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1、探索投资审计探索投资审计落实审计工作发展规划落实审计工作发展规划 固定资产投资审计司固定资产投资审计司 卢华胜卢华胜一、投资审计主要工作与特点一、投资审计主要工作与特点l 近年来，我司切实按照署党组要求用科学发展观指导投资审计工作，坚持二十字审计工作方针，以审计创新为动力，以提升审计成果为核心，加强了对国家重大投资项目和重点基础产业设施的审计。l国家投资与建设领域需求:l l审计需求审计需求审计需求审计需求 决定决定决定决定 审计要求审计要求审计要求审计要求。l投资、消费、进出口贸易是我国经济增投资、消费、进出口贸易是我国经济增长主要动力。长主要动力。l随着国民经济发展，近几年固定资产投随着国
2、民经济发展，近几年固定资产投资规模年均增长率达资规模年均增长率达23%以上。以上。l近几年近几年投资率高达投资率高达45%左右左右，2007年全年全社会固定资产投资达社会固定资产投资达13.7万亿元。其中，万亿元。其中，约约25%是国家基础产业和基础设施投资。是国家基础产业和基础设施投资。l近几年，我国每年国家基础产业和基础设施（能源产业、交通运输业、公共服务事业等）约5万多个新建项目，完成总投资3万多亿元。其中，政府投资8000多亿元。银行贷款约1万亿元，自筹资金等1.3万亿元。l总体看，国家投资审计率25左右。有些地方政府投资审计率90以上。政府投资政府投资各级政府关注、社会公众关注l20
3、04年年投投资资体体制制改改革革的的决决定定：建建立立起起市市场场引引导导投投资资、企企业业自自主主决决策策、银银行行独独立立审审贷贷、融融资资方方式式多多样样、中中介介服服务务规规范范、宏宏观观调调控控有有效效的的新型投资体制。新型投资体制。l政政府府投投资资主主要要用用于于关关系系国国家家安安全全和和市市场场不不能能有有效效配配置置资资源源的的经经济济和和社社会会领领域域，包包括括公公益益性性和和公公共共基基础础设设施施建建设设、改改善善生生态态环环境境、发发展展高高新新技技术术等等等等。能能够够由由社社会会投投资资建建设设的的项项目目，尽尽可可能利用社会资金建设能利用社会资金建设。公共工
4、程，政府投资？公共工程，政府投资？基础设施投资模式PPP-BOT BT0 -l公共工程，公共投资，涉及公共利益，不论谁投资 运营 管理，l政府最终要担负：公共管理公共管理责任。责任。l国家（政府）审计国家（政府）审计-有有公共工程投资监公共工程投资监督督责任，但现有法规授权模糊，审计力责任，但现有法规授权模糊，审计力量有限。量有限。政府投资项目审计政府投资项目审计概念范围概念范围l2006版审计法第二十二条：审审计计机机关关对对政政府府投投资资和和以以政政府府投投资资为为主主的的建建设设项项目目预预算算执执行行情况和决算，进行审计监督。情况和决算，进行审计监督。l （审计法实施条例正在修订中）
5、（审计法实施条例正在修订中）l 政政府府预预算算资资金金、政政府府专专项项建建设设资资金金（基基金金）、政政府府债债务务资资金金等等政政府府投投资资占占项项目目总总投投资资的的比比例例超超过过百百分分之之五五十十，或或者者占占项项目目总总投投资资的的百百分分之之五五十十以以下下,但但政政府府实实质质上上拥拥有有项项目目建建设设、运运营营实际控制权或者最终所有权的。实际控制权或者最终所有权的。各级政府对加强政府投资项目审计监督的各级政府对加强政府投资项目审计监督的需求增加需求增加l国务院及中央部门和大型国企委托审计的项目国务院及中央部门和大型国企委托审计的项目越来越多。越来越多。l各级地方政府各
6、级地方政府以颁布政府令等形式，明确要求以颁布政府令等形式，明确要求审计机关要做好政府投资项目的审计监督。主审计机关要做好政府投资项目的审计监督。主要目的：一是节约投资，二是不出事，提高政要目的：一是节约投资，二是不出事，提高政府公信力。府公信力。l审计承担了投资建设项目的管理监督风险。审计承担了投资建设项目的管理监督风险。l地方政府地方政府对投资审计需求不一，发展有待规范，对投资审计需求不一，发展有待规范，核减工程造价不是审计唯一。核减工程造价不是审计唯一。社会公众关注投资建设领域的腐败问题，社会公众关注投资建设领域的腐败问题，要求审计呼声增加要求审计呼声增加l通过网络、媒体反映-l匿名举报、
