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1、行政法与行政诉讼法第一章行政法与行政诉讼法概述第一章行政法与行政诉讼法概述n行政法与行政诉讼法这门课的总体结构是五大块，即行政主体、行政行为、行政复议、行政诉讼、行政赔偿。n本章是行政法与行政诉讼法概述，主要阐述行政法的基本概念、法律渊源和基本原则。这些都是行政法与行政诉讼法最基础的问题，必须深刻地理解和把握。尤其是基本原则，是贯穿行政法与行政诉讼法的一条红线。n在这一部分，我们要理解行政法的“控权法”结构，即行政法是控制行政权、保障公民权的法，这是行政行政法是控制行政权、保障公民权的法，这是行政法最核心的价值法最核心的价值和最突出的特点。（一）行政的概念（一）行政的概念n行政，即公共行政，是
2、指行政机关行使行政权实现行行政，即公共行政，是指行政机关行使行政权实现行政职能的活动。政职能的活动。n早期的三权分立学说，是三个机关各自行使三个权力。早期的三权分立学说，是三个机关各自行使三个权力。随着社会的发展，行政机关也得到了一部分立法权和随着社会的发展，行政机关也得到了一部分立法权和司法权。所以，行政法所研究的行政是指形式行政，司法权。所以，行政法所研究的行政是指形式行政，即以行政机关作为划分标准的行政。只要是行政机关即以行政机关作为划分标准的行政。只要是行政机关从事的职能活动都可以被认为是行政活动，无论它们从事的职能活动都可以被认为是行政活动，无论它们是制定规则的、处理具体事项的还是裁
3、决争议案件的是制定规则的、处理具体事项的还是裁决争议案件的活动。行政权也因此包括三个权力：行政立法权、行活动。行政权也因此包括三个权力：行政立法权、行政执法权、行政司法权。政执法权、行政司法权。公行政和私行政n公行政包括国家行政和非国家的公共组织的行政；私行政指私人企业、组织、团体的执行、管理活动。n行政是组织的一种职能，它虽然主要是指国家行政，但也包括非国家行政。传统行政法学通常只研究国家行政，而现代行政法学大多将国家行政以外的公行政纳入研究范围。实质意义行政与形式意义行政n实质意义行政实质意义行政，只要是国家事务的管理，都是行政，因此，无论是国家立法机关，还是国家行政机关或是国家司法机关，
4、都有部分活动具有行政性质；n形式意义行政形式意义行政，行政只是国家行政机关的整个职能活动，不包括国家立法机关和司法机关的活动。行政法学上所研究的行政，通常是形式意义上的行政，专指国家行政机关的整体职能活动。第一节行政法的基本概念n（二）行政法的概念n1、行政法是指调整由于国家行政管理而发生的行政关系的法律规范的总称。n2、行政法的本质是、行政法的本质是“控权法控权法”，即控制行政，即控制行政权、保障公民权的法。其理由是：权、保障公民权的法。其理由是：n（1）宪法是）宪法是“控权法控权法”：控制国家权、保障公民：控制国家权、保障公民权的法。权的法。n（2）根据三权分立的学说，国家权被一分为三：）
5、根据三权分立的学说，国家权被一分为三：立法权、行政权和司法权，分别交由立法机关、行立法权、行政权和司法权，分别交由立法机关、行政机关和司法机关行使。政机关和司法机关行使。n（3）根据宪法，制定立法法，控制立法权；制定）根据宪法，制定立法法，控制立法权；制定司法法（诉讼法），控制司法权；制定行政法，控司法法（诉讼法），控制司法权；制定行政法，控制行政权。制行政权。二、行政法的基本内容二、行政法的基本内容n（一）行政法的结构之一（一）行政法的结构之一n行政法可以分为行政实体法、行政程序法和行政法可以分为行政实体法、行政程序法和行政诉讼法。行政诉讼法。n1、行政实体法，是、行政实体法，是“授权法授权
6、法”，即授予行，即授予行政机关权力的法。行政机关行使权力，必须政机关权力的法。行政机关行使权力，必须有法律的明确授权，有法律的明确授权，“无法律无行政无法律无行政”。（这与公民权恰恰相反，（这与公民权恰恰相反，“法无禁止即自由法无禁止即自由”。）行政实体法是事前控权的法。）行政实体法是事前控权的法。n2、行政程序法，是对行政机关行使权力的、行政程序法，是对行政机关行使权力的方式、方法、时效、顺序的规定，是对行政方式、方法、时效、顺序的规定，是对行政行为过程的限定。行政程序法是事中控权的行为过程的限定。行政程序法是事中控权的法。法。n3、行政诉讼法，是、行政诉讼法，是“民告官民告官”的法。行政的
