扩大扩大扩大。“公共悖论公共悖论公共悖论公共悖论”意指履行公共管理职能和提供公共服务的公共部门的实践意指履行公共管理职能和提供公共服务的公共部门的实践意指履行公共管理职能和提供公共服务的公共部门的实践意指履行公共管理职能和提供公共服务的公共部门的实践与理论和公众对其期望之间的差距。公共悖论普遍存在于世界各国，与理论和公众对其期望之间的差距。公共悖论普遍存在于世界各国，与理论和公众对其期望之间的差距。公共悖论普遍存在于世界各国，与理论和公众对其期望之间的差距。公共悖论普遍存在于世界各国，其成

7、因不能仅以公共官员的社会动机来解释，公共部门本身固有的一其成因不能仅以公共官员的社会动机来解释，公共部门本身固有的一其成因不能仅以公共官员的社会动机来解释，公共部门本身固有的一其成因不能仅以公共官员的社会动机来解释，公共部门本身固有的一些特征和内在弱点是更为主要的原因。要突破公共悖论，必须设计一些特征和内在弱点是更为主要的原因。要突破公共悖论，必须设计一些特征和内在弱点是更为主要的原因。要突破公共悖论，必须设计一些特征和内在弱点是更为主要的原因。要突破公共悖论，必须设计一系列的制度安排和机制系列的制度安排和机制系列的制度安排和机制系列的制度安排和机制克林顿说，美国政府克林顿说，美国政府“不仅面

8、临着不仅面临着预算赤字预算赤字和和投资赤字投资赤字，由于联邦政府的，由于联邦政府的绩效赤字绩效赤字，我们还面临着巨大的我们还面临着巨大的信任赤字信任赤字。除非我们。除非我们解决了这一问题，其他问题都无从谈起解决了这一问题，其他问题都无从谈起”。小结：西方行政改革的三个基本动小结：西方行政改革的三个基本动因因社会对公共服务产生了社会对公共服务产生了新的要求新的要求国家国家缺乏财力缺乏财力来保证公共产品和公共服务的来保证公共产品和公共服务的提供提供“公共悖论公共悖论”愈演愈烈导致政府愈演愈烈导致政府信任危机信任危机扩扩大大（二）当代西方公共行政改革的总（二）当代西方公共行政改革的总体特征体特征 1

9、、是传统行政模式与现代行政模式的分水岭，、是传统行政模式与现代行政模式的分水岭，促成了一种促成了一种新的社会治理模式新的社会治理模式的形成。的形成。2、两股流派（新公共管理改革流派和新公共、两股流派（新公共管理改革流派和新公共服务改革流派）相互交织，前后衔接服务改革流派）相互交织，前后衔接，都，都是对传统公共行政模式的反思和一定程度是对传统公共行政模式的反思和一定程度的超越。的超越。公共行政改革的两种流派公共行政改革的两种流派区别：区别：区别：区别：n n新公共管理改革流派新公共管理改革流派新公共管理改革流派新公共管理改革流派强调市场机制强调市场机制强调市场机制强调市场机制“市场式政府市场式政

10、府市场式政府市场式政府”改革前期采用较多改革前期采用较多改革前期采用较多改革前期采用较多n n新公共服务改革流派新公共服务改革流派新公共服务改革流派新公共服务改革流派 强调公众参与强调公众参与强调公众参与强调公众参与“参与式政府参与式政府参与式政府参与式政府”改革后期采用较多改革后期采用较多改革后期采用较多改革后期采用较多 共同点共同点：是对传统公共行政模式的反思和一定程是对传统公共行政模式的反思和一定程度的超越度的超越 都是用政府之外的力量来克服官僚制的都是用政府之外的力量来克服官僚制的“陷阱陷阱”二、当代西方公共行政改革的二、当代西方公共行政改革的理论来源理论来源（一）新公共管理改革的理论

11、来源：（一）新公共管理改革的理论来源：公共选择理论、企业家政府理论公共选择理论、企业家政府理论 1、公共选择理论公共选择理论：（以布坎南为代表）：（以布坎南为代表）“用经济学的理论、模型和方法研究政治和用经济学的理论、模型和方法研究政治和行政问题行政问题”公共选择理论的公共选择理论的3个主要观点：个主要观点：u引入了经济学上的人性假设：理性经济人、追求引入了经济学上的人性假设：理性经济人、追求引入了经济学上的人性假设：理性经济人、追求引入了经济学上的人性假设：理性经济人、追求个人利益最大化个人利益最大化个人利益最大化个人利益最大化 。u政府具有犯错误的天然倾向：都是经济人；利益政府具有犯错误的