7、信访等方式提审计要求。投资审计宏观性l 研究国家宏观政策和有关投资管理法规制度，大力开展效益审计，在促进加强重大投资项目管理和重点基础产业设施建设，完善国家有关政策法规等方面，取得一定审计成果。近几年近几年 主要组织实施审计与审计调查主要组织实施审计与审计调查建设项目建设项目l1818个省（市）收费公路个省（市）收费公路l三峡水利枢纽工程三峡水利枢纽工程l奥运场馆工程奥运场馆工程l南水北调工程南水北调工程l2525条铁路项目条铁路项目l1818省（区）电力建设项目省（区）电力建设项目l2323个省（区）病险水库除险加个省（区）病险水库除险加固工程等。固工程等。投资审计具有点多、面广、规模大、投
8、资审计具有点多、面广、规模大、专业性强等特点。专业性强等特点。l涉及公路、铁路、机场、港口、水利、电力、石涉及公路、铁路、机场、港口、水利、电力、石化等部门行业的国家重大基础产业与基础设施投化等部门行业的国家重大基础产业与基础设施投资项目；资项目；l涉及道路、桥梁、市政工程、楼堂馆所等公益性涉及道路、桥梁、市政工程、楼堂馆所等公益性的公共服务设施建设项目；的公共服务设施建设项目；l涉及投资项目的建设、设计、施工、监理、设备涉及投资项目的建设、设计、施工、监理、设备材料采购等相关单位（公司）；材料采购等相关单位（公司）；l涉及宏观投资政策、投资控制、项目管理、工程涉及宏观投资政策、投资控制、项目
9、管理、工程造价、工程质量等有关内容。造价、工程质量等有关内容。主要做法是：主要做法是：（一一）关关注注国国家家宏宏观观投投资资政政策策落落实实和和实实施施效效果果，促促进进提提高高建建设设项项目目管管理理水水平平和投资效益，深化投资体制改革。和投资效益，深化投资体制改革。l 从大局出发，宏观着眼，研究了国家宏观投资政策和有关管理法规制度。注重从管理体制、机制和制度上分析问题产生的原因并提出审计建议，促进改善投资体制、完善项目管理制度。l（二）关注民生，揭露和反映损害人民（二）关注民生，揭露和反映损害人民群众切身利益的突出问题，促进建设和群众切身利益的突出问题，促进建设和谐社会。谐社会。l 重点
10、揭露了一些建设工程违规征地、超标准征地、征地补偿费发放不到位，揭露了一些收费公路违规设站收费、提高收费标准、延长收费期限等加重社会负担问题，反映了一些建设项目长期拖欠工程款、克扣农民工工资等损害人民群众切身利益的问题。l （三）注重整合审计资源，合理利用外（三）注重整合审计资源，合理利用外部审计力量，有效缓解了审计任务重与专部审计力量，有效缓解了审计任务重与专业力量不足的矛盾。业力量不足的矛盾。l 在三峡工程、南水北调工程、铁路项目等审计中，聘请了外部审计力量和专家参加项目审计。如在三峡工程审计中，为客观评价三峡工程质量管理和综合效益情况，征询了国务院质量检查专家组的意见，并先后在北京、武汉召
11、开了防洪、航运和环境效益评价座谈会，听取水利部、中科院、国家环保总局等10多个单位专家、学者的意见。投资审计：关注国家宏观投资政策落实，投资审计：关注国家宏观投资政策落实，关注建设项目绩效管理。关注建设项目绩效管理。国家投资国家投资项目审计项目审计经济性：经济性：核减工程造价、节约建设资金、减少损失浪费等。效率性：效率性：建设工期、建设与施工组织管理制度有效性等。效果性：效果性：投资政策与决策执行结果、投资经济社会环境目标实现、工程质量达标情况等。例如：收费公路审计调查收费公路审计调查l 收费公路管理一直是近年来社会群众收费公路管理一直是近年来社会群众反映的热点和政府关注的难点问题。反映的热点
12、和政府关注的难点问题。l 2006年，投资司组织了对18个省（市）收费公路的建设、运营、管理情况进行了专项审计调查，审计调查覆盖了全国80以上的收费公路。重点调查：收费公路政策制定执行、收费管理和资金使用等情况。l1984年，国家为促进公路建设发展，出台了“贷款修路，收费还贷”政策（至2005年底，高速公路由04.1万公里）。l1997年，公路法明确要求：收费公路数量要予以控制（至2005年底，我国收费公路达18万公里，占二级以上公路总里程55%，我国实际已成为收费公路为主）。l2004年，收费公路管理条例又进一步明确提出：“以非收费公路建设为主，适当发展收费公路”的政策。l 由于国家制定的收
13、费公路配套政策和管理法规滞后，加上一些地方政府和交通部门对收费公路管理不力，造成乱收费等问题，影响了国家公路政策的执行效果。l 审计发现，一些地方政府从自身利益角度出发，在公路上违规设站、提高收费标准、延长收费期限等，直接增加社会负担2000多亿元。影响了国家收费公路政策目标的实现。l 针对审计查出的问题，有关地方政府和交通主管部门积极整改，重庆、浙江等十多个省（区、市）立即停止了收费的站点有100多个。江苏、安徽等省（市）追回了被截留挪用的车辆通行费，重新核定公路收费期限，减少社会了负担。l 交通部立即在全国范围内开展了清理违规减免“特权车”、“人情车”通行费的专项活动，纠正各类违规减免通行
14、费约300万次，要求逐步减少收费公路总量，并出台了5项有关规范收费公路管理工作的规定和制度。今年，18省电力建设审计与审计调查l重点关注：重点关注：电力建设中节能减排、上大压小、差别电价等国家宏观政策的执行等情况。也关注电力投资与建设中决策不科学、宏观调控政策不落实、运营安全管理措施不到位，以及重大违法违纪等问题。l 电力建设审计调查涉及：电源和电网建设项目，重点调查火电、水电等电源项目和电网项目的投资建设管理情况。目前已查出一些国家政策执行、电力投资管理体制、电力项目建设和营运管理等方面问题。l v组组织织18个个特特派派办办，对对18个个省省（区区市市）投投资资额额较较大大的的电电力力建建
15、设设情情况况和和18个个重重点点火火电建设项目电建设项目开展审计与专项审计调查。开展审计与专项审计调查。v重重点点关关注注国国家家能能源源资资源源和和电电力力可可持持续续发发展展等等问问题题，以以及及国国家家有有关关调调控控政政策策落落实实情况。情况。v审审计计发发现现电电力力体体制制改改革革-体体改改制制未未改改、国国家家“上上大大压压小小”“差差别别电电价价”等等政政策策不不落落实实、电电力力职职工工持持股股、违违规规电电力力调调度度等问题。等问题。二、贯彻落实五年审计工作发展二、贯彻落实五年审计工作发展规划具体措施规划具体措施l 审审计计署署2008至至2012年年审审计计工工作作发发展
16、展规规划划以以及及人人才才队队伍伍建建设设、信信息息化化发发展展、审审计计科科研研工工作作、审计法律规范建设、干部教育培训审计法律规范建设、干部教育培训5个专项规划。个专项规划。l 新新的的五五年年审审计计发发展展规规划划，贯贯穿穿了了科科学学审审计计理理念念和和绩绩效效审审计计思思路路，充充分分体体现现了了发发挥挥审审计计保保障障国国家家经经济济社社会会运运行行的的“免免疫疫系系统统”功功能能，维维护护国国家家安全，构建中国特色审计监督制度的新要求。安全，构建中国特色审计监督制度的新要求。l发挥审计保障国家经济社会运行的发挥审计保障国家经济社会运行的“免免疫系统疫系统”功能作用功能作用:l预
17、防、揭示、抵制功能。预防、揭示、抵制功能。l审计功能与审计职能的概念。功能是由审计功能与审计职能的概念。功能是由内部联系和内部结构决定的，是固有的，内部联系和内部结构决定的，是固有的，内在的。职能是由职权职责决定的，是内在的。职能是由职权职责决定的，是通过法律授权赋予的，是外在的。通过法律授权赋予的，是外在的。根据医学免疫学研究的成果，免疫系统有三种基本功能：（1）免疫防御。即抗感染免疫，主要指机体针对外来抗原（如微生物及其毒素）侵袭的免疫保护作用；（2）免疫自稳。即免疫系统能及时识别、清除体内损伤或衰老的细胞，但对机体正常的细胞不发生攻击，以维持自身内环境稳定的一种生理功能；（3）免疫监视。
18、由于各种体内外因素影响，正常个体的组织细胞不断发生畸变和突变，免疫系统及时识别此类复制错误或突变细胞并将其清除，此为免疫监视。l审计免疫系统包括三个子系统：l即国家审计免疫系统、内部审计免疫系统和社会审计免疫系统。l三个免疫子系统在各自的领域内发挥免疫功能作用，同时又相互作用、相互联系、协调配合，共同维护国家经济社会运行的健康和安全。l审计免疫系统论，继承、吸收和借鉴了多种学科的思想理论，包括马克思主义基本原理、政治学、经济性、社会学、系统科学、仿生学、免疫学等。审计免疫系统论是在多学科思想理论基础上综合创新的理论成果。从仿生学的角度，对免疫系统进行研究始于从仿生学的角度，对免疫系统进行研究始
19、于2020世世纪纪7070年代。目前，人工免疫系统（年代。目前，人工免疫系统（Artificial Artificial Immune SystemsImmune Systems）的研究和应用已经扩展到了信）的研究和应用已经扩展到了信息安全、模式识别、智能优化、数据挖掘、机器息安全、模式识别、智能优化、数据挖掘、机器人学、自动控制、故障诊断等诸多领域。人学、自动控制、故障诊断等诸多领域。l如果说人工免疫系统的研究和应用主要限于技术工程领域，那么审计免疫系统论，则把免疫系统的研究扩展到了社会科学领域。l从仿生学方法论的角度来认识和对待审计这个“免疫系统”，要立足现实，着眼未来发展。l 关关注注国