12、天然倾向：都是经济人；利益政府具有犯错误的天然倾向：都是经济人；利益政府具有犯错误的天然倾向：都是经济人；利益集团影响；选举规则问题；决策代价权衡；扩大集团影响；选举规则问题；决策代价权衡；扩大集团影响；选举规则问题；决策代价权衡；扩大集团影响；选举规则问题；决策代价权衡；扩大和延伸错误决策和延伸错误决策和延伸错误决策和延伸错误决策u政府效率低下的天然倾向政府效率低下的天然倾向政府效率低下的天然倾向政府效率低下的天然倾向 ：官员追逐个人利益倾：官员追逐个人利益倾：官员追逐个人利益倾：官员追逐个人利益倾向；缺乏竞争；缺乏激励；缺乏监督；政府不断向；缺乏竞争；缺乏激励；缺乏监督；政府不断向；缺乏竞

13、争；缺乏激励；缺乏监督；政府不断向；缺乏竞争；缺乏激励；缺乏监督；政府不断扩张扩张扩张扩张u开出了与传统行政学不同的治疗药方开出了与传统行政学不同的治疗药方开出了与传统行政学不同的治疗药方开出了与传统行政学不同的治疗药方 ：宪政改革；：宪政改革；：宪政改革；：宪政改革；打破垄断、实行竞争；打破垄断、实行竞争；打破垄断、实行竞争；打破垄断、实行竞争；“用脚投票用脚投票用脚投票用脚投票”；建立激励；建立激励；建立激励；建立激励机制；改革税制；监督政府机制；改革税制；监督政府机制；改革税制；监督政府机制；改革税制；监督政府2、企业家政府理论企业家政府理论：是指用企业家的精神，：是指用企业家的精神，以

14、及企业的管理理念、模式、方法，来改以及企业的管理理念、模式、方法，来改革公共管理部门，重塑政府形象革公共管理部门，重塑政府形象。体现在美国学者戴维体现在美国学者戴维奥斯本和特德奥斯本和特德盖布盖布勒的勒的改革政府：企业精神如何改革公营改革政府：企业精神如何改革公营部门部门一书中。一书中。“企业家政府企业家政府”的十项原则的十项原则n n(1)(1)起催化作用的政府：起催化作用的政府：起催化作用的政府：起催化作用的政府：掌舵而不是划桨掌舵而不是划桨掌舵而不是划桨掌舵而不是划桨n n(2)(2)社区拥有的政府：授权而不是服务社区拥有的政府：授权而不是服务社区拥有的政府：授权而不是服务社区拥有的政府

15、：授权而不是服务n n(3)(3)竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去n n(4)(4)有使命的政府：改变照章办事的组织有使命的政府：改变照章办事的组织有使命的政府：改变照章办事的组织有使命的政府：改变照章办事的组织n n(5)(5)讲究效果的政府：按效果而不是按投入拔款讲究效果的政府：按效果而不是按投入拔款讲究效果的政府：按效果而不是按投入拔款讲究效果的政府：按效果而不是按投入拔款n n(6)(6)受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政受顾客驱使的政府：满足顾客

16、的需要，而不是官僚政受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要治需要治需要治需要n n(7)(7)有事业心的政府：有收益而不浪费有事业心的政府：有收益而不浪费有事业心的政府：有收益而不浪费有事业心的政府：有收益而不浪费n n(8)(8)有预见的政府：预防而不是治疗有预见的政府：预防而不是治疗有预见的政府：预防而不是治疗有预见的政府：预防而不是治疗n n(9)(9)分权的政府：从等级制到参与和协作分权的政府：从等级制到参与和协作分权的政府：从等级制到参与和协作分权的政府：从等级制到参与和协作n n(10)(10)以市场为导向的政府：通过市场

17、力量进行变革。以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。核心原则：掌舵而不是划桨掌舵：掌舵：制定公共政策制定公共政策划桨：划桨：直接提供公共服务直接提供公共服务 政府的职能应该是掌舵而不是划桨政府的职能应该是掌舵而不是划桨（二）新公共服务改革的理论来源（二）新公共服务改革的理论来源 1、多中心治理理论、多中心治理理论 2、后现代公共行政理论、后现代公共行政理论 此外，还有公民社会理论、公民权理论等此外，还有公民社会理论、公民权理论等1、多中心治理理论多中心治理理论多中心多中心：多个权力中心、多种主体、多种机：多