20、国家家投投资资安安全全、国国有有资资产产安安全全、民民生生安安全全、信信息息安安全全等等问问题题，揭揭示示国国家家投投资资存存在在的的政政策策和和经经济济等风险，提出防范和化解风险的对策性建议。等风险，提出防范和化解风险的对策性建议。l 加加大大重重大大投投资资项项目目和和重重点点专专项项资资金金的的审审计计力力度度，全全面面开开展展绩绩效效审审计计，在在促促进进加加强强重重大大投投资资项项目目管管理理，落落实实和和完完善善有有关关政政策策法法规规，提提高高投投资资效效益益等等方方面面，发挥更加显著的作用。发挥更加显著的作用。l将查处问题将查处问题与与促进整改促进整改和和建立长效机制建立长效机
21、制有机结合起来。发挥有机结合起来。发挥“免疫系统免疫系统”功能功能作用。作用。l国家审计的国家审计的建设性建设性作用作用积极的、宏观的、开积极的、宏观的、开放的。放的。l-制度基础审计制度基础审计？管理审计管理审计？绩效审计？绩效审计？根据审计工作五年发展规划明确的投资审计主要任务和有关要求，结合投资审计工作特点，研究制订贯彻落实发展规划的具体措施如下：（一一）围围绕绕促促进进提提高高固固定定资资产产投投资资效效益益，加加强强对对国国家家基基础础产产业业和和基基础础设设施施投投资资、关关系系国国计计民民生生的的重重点点投投资资项项目目和和国国家家专专项项建建设设资资金金的的审审计计，关关注注国
22、国家家宏宏观观投投资资政政策策的的落落实实和和执执行行效效果果，促促进进完完善善国国家家政政策策法法规规，深深化化投投融资体制改革。融资体制改革。1、加强对国家重大基础产业设施投资项目、加强对国家重大基础产业设施投资项目审计监督。审计监督。l 主要是对关系国家经济社会发展的重大战略投资和关系人民群众切身利益的国家（国有）投资项目，比如有关能源、资源、铁路、交通（公路、港口、机场）等基础产业设施投资项目，进行审计或审计调查，以实施审计调查为主。l 重点关注国家产业投资政策法规落实情况，揭露和查处重大违法违规、商业贿赂等经济犯罪问题，规范投资管理行为。2、强化对政府投资为主的国家重点建设项、强化对
23、政府投资为主的国家重点建设项目和专项建设资金的审计监督。目和专项建设资金的审计监督。主要是对关系国计民生的政府投资为主的南水北调工程、国家石油与粮食储备项目、国家大江大河及湖泊治理、病险水库除险加固等建设项目，以及有关专项建设资金，进行审计或审计调查。在全面审计调查基础上，重点揭露和查处重大违法违规等问题，关注建设项目工程质量、严重损失浪费及资金使用效益等问题，确保国家建设资金使用安全有效。结合部门预算执行审计，从源头上研究分析政府投资预算分配管理和投资决策的科学、合规性，对政府投资决策、投资控制和项目建设管理的有效性，进行全面评价。3、注重对公共性基础设施投资的审计监督。、注重对公共性基础设
24、施投资的审计监督。主要是对政府投资或政府投资为主公共服务基础设施投资，包括市政道路、桥梁、体育场馆、楼堂馆所等建设项目，实施审计或审计调查。重点关注建设项目工程质量、严重损失浪费及资金使用有效性等问题。促进规范公共工程投资，提高政府投资管理水平。4、关注对国家宏观投资政策的落实和执行、关注对国家宏观投资政策的落实和执行效果的评审。效果的评审。主要是对国家经济社会发展规划明确的有关投资建设目标、国家宏观投资调控政策、产业投资与产业布局政策、区域开发投资政策、能源资源开发利用政策、建设用地政策、建设市场管理等，有关宏观投资政策法规的落实和执行效果的审计调查。l 对国家宏观投资政策的落实和执行效果进
25、行评审，提出科学、合理、可行的建议，促进完善国家政策法规，深化投融资体制改革。政府投资项目审计政府投资项目审计关注问题关注问题关注问题关注问题l国家宏观调控政策、法规制度的落实问题国家宏观调控政策、法规制度的落实问题（体制、机制不健全不完善、政策法规不落实等）l投资决策与建设程序问题（投资决策与建设程序问题（投资决策不当或失误、“三边工程”等）l投资控制与工程建设管理问题投资控制与工程建设管理问题（征地拆迁、概算执行、设计变更、招投标、合同管理、工程造价，工程质量管理，及设计、施工、监理、材料采购和建设单位履行管理职责不到位等）l建设资金筹集、使用与财务收支管理问题建设资金筹集、使用与财务收支
26、管理问题（不到位、滞留、截留、转移、挤占、挪用及财务核算不合规）l项目投资效益问题项目投资效益问题（投资损失浪费，经济、社会与环境效益等）l工程投资与建设中各类违法违规案件。工程投资与建设中各类违法违规案件。（二二）精精心心组组织织，对对汶汶川川地地震震灾灾后后恢恢复复重重建建资资金金和和物物资资的的筹筹集集、分分配配、拨拨付付、使使用用和和效效果果实实施施全全过过程程跟跟踪踪审审计计，保保障障灾灾后后恢恢复复重重建建工工作作有有力力、有有序序、有有效效地地开开展展，促进灾区经济社会的恢复和发展。促进灾区经济社会的恢复和发展。l 党中央、国务院高度重视汶川地震灾后恢复重建工作。l 灾后恢复重建
27、，社会影响巨大，既关系到党和政府形象，关系到社会稳定和经济发展，也关系到民生民意。l 我们一定要按署党组的要求，本着对党、对国家、对人民、对社会、对历史负责的高度责任感，做好这项审计工作。l 灾后恢复重建审计，具有点多、面广、规模大、时间长、任务重、政策性强等特点。l 重建规划：一个总体规划和九个专项规划。恢复重建时间定为三年。一万亿投资：中央财政3000千亿，对口支援700多亿-。统筹的资金有：中央和地方财政、地方对口支援、国内外社会捐赠、银行优惠贷款和市场运作等渠道。重建规划范围：l包括四川、甘肃和陕西三省中属极重灾区和重灾区的51个县（市、区），1271个乡（镇），14565个行政村，总
28、面积13.25万平方公里，总人口1986.66万人。刘审计长明确提出的刘审计长明确提出的“统筹安排、分级统筹安排、分级负责、把握总体、分头公告负责、把握总体、分头公告”的原则和的原则和有关要求，明年开始，组织实施灾后恢有关要求，明年开始，组织实施灾后恢复重建审计。复重建审计。1、灾后恢复重建审计目标、灾后恢复重建审计目标l 掌掌握握灾灾后后恢恢复复重重建建总总体体情情况况，揭揭示示恢恢复复重重建建过过程程中中存存在在的的突突出出问问题题，及及时时提提出出整整改改和和加加强强管管理理的的建建议议，保保障障资资金金使使用用“安安全全、合合规规、有有效效”，促促进进灾后恢复重建工作顺利实施和重建目标
29、实现。灾后恢复重建工作顺利实施和重建目标实现。2、灾后恢复重建审计重点、灾后恢复重建审计重点一、审查恢复重建一、审查恢复重建资金和物资资金和物资筹集、分配筹集、分配和管理使用情况。和管理使用情况。二、审查恢复重建二、审查恢复重建政策实施政策实施情况。情况。三、审查恢复重建三、审查恢复重建规划落实规划落实情况。情况。四、审查恢复重建四、审查恢复重建工程质量工程质量情况。情况。l 还要关注建筑市场规范问题，促进建筑材料供需基本平衡，保障灾区群众切身利益；关注土地使用问题，防止乱占耕地；关注总体规划实施，防止项目审核把关不严，搞形象工程以及超概算、超标准、超面积建设楼堂馆所等问题。3、灾后恢复重建审
30、计组织方式灾后恢复重建审计组织方式l 按署党组要求，我们司要负责具体组织、协调、指导相关特派办和地方审计机关开展灾后恢复重建审计。对重大特定事项组织专项审计调查，对重大案件组织专项审计，并负责编写审计信息、组织审计质量检查、汇总审计报告等工作。有关特派办对灾后恢复重建审计有关特派办对灾后恢复重建审计 主要职责主要职责：l审查中央投资和中央投资为主的项目，l审查中央单位、中央企业投资的项目，l审查跨区域重大建设项目，l审查省级人民政府管理、拨付、使用资金情况。l在审计署统一组织下，北京、上海等19个省（市）审计厅（局）：要对各自省（市）对口支援的资金和建设项目组织实施审计。l 四川等受灾省的省级
31、审计机关:分别负责组织本省的市、县审计机关，对辖区内对口支援的资金和建设项目以外其他灾后恢复重建资金、项目的审计，原则上实行“上审下”。l 原则要求，对中央投资的审计覆盖面要达到资金量的60以上，对地方投资的审计覆盖面，要达到资金量的80以上。l 具体审计以重点恢复重建县为区域，分头实施，分层汇总，把握总体，突出重点。按照“谁审计，谁公告”的原则，由审计署和地方审计机关定期向社会公告灾后恢复重建审计情况。l l 我们将根据灾后恢复重建审计工作方案和年度审计计划，适时组织开展审前培训。l 参与审计的署特派办投资处长、省审计厅投资处长和地（市）审计局长及各项目主审都要参与培训，明确审计思路，了解审