18、个权力中心、多种主体、多种机 制制治理治理：与：与“统治统治”相对应，从统治走向治理。相对应，从统治走向治理。“是个人与机构、公共与私人共同解决是个人与机构、公共与私人共同解决公共事务的诸多方式的总和，它是一个持公共事务的诸多方式的总和，它是一个持续不断的过程。续不断的过程。”-全球治理委全球治理委员会员会统治与治理的区别统治与治理的区别区别项目区别项目区别项目区别项目统治统治统治统治治理治理治理治理主体主体主体主体政府政府政府政府政府、私人部门、政府、私人部门、政府、私人部门、政府、私人部门、第三部门第三部门第三部门第三部门机制和工具机制和工具机制和工具机制和工具行政、法律、经行政、法律、经

19、行政、法律、经行政、法律、经济济济济行政、法律、经行政、法律、经行政、法律、经行政、法律、经济、协商、合作济、协商、合作济、协商、合作济、协商、合作权力运行方向权力运行方向权力运行方向权力运行方向自上而下、单向自上而下、单向自上而下、单向自上而下、单向性性性性多向性多向性多向性多向性构建政府、市场和社会三维框架下构建政府、市场和社会三维框架下 的的多中心治理模式：多中心治理模式：n n公共产品如果完全由市场提供，会产生公共产品如果完全由市场提供，会产生公共产品如果完全由市场提供，会产生公共产品如果完全由市场提供，会产生“搭便车搭便车搭便车搭便车”现象。现象。现象。现象。n n公共产品如果完全由

20、政府提供，导致低效率和浪公共产品如果完全由政府提供，导致低效率和浪公共产品如果完全由政府提供，导致低效率和浪公共产品如果完全由政府提供，导致低效率和浪费。费。费。费。n n以埃莉诺以埃莉诺以埃莉诺以埃莉诺 奥斯特罗姆为代表的学者认为，社会奥斯特罗姆为代表的学者认为，社会奥斯特罗姆为代表的学者认为，社会奥斯特罗姆为代表的学者认为，社会自我治理机制也是处理公共事务的有效制度安排。自我治理机制也是处理公共事务的有效制度安排。自我治理机制也是处理公共事务的有效制度安排。自我治理机制也是处理公共事务的有效制度安排。因此，应当形成通过因此，应当形成通过因此，应当形成通过因此，应当形成通过多种机制多种机制多

21、种机制多种机制共同提供公共产品共同提供公共产品共同提供公共产品共同提供公共产品的治理结构。的治理结构。的治理结构。的治理结构。2、后现代公共行政理论、后现代公共行政理论 以福克斯、米勒等人的观点为代表以福克斯、米勒等人的观点为代表 3、新制度经济学、新制度经济学n n来源：科斯企业的性质、社会成本问题来源：科斯企业的性质、社会成本问题n n基本思想：在交易费用为零的情况下，产权安排不会影响资源的配置基本思想：在交易费用为零的情况下，产权安排不会影响资源的配置效率，但是现实交易成本不可能为零，所以正常情况下，制度是（产效率，但是现实交易成本不可能为零，所以正常情况下，制度是（产权界定）很重要权界

22、定）很重要n n制度是一系列被制订出来的规则、守法程序和道德规范制度是一系列被制订出来的规则、守法程序和道德规范n n制度是稀缺的资源是一个非常重要的经济变量制度是稀缺的资源是一个非常重要的经济变量n n国家在界定和明晰产权、降低交易费用方面发挥重要职能。为了克服国家在界定和明晰产权、降低交易费用方面发挥重要职能。为了克服路径依赖，要不断进行制度创新路径依赖，要不断进行制度创新(“诺斯悖论诺斯悖论”，指的是政府部门本来应该提，指的是政府部门本来应该提供公共产品，但由于种种原因，却打着提供社会公共产品的招牌，为政府部门的利益供公共产品，但由于种种原因，却打着提供社会公共产品的招牌，为政府部门的利