32、计要求，熟悉审计方法。（三）（三）全面开展绩效审计，积极探索更全面开展绩效审计，积极探索更加有效的跟踪审计方法加有效的跟踪审计方法,提高政府投资和公提高政府投资和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会型社会,提高建设项目投资效益。提高建设项目投资效益。什么是绩效审计l最高审计机关国际组织和亚洲组织有关绩效审计定义：绩效审计是一种对被审绩效审计是一种对被审计单位计单位履行其职责履行其职责过程中过程中使用公共资源使用公共资源的经济、效率和效果方面的审计。的经济、效率和效果方面的
33、审计。l 一般是对政府部门、公共管理机构、一般是对政府部门、公共管理机构、公共工程投资（项目）和部分国有企业公共工程投资（项目）和部分国有企业实施绩效审计。涉及公共资金和资产、实施绩效审计。涉及公共资金和资产、公共工程投资、公共政策公共工程投资、公共政策 资源资源 管理管理 环环境等内容。境等内容。各国绩效审计范围有所不同各国绩效审计范围有所不同l澳澳大大利利亚亚等等英英联联邦邦国国家家，对对国国有有和和国国有有控控股股企企业业一一般般不不实实施施绩绩效效审审计计，目目的的是是将将国国有有企企业业与与私私营营企企业业置置于于相相同同的的监监督督环环境境，由由社社会会中中介介机机构构负负责责监监
34、督督评评价价，有利于市场公平竞争。有利于市场公平竞争。l19981998年年以以来来，澳澳大大利利亚亚绩绩效效审审计计涉涉及及的的领领域域有有些些已已超超出出原原有有审审计计范范畴畴，如如：对对20002000年年悉悉尼尼奥奥运运会会的的安安全全措措施施实实施施绩绩效效审审计计等等，说说明明绩绩效效审审计计也也在在不不断断丰丰富富和和发展，满足实际需求。发展，满足实际需求。2005200520052005年开始，我们组织对北京年开始，我们组织对北京年开始，我们组织对北京年开始，我们组织对北京2008200820082008年年年年奥运场馆跟奥运场馆跟奥运场馆跟奥运场馆跟综审计和奥组委财务收支审
35、计。综审计和奥组委财务收支审计。综审计和奥组委财务收支审计。综审计和奥组委财务收支审计。l重点关注投资控制（节俭办奥运）、工重点关注投资控制（节俭办奥运）、工程质量安全。程质量安全。l投入投入30003000万经费，审计力量万经费，审计力量7070多人，审多人，审计三年多时间，核减工程造价计三年多时间，核减工程造价2 2亿多元，亿多元，控制节约投资或经费近控制节约投资或经费近2 2亿元，提出亿元，提出100100多条管理建议。多条管理建议。l是一次较成功的是一次较成功的绩效审计与财务收支审绩效审计与财务收支审计计相结合的探索。相结合的探索。2000200020002000年年年年1 1 1 1
36、月，英国环境部制定大气质量战略，月，英国环境部制定大气质量战略，月，英国环境部制定大气质量战略，月，英国环境部制定大气质量战略，目的是确定英国政府和相关部门未来目的是确定英国政府和相关部门未来目的是确定英国政府和相关部门未来目的是确定英国政府和相关部门未来5 5 5 5至至至至10101010年改年改年改年改善本国大气质量的目标。善本国大气质量的目标。善本国大气质量的目标。善本国大气质量的目标。l2001年，英国审计署组织对大气质量战略进行了审计。审计关注的是政策制定阶段，而不是执行阶段。l 收集大气质量恶化对健康所产生影响方面的证据l 评估制定和实现大气质量目标的备选方案l 评价制定大气质量
37、战略实施方案l 因此，审计重点确定为对环境部的内部程序进行审查。英国审计署发现：英国审计署发现：l环境部制定的大气质量战略，是基于当时所能获取的大气质量对健康影响方面最好的证据。显然，这些证据在某些领域存在局限。l 对大气质量战略的成本效益分析不够充分，由此制定的大气质量目标也有局限性。l 最后，审计认为，应认识到存在的不确定性并加强对其的控制，提出了相关改进建议。l审审计计机机关关他他们们掌掌握握了了对对政政策策制制定定进进行行评评价价的的方方法法，此此外外，审审计计还还可可以以继继续续关关注注大大气气质质量量战略，开展进一步的跟踪审计。战略，开展进一步的跟踪审计。绩效审计绩效审计各国均在探
38、索中发展各国均在探索中发展l审计不是万能的。审计职权与力量有限。审计不是万能的。审计职权与力量有限。l但但绩效审计绩效审计“三三E”“E”“五五E”E”或或“七七E”E”，可以管天可以管天 管地管地 管社会经济。管社会经济。l实施实施绩效审计绩效审计基本要素：政府部门、公共管理基本要素：政府部门、公共管理机构、公共工程投资（项目）和部分国有企业。机构、公共工程投资（项目）和部分国有企业。涉及公共资金和资产、公共工程投资、公共政涉及公共资金和资产、公共工程投资、公共政策、公共资源，策、公共资源，以及体制以及体制 机制机制 制度法规制度法规 管管理理 安全安全 责任责任 经济经济 社会社会 环境环
39、境 质量质量 标准标准 效效率率 效益效益 效能效能 效果等内容。效果等内容。l没有绝对固定模式，选择不同的没有绝对固定模式，选择不同的审计要素和内审计要素和内容组合容组合是关键。是关键。我国效益审计，是绩效审计的初级发展阶我国效益审计，是绩效审计的初级发展阶段段-是对中国特色的绩效审计是对中国特色的绩效审计探索探索-？l20022002年年-2007-2007年，我国效益审计是以监督年，我国效益审计是以监督财政资金不当等造成的损失浪费与国有财政资金不当等造成的损失浪费与国有资产流失为重点，并在探索中有所拓展，资产流失为重点，并在探索中有所拓展，有所发展。有所发展。l 导向基本一致，内容有所不
40、同。关导向基本一致，内容有所不同。关注财政资金（投资）使用效益，逐步关注财政资金（投资）使用效益，逐步关注行政过程效能和管理效果。注行政过程效能和管理效果。l审计署审计署20082008至至20122012年审计工作发展规划年审计工作发展规划l全面推进绩效审计，全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效推动建立健全政府绩效管理制度，
41、促进提高政府绩效管理水平管理水平和建立健全和建立健全政府部门责任追究制政府部门责任追究制。到到20122012年，年，每年所有的审计项目都开展绩效审计每年所有的审计项目都开展绩效审计。l开展效益审计已经成为审计机关的一项重要任务。开展效益审计已经成为审计机关的一项重要任务。l 近些年，我司在投资效益审计方面已经进行许多探索，也取得一定成果。今后，在投资审计领域要全面推进绩效审计，促进加强宏观投资管理和建设项目投资控制，减少管理失误等原因造成的投资损失浪费，推进深化投资体制改革。l 我我们们的的目目标标是是：到到2010年年，对对所所有有安安排排的的投投资资审审计计项项目目开开展展绩绩效效审审计
42、计，并并逐逐步步加加强强对对地地方方审审计计机关开展投资项目绩效审计的指导力度机关开展投资项目绩效审计的指导力度。l2002年以来我国各地审计机关开展的绩年以来我国各地审计机关开展的绩效审计，主要是围绕公共资金管理和使效审计，主要是围绕公共资金管理和使用的有效性进行的，是广义的、综合目用的有效性进行的，是广义的、综合目标的绩效审计。标的绩效审计。l被审计单位已经从单纯的国有企业、建被审计单位已经从单纯的国有企业、建设单位，扩大到所有管理和使用公共资设单位，扩大到所有管理和使用公共资金的政府部门和企业事业单位。金的政府部门和企业事业单位。1 1、组织力量认真研究绩效审计评价、组织力量认真研究绩效
43、审计评价及方法体系，不断探索和总结绩效审计及方法体系，不断探索和总结绩效审计经验和方法。经验和方法。积极开展以绩效审计为主的投资审计技术方法研究，建立一套科学合理的绩效评审考核体系。继续深入开展建设项目绩效评审指标研究。l 要结合投资审计工作，深入研究铁路等行业建设项目绩效评审指标，并在此基础上，构筑完整的投资项目绩效评审指标体系。总结实践经验，借鉴国外做法，争取2011年研究制订政府投资建设项目绩效审计指南，提高审计质量和成果水平。2 2、加强对、加强对“十五十五”、“十一五十一五”时时期建设或投入运营的国家重大基础产业期建设或投入运营的国家重大基础产业和基础设施项目实施绩效审计，积极探和基
44、础设施项目实施绩效审计，积极探索对关系国计民生的特大型投资项目、索对关系国计民生的特大型投资项目、重大突发性公共事项、国家重大投资政重大突发性公共事项、国家重大投资政策措施的执行全过程跟踪审计方式方法。策措施的执行全过程跟踪审计方式方法。比如:京沪高铁审计、灾后恢复重建审计等。l 对金沙江水资源开发项目-西洛渡水电站工程建设，试行联网跟踪审计。进一步探索和研究全过程跟踪审计的内容、组织方式、质量控制、报告格式、考核办法等，逐步制订建设项目全过程跟踪审计指南，促进和规范全过程跟踪审计工作深入开展。2006年三峡枢纽工程综合效益审计年三峡枢纽工程综合效益审计l审计准备近一年时间，投资司组织160多