23、益而损害社会的利益，最后提供的可能就是公共灾祸。而损害社会的利益，最后提供的可能就是公共灾祸。政府行为始终无法摆脱政府行为始终无法摆脱“诺斯悖诺斯悖论论”的阴影，这从一个侧面反映了转轨经济中的政府的尴尬处境。究其根源，规范政的阴影，这从一个侧面反映了转轨经济中的政府的尴尬处境。究其根源，规范政府行为的步伐仍明显滞后于市场经济发展的要求。政府既当运动员又当裁判员、既是府行为的步伐仍明显滞后于市场经济发展的要求。政府既当运动员又当裁判员、既是游戏规则制定者又是利益分配参与者的现象，在中国还非常普遍；不规范的政府行为，游戏规则制定者又是利益分配参与者的现象，在中国还非常普遍；不规范的政府行为，难免会

24、向与其有千丝万缕联系的企业、事业单位倾斜，由此带来不公平竞争；另一方难免会向与其有千丝万缕联系的企业、事业单位倾斜，由此带来不公平竞争；另一方面，由于存在利益关系，政府在市场监管时难以做到三公原则。同时，利益驱动导致面，由于存在利益关系，政府在市场监管时难以做到三公原则。同时，利益驱动导致的政府行为，还容易成为滋生腐败的温床。的政府行为，还容易成为滋生腐败的温床。)n n政府具有制度创新的某种优势，但也存在政策失败的潜在风险。政府具有制度创新的某种优势，但也存在政策失败的潜在风险。三、当代西方公共行政改革的基本三、当代西方公共行政改革的基本取向和主要实践取向和主要实践Z新公共管理改革：市场式政

25、府改革新公共管理改革：市场式政府改革Z新公共服务改革：参与式国家改革新公共服务改革：参与式国家改革 两股流派相互交织，前后衔接。两股流派相互交织，前后衔接。改革前期，主要是新公共管理改革；改革后改革前期，主要是新公共管理改革；改革后期，更多的是新公共服务改革。期，更多的是新公共服务改革。第一种流派：新公共管理改革第一种流派：新公共管理改革（New Public Management）时间：主要是从时间：主要是从20世纪世纪 70年代末到年代末到90年代初年代初围绕经济和效率目标，把市场机制引入公共围绕经济和效率目标，把市场机制引入公共行政，通过竞争的方式提供公共产品。行政，通过竞争的方式提供公

26、共产品。以美国的以美国的“重塑政府重塑政府”运动、英国的运动、英国的“公民公民宪章宪章”运动最为著名。运动最为著名。新公共管理改革的主要内容：新公共管理改革的主要内容：（一）政府职能的重新分析和定位（一）政府职能的重新分析和定位（二）市场化改革和引入竞争机制（二）市场化改革和引入竞争机制（三）以顾客为导向（三）以顾客为导向（四）注重结果和绩效评估（四）注重结果和绩效评估（一）政府职能的重新分析和定位（一）政府职能的重新分析和定位改革的基本思路：改革的基本思路：“市场优先，政府其次市场优先，政府其次”。目的是实现政府职能的目的是实现政府职能的收缩收缩，实现政府职能，实现政府职能从社会的从社会的回

27、撤回撤。改革的基本做法改革的基本做法：1、把、把“掌舵掌舵”和和“划桨划桨”职能分开职能分开，设立，设立执执行局行局(executive agency)。英国英国：1988年年“改善政府管理：下一步行动改善政府管理：下一步行动”计计划：把提供公共服务的职能从政府各部门划：把提供公共服务的职能从政府各部门分离出来，成立专门的半自治性的分离出来，成立专门的半自治性的“执行执行局局”承担。承担。设立设立“执行局执行局”有一系列程序有一系列程序：确认服务是否必要确认服务是否必要谈判谈判签订绩效合签订绩效合同同 执行局局长执行局局长“非终身制非终身制”。每隔三年对执行局进行评估每隔三年对执行局进行评估，

28、剔除过时的，剔除过时的职能。职能。新西兰新西兰：改革更激进。改革更激进。实行实行“彻底执行局化彻底执行局化”的改革。的改革。2、通过放松规制的办法进行政府职能改革、通过放松规制的办法进行政府职能改革美国：美国：放松规制运动放松规制运动 规制：规则与限制规制：规则与限制n外部管理规制：外部管理规制：n内部管理规制：内部管理规制：美国政府的美国政府的“规制迷宫规制迷宫”（二）市场化改革和引入竞争机制（二）市场化改革和引入竞争机制 引入三种类型的竞争：引入三种类型的竞争：n n公对私的竞争公对私的竞争 n n私对私的竞争私对私的竞争 n n公对公的竞争公对公的竞争 公共服务市场化改革实践中普遍公共服

29、务市场化改革实践中普遍采用的方式采用的方式 1、私有化、私有化2、合同外包（合同出租）、合同外包（合同出租）3、公私伙伴关系（、公私伙伴关系（Public-Private Partnership）4、凭单制度、凭单制度5、用者付费制、用者付费制1、私有化、私有化：n n英国英国是西方国家中对国有企业实行私有化是西方国家中对国有企业实行私有化改革起步最早最突出的国家。改革起步最早最突出的国家。n n撒切尔政府表示撒切尔政府表示“私有化无禁区私有化无禁区”。n n航空、电信、能源、电力、供水、天然气、航空、电信、能源、电力、供水、天然气、邮政、铁路、运输等领域的私有化。邮政、铁路、运输等领域的私有

30、化。n n公共住房、部分卫生、教育领域私有化。公共住房、部分卫生、教育领域私有化。2、合同外包、合同外包n n政府确定某种公共服务项目的数量和质量政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外招标，中标的承包商按照与政标准，对外招标，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府购买。府签订的合同提供公共服务，政府购买。n n合同外包的发展经历了从合同外包的发展经历了从“蓝领服务蓝领服务”向向“白领服务白领服务”拓展的过程。拓展的过程。n n英美两国公共服务的合同外包比较突出。英美两国公共服务的合同外包比较突出。合同外包的合同外包的优势优势成功合同外包的成功合同外包的三个重要环节三个重要环

31、节（案例分析：（案例分析：新泽西州伊丽莎白市的监狱承包新泽西州伊丽莎白市的监狱承包-一个失败的案例一个失败的案例黑水公司在伊拉克的表黑水公司在伊拉克的表现）现）3、公私伙伴关系（、公私伙伴关系（Public-Private Partnership）以政府特许等形式吸引私营部门参与基础设以政府特许等形式吸引私营部门参与基础设施建设或提供某种特定的服务。私营部门施建设或提供某种特定的服务。私营部门有投资收益权，即通过向消费者收费来收有投资收益权，即通过向消费者收费来收回企业成本，追求投资回报回企业成本，追求投资回报。固定、非固定的公私伙伴关系固定、非固定的公私伙伴关系典型方式：典型方式：BOT(建

32、造建造Built-经营经营Operate-移交移交Transfer)4、凭单制度、凭单制度n n政府把某一公共项目的财政拨款，转化为政府把某一公共项目的财政拨款，转化为有价证券有价证券(凭单凭单)，直接交给消费者，通过，直接交给消费者，通过消费者在市场中的选择，引发公共服务提消费者在市场中的选择，引发公共服务提供者的竞争，服务提供者再依据这些凭单供者的竞争，服务提供者再依据这些凭单到有关部门换取收入到有关部门换取收入。n n美国的美国的教育券教育券改革改革 n n英国的英国的医疗券医疗券改革改革 5、用者付费制、用者付费制n n把价格机制引入公共服务领域，对消费者把价格机制引入公共服务领域，对

33、消费者收取费用的一项改革措施。运用范围主要收取费用的一项改革措施。运用范围主要包括公用事业、垃圾收集、废水和污水处包括公用事业、垃圾收集、废水和污水处理、娱乐设施、公园、住宅服务等。理、娱乐设施、公园、住宅服务等。（三）以顾客为导向（三）以顾客为导向 把服务对象看作把服务对象看作“顾客顾客”。打破公共服务的垄断性，给服务对象打破公共服务的垄断性，给服务对象“顾顾客客”一样的选择权一样的选择权。“顾客导向顾客导向”的具体措施的具体措施：n n英国：英国：90年代初英国的年代初英国的“公民宪章公民宪章”(citizen charter)运动是顾客导向的重要体现。运动是顾客导向的重要体现。公民宪章公