45、人（7个特派办7家中介机构，用8个月现场审计时间。l审计涉及审计涉及三峡枢纽工程三峡枢纽工程1995年开工建设以来，年开工建设以来，投资决策、投资控制、工程建设管理、建设资投资决策、投资控制、工程建设管理、建设资金筹集、使用与财务收支、三峡开发公司经营金筹集、使用与财务收支、三峡开发公司经营管理、工程投资效益（防洪、发电、通航经济管理、工程投资效益（防洪、发电、通航经济 社会社会 环境）等情况。环境）等情况。l关注工程造价、工程质量、三峡基金、建设市关注工程造价、工程质量、三峡基金、建设市场管理等问题。场管理等问题。l完成28份单项报告和一份综合报告。20072007年年南水北调工程南水北调工
46、程投资决策审计调查投资决策审计调查投资决策审计调查投资决策审计调查l国务院临时交办，投入近100审计人员，两个多月现场审计时间。l工程开工一年，工程概算总投资尚不确定。工程开工一年，工程概算总投资尚不确定。l审计涉及投资决策、投资控制、建设方案、工审计涉及投资决策、投资控制、建设方案、工程建设管理、建设资金筹集等问题。程建设管理、建设资金筹集等问题。l反映了调水工程工程建设目标（如建设进度缓反映了调水工程工程建设目标（如建设进度缓慢、水质达不到标准要求等）难以实现，投资慢、水质达不到标准要求等）难以实现，投资管理控制不力等问题。管理控制不力等问题。l国务院采纳了审计署建议，核减了国务院采纳了审
47、计署建议，核减了27亿工程投亿工程投资，督促个别省市加快工期和治污工程建设。资，督促个别省市加快工期和治污工程建设。绩效审计方式探讨l审计与审计调查相结合，l事前、事中与事后审计相结合，l纵向、横向与侧向审计相结合，l过程管理与结果效益审计相结合，l绩效审计与财务收支审计、专案审计或经济责任审计相结合l真实、合法、经济、效率、效果等相结合-。（四四）全全面面加加强强五五项项基基础础建建设设，特特别别是是强强化化投投资资审审计计人人才才队队伍伍建建设设，健健全全投投资资审审计计相相关关法法律律法法规规，大大力力推推进进计计算算机机审审计计，保障投资审计事业不断发展。保障投资审计事业不断发展。投资
48、审计人员要有积极开放心态，要有：投资审计人员要有积极开放心态，要有：投资审计人员要有积极开放心态，要有：投资审计人员要有积极开放心态，要有：宏观审计理念宏观审计理念宏观审计理念宏观审计理念 科学审计理念科学审计理念科学审计理念科学审计理念 风险审计理念风险审计理念风险审计理念风险审计理念l随着投资审计的不断发展，需要审计人员具备随着投资审计的不断发展，需要审计人员具备宏观投资管理、工程建设、财政财务、金融、宏观投资管理、工程建设、财政财务、金融、企业、绩效评价、计算机等方面的综合知识，企业、绩效评价、计算机等方面的综合知识，能够从宏观政策法规、投资体制、科学管理、能够从宏观政策法规、投资体制、
49、科学管理、投资效益投资效益等方面，深入研究分析，剖析项目管等方面，深入研究分析，剖析项目管理存在的问题和产生的原因，提出针对性较强理存在的问题和产生的原因，提出针对性较强的建议。的建议。l据统计，目前司里和特派办从事投资审计的有230人，专业结构尚不尽合理。l 1、开展各种专业系统培训，逐步、开展各种专业系统培训，逐步调整人员结构，使相当一部分审计人员调整人员结构，使相当一部分审计人员懂投资经济和工程管理，能够胜任工程懂投资经济和工程管理，能够胜任工程造价等审计工作，最终使综合、财务、造价等审计工作，最终使综合、财务、工程投资管理人员比例达到工程投资管理人员比例达到3：3：4，有效保障投资审计
50、发展对人才的需求。有效保障投资审计发展对人才的需求。l 2、以以投投资资审审计计实实践践为为基基础础，以以审审计计师师、工工程程造造价价师师等等专专业业技技术术职职称称为为依依托托，采采取取举举办办投投资资审审计计专专题题培培训训班班等等方方式式，力力争争培培养养80名名熟熟悉悉国国家家宏宏观观经经济济政政策策和和政政府府投投资资政政策策、较较好好掌掌握握工工程程项项目目审审计计专专业业知知识识和和专业技能的专业技能的投资审计业务骨干投资审计业务骨干。l 3、选选拔拔一一批批具具有有领领军军人人才才潜潜质质的的投投资资审审计计业业务务骨骨干干，通通过过实实践践锻锻炼炼、专专题题进进修修、课课题