34、民宪章，就是用宪章的形式把政府公共，就是用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众，部门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，从而提高服务水平和质接受公众的监督，从而提高服务水平和质量。量。1991年英国公民宪章运动年英国公民宪章运动n n服务承诺：内容、目标、标准、程序、时服务承诺：内容、目标、标准、程序、时限承诺。限承诺。n n明确违反诺言的责任。明确违反诺言的责任。n n加强制度建设，形成实践诺言的机制。加强制度建设，形成实践诺言的机制。公民宪章的六个指导原则公民宪章的六个指导原则n n明确的服务标准：服务效率、质量等方面的具体明确的服务标准：服务效率、质量等

35、方面的具体明确的服务标准：服务效率、质量等方面的具体明确的服务标准：服务效率、质量等方面的具体要求及公务员行为准则要求及公务员行为准则要求及公务员行为准则要求及公务员行为准则n n 透明度：有关公共服务的信息必须公开、透明透明度：有关公共服务的信息必须公开、透明透明度：有关公共服务的信息必须公开、透明透明度：有关公共服务的信息必须公开、透明 n n 顾客选择顾客选择顾客选择顾客选择 ：向公众提供选择服务机构的机会：向公众提供选择服务机构的机会：向公众提供选择服务机构的机会：向公众提供选择服务机构的机会 n n礼貌服务：一视同仁地向公民提供服务礼貌服务：一视同仁地向公民提供服务礼貌服务：一视同仁

36、地向公民提供服务礼貌服务：一视同仁地向公民提供服务 n n完善的监督机制：建立方便有效的公民投诉受理完善的监督机制：建立方便有效的公民投诉受理完善的监督机制：建立方便有效的公民投诉受理完善的监督机制：建立方便有效的公民投诉受理机制机制机制机制 n n资金的价值：发挥公共资源价值的最大化资金的价值：发挥公共资源价值的最大化资金的价值：发挥公共资源价值的最大化资金的价值：发挥公共资源价值的最大化n n铁路宪章：铁路宪章：铁路宪章：铁路宪章：“如果延误了您一个小时以上，如果延误了您一个小时以上，如果延误了您一个小时以上，如果延误了您一个小时以上，您每次将会得到一张乘车优惠券，其价值相当于您每次将会得

37、到一张乘车优惠券，其价值相当于您每次将会得到一张乘车优惠券，其价值相当于您每次将会得到一张乘车优惠券，其价值相当于票价的票价的票价的票价的20%20%或更高。或更高。或更高。或更高。”n n 公路管理部门服务承诺：公路管理部门服务承诺：公路管理部门服务承诺：公路管理部门服务承诺：“高速公路上每隔高速公路上每隔高速公路上每隔高速公路上每隔15001500米设立一部应急电话，每隔米设立一部应急电话，每隔米设立一部应急电话，每隔米设立一部应急电话，每隔100100米设立一个应米设立一个应米设立一个应米设立一个应急电话的方向指示牌。所有应急电话每急电话的方向指示牌。所有应急电话每急电话的方向指示牌。所

38、有应急电话每急电话的方向指示牌。所有应急电话每4 4周测试一周测试一周测试一周测试一次，最长每次，最长每次，最长每次，最长每8 8周清洁一次。电话出故障尽快处理，周清洁一次。电话出故障尽快处理，周清洁一次。电话出故障尽快处理，周清洁一次。电话出故障尽快处理，最长不超过最长不超过最长不超过最长不超过4 4小时。小时。小时。小时。”英国政府说，英国政府说，“公民宪章运动为服务对象提公民宪章运动为服务对象提供了审视公共服务的机会供了审视公共服务的机会”n n美国：克林顿政府时期建立美国：克林顿政府时期建立“顾客驱动的顾客驱动的政府政府”(customer一一driven)改革，政府部改革，政府部门普

39、遍实施顾客满意度调查门普遍实施顾客满意度调查，设定设定“顾客顾客服务标准服务标准”，公开接受公众监督。，公开接受公众监督。（四）注重结果和绩效评估（四）注重结果和绩效评估 n n注重结果和产出注重结果和产出n n绩效合同得到广泛使用绩效合同得到广泛使用n n注重绩效评估，主要围绕注重绩效评估，主要围绕“3E”标准展开：标准展开：经济经济(Economy)：指投入成本的降低程度。：指投入成本的降低程度。效率效率(Efficiency)：产出与投入之间的比率：产出与投入之间的比率 效能效能(Effectiveness）：产出对目标实现所产出对目标实现所作贡献的大小。作贡献的大小。英国的英国的雷纳评

40、审雷纳评审：n n雷纳评审从雷纳评审从1979年年 开始，持续了十几年时开始，持续了十几年时间，实行了间，实行了300多项评审。多项评审。n n雷纳评审对要评估的部门活动提出三点质雷纳评审对要评估的部门活动提出三点质疑疑：1、为什么要从事这些工作？、为什么要从事这些工作？2、为什么要按照目前的方式从事这些、为什么要按照目前的方式从事这些工作？工作？3、怎样才能使这些工作更富有成效而、怎样才能使这些工作更富有成效而且降低成本？且降低成本？雷纳评审发现了许多令人惊讶的雷纳评审发现了许多令人惊讶的无效率和无效率和浪费：浪费：例如：农业部的例如：农业部的“小白鼠小白鼠”现象现象 雷纳评审还发现了政府部

41、门中大量的雷纳评审还发现了政府部门中大量的“化化石石”：例如：财政部的计算机和信息技术局例如：财政部的计算机和信息技术局 k雷纳评审取得了巨大成就，据统计，从雷纳评审取得了巨大成就，据统计，从1979年到年到1986年间，评审共支出了年间，评审共支出了500万英万英磅，而它所带来的直接经济效益高达磅，而它所带来的直接经济效益高达9、5亿。亿。对新公共管理运动的总体评价对新公共管理运动的总体评价n n四项内容四项内容：1、政府职能的重新分析和定位；、政府职能的重新分析和定位；2、市场化改革和引入竞争机制；、市场化改革和引入竞争机制；3、顾客、顾客导向；导向；4、注重结果和绩效评估。、注重结果和绩

42、效评估。n n积极意义积极意义：克服官僚制弊端，减少成本，：克服官僚制弊端，减少成本，提高效率。提高效率。引发的争议与问题：引发的争议与问题：1、对新公共管理改革中政府、对新公共管理改革中政府公共性削弱公共性削弱的质的质疑疑 “公共部门与私营部门的管理，在所有公共部门与私营部门的管理，在所有不重要的方面都是相同的不重要的方面都是相同的”新公共管理改革中出现的新公共管理改革中出现的社会风险社会风险：F公平风险公平风险公平风险公平风险F公共安全风险公共安全风险公共安全风险公共安全风险F政府合法性风险：政府合法性风险：政府合法性风险：政府合法性风险：菲律宾马尼拉市的水务事件。菲律宾马尼拉市的水务事件

43、。菲律宾马尼拉市的水务事件。菲律宾马尼拉市的水务事件。中国东北某市的水务事件。中国东北某市的水务事件。中国东北某市的水务事件。中国东北某市的水务事件。如何如何如何如何防范和控制防范和控制防范和控制防范和控制这些风险，是公共服务市场化改革应当引起这些风险，是公共服务市场化改革应当引起这些风险，是公共服务市场化改革应当引起这些风险，是公共服务市场化改革应当引起关注的问题。关注的问题。关注的问题。关注的问题。第第2个改革流派：新公共服务改革个改革流派：新公共服务改革（the New Public Service,NPS)模式模式 对新公共管理改革的反思和质疑：对新公共管理改革的反思和质疑：“谁是船的

44、主人谁是船的主人”-“政府的主人是它的公民政府的主人是它的公民”（肯恩肯恩和卡米拉和卡米拉）罗伯特罗伯特.丹哈特提出丹哈特提出“新公共服务新公共服务”改革。改革。n n新公共服务改革强调新公共服务改革强调公共公共取向，建立政府、取向，建立政府、企业、社会、公民的企业、社会、公民的合作合作伙伴关系，建立伙伴关系，建立和完善和完善多中心治理多中心治理结构。结构。n n新公共服务是在科层制、新公共管理之后新公共服务是在科层制、新公共管理之后出现的第三种公共行政模式。出现的第三种公共行政模式。1、公共取向、公共取向n公共利益公共利益至高无上。至高无上。n政府的作用不是控制和激励，而是政府的作用不是控制

45、和激励，而是服务服务。n官员的角色是官员的角色是调停者、中介人和仲裁员调停者、中介人和仲裁员。这。这种角色需要的是利益协调、矛盾解决的新种角色需要的是利益协调、矛盾解决的新技巧。技巧。n民主、公民权、公共利益民主、公民权、公共利益应当成为公共行政应当成为公共行政的核心理念。的核心理念。2、以公民为中心，尽可能让公民参、以公民为中心，尽可能让公民参与国家管理与国家管理（1）小布什）小布什2001年的总统管理议程年的总统管理议程 明确明确用用“以公民为中心以公民为中心”(citizen一centered)取取代了代了“顾客驱动顾客驱动”，强调政府工作安排服，强调政府工作安排服从于满足公民需求的目标

46、，而不是根据官从于满足公民需求的目标，而不是根据官僚的便利僚的便利。（2）英国布莱尔政府公共服务改革）英国布莱尔政府公共服务改革n n布莱尔政府的公共服务改革引领了多年来布莱尔政府的公共服务改革引领了多年来国际社会公共服务改革的潮流。国际社会公共服务改革的潮流。改革的核心是树立了改革的核心是树立了改革的核心是树立了改革的核心是树立了“以公民为中心以公民为中心以公民为中心以公民为中心”理念。理念。理念。理念。有两条原则性的价值取向：有两条原则性的价值取向：有两条原则性的价值取向：有两条原则性的价值取向：第一条：树立第一条：树立第一条：树立第一条：树立“服务于民服务于民服务于民服务于民”的执政理念

47、的执政理念的执政理念的执政理念19941994年布莱尔接掌英国工党，提出年布莱尔接掌英国工党，提出年布莱尔接掌英国工党，提出年布莱尔接掌英国工党，提出新政治纲领新政治纲领新政治纲领新政治纲领，承，承，承，承诺选民将加大公共服务改革力度，以维护社会正诺选民将加大公共服务改革力度，以维护社会正诺选民将加大公共服务改革力度，以维护社会正诺选民将加大公共服务改革力度，以维护社会正义，提高公民生活质量。义，提高公民生活质量。义，提高公民生活质量。义，提高公民生活质量。19971997年上台伊始提出了年上台伊始提出了年上台伊始提出了年上台伊始提出了“更好地制定政策、更好地更好地制定政策、更好地更好地制定政

48、策、更好地更好地制定政策、更好地回应公民的需求、更好地提供公共服务回应公民的需求、更好地提供公共服务回应公民的需求、更好地提供公共服务回应公民的需求、更好地提供公共服务”的的的的执政执政执政执政理念。理念。理念。理念。n n根据英国内阁办公厅的一项分析，与工党开始执根据英国内阁办公厅的一项分析，与工党开始执根据英国内阁办公厅的一项分析，与工党开始执根据英国内阁办公厅的一项分析，与工党开始执政时相比，英国政时相比，英国政时相比，英国政时相比，英国基础教育基础教育基础教育基础教育水平明显提高，水平明显提高，水平明显提高，水平明显提高，2005 2005年年年年英国英国英国英国1616岁孩子国家统一

49、考试优秀率为岁孩子国家统一考试优秀率为岁孩子国家统一考试优秀率为岁孩子国家统一考试优秀率为56%56%，而，而，而，而19971997年为年为年为年为45%45%。公共医疗公共医疗公共医疗公共医疗服务更加便利，公民看服务更加便利，公民看服务更加便利，公民看服务更加便利，公民看病有了多家选择余地，就诊、手术等候时间缩短病有了多家选择余地，就诊、手术等候时间缩短病有了多家选择余地，就诊、手术等候时间缩短病有了多家选择余地，就诊、手术等候时间缩短了三分之二；英格兰了三分之二；英格兰了三分之二；英格兰了三分之二；英格兰7575岁以下人群心脏病、中风岁以下人群心脏病、中风岁以下人群心脏病、中风岁以下人群

50、心脏病、中风等疾病死亡率降低了等疾病死亡率降低了等疾病死亡率降低了等疾病死亡率降低了40%40%，癌症死亡率减低了，癌症死亡率减低了，癌症死亡率减低了，癌症死亡率减低了25%25%。社会治安社会治安社会治安社会治安有所好转，偷盗犯罪率比有所好转，偷盗犯罪率比有所好转，偷盗犯罪率比有所好转，偷盗犯罪率比19971997年年年年减低了减低了减低了减低了35%35%。地方政府。地方政府。地方政府。地方政府提供公共服务的能力提供公共服务的能力提供公共服务的能力提供公共服务的能力得到得到得到得到了提高，评估表明，了提高，评估表明，了提高，评估表明，了提高，评估表明，70%70%以上的地方部门表现优以上的