7、法。行政机关违反行政实体法、行政程序法的规定，机关违反行政实体法、行政程序法的规定，就可能被司法追究责任。行政诉讼法是事后就可能被司法追究责任。行政诉讼法是事后控权的法。控权的法。（二）行政法的结构之二n行政法可以分为一般行政法和部门行政法两个部分。1、一般行政法包括三个部分：n 行政组织法：主要规定行政主体的组织、性行政组织法：主要规定行政主体的组织、性质、地位、职权，即有关质、地位、职权，即有关“行政主体行政主体”的规定。的规定。n 行政行为法：主要规定行政主体行使职权的行政行为法：主要规定行政主体行使职权的方式、程序，即有关方式、程序，即有关“行政行为行政行为”的规定。的规定。n 行政监
8、督法：主要规定对行政主体行使职行政监督法：主要规定对行政主体行使职权的行为如何实施监督，即有关权的行为如何实施监督，即有关“行政复议行政复议”、“行政诉讼行政诉讼”和和“行政赔偿行政赔偿”的规定。的规定。n2、部门行政法是有关行政管理的各个部、部门行政法是有关行政管理的各个部门的法律规范，如教育行政法、交通行门的法律规范，如教育行政法、交通行政法、卫生行政法。政法、卫生行政法。n行政法的特征 n 1.行政法在内容上的特点（1）行政法内涵丰富、范围广泛、技术性较强。（2）行政法具有很强的命令、服从性。（3）行政法律规范的内容易于变动。n 2.行政法在形式上的特点（1）行政法律规范数量繁多，表现形
9、式多样，没有统一完整的法典。*（2）行政法实体性规范与程序性规范相互交织，往往共存于同一法律文件之中。19781978年以来立法和制度建设数量统计：年以来立法和制度建设数量统计：（1 1）宪法）宪法1 1部；部；（2 2）400400多部法律和有关法律问题的决定；多部法律和有关法律问题的决定；（3 3）800800多部行政法规；多部行政法规；（4 4）92009200多部地方性法规；多部地方性法规；（5 5）3000030000多部行政规章；多部行政规章；（6 6）据粗略估计，地方政府制定的规范性文件）据粗略估计，地方政府制定的规范性文件多达多达300300多万部。多万部。第二节行政法的法律渊
10、源第二节行政法的法律渊源n一、行政法的法律渊源的概念一、行政法的法律渊源的概念n行政法的法律渊源，即行政法的形式渊源，行政法的法律渊源，即行政法的形式渊源，是指是指行政法规范的表现形式。行政法规范的表现形式。n原则上，成文法是我国行政法的主要法律渊原则上，成文法是我国行政法的主要法律渊源，但是行政机关的行政惯例、法院的司法源，但是行政机关的行政惯例、法院的司法裁判以及学者的理论学说不能成为我国行政裁判以及学者的理论学说不能成为我国行政机关活动的法律根据，也不能成为评价行政机关活动的法律根据，也不能成为评价行政活动合法性的准则。活动合法性的准则。二、行政法法律渊源的主要种类二、行政法法律渊源的主
11、要种类n1、宪法宪法，即，即1982年宪法。宪法中关于行政机关的年宪法。宪法中关于行政机关的任务和原则、关于行政机关与其他国家机关的相互任务和原则、关于行政机关与其他国家机关的相互关系，关于行政机关组织和活动的规定，属于行政关系，关于行政机关组织和活动的规定，属于行政法的法律渊源。法的法律渊源。n2、法律法律，指全国人大制定的基本法律以及全国人，指全国人大制定的基本法律以及全国人大常委会制定的普通法律。法律中关于行政组织、大常委会制定的普通法律。法律中关于行政组织、行政管理活动和对行政机关监督的规范，属于行政行政管理活动和对行政机关监督的规范，属于行政法的法律渊源。法的法律渊源。n3、行政法规
12、行政法规，指由国务院根据宪法和法律，按照，指由国务院根据宪法和法律，按照行政法规的制定权限和制定程序发布的规范性文件。行政法规的制定权限和制定程序发布的规范性文件。n4、地方性法规地方性法规，指由省、自治区、直辖市人大及其常，指由省、自治区、直辖市人大及其常委会以及委会以及设区的市设区的市的人大及其常委会，按照地方性法的人大及其常委会，按照地方性法规制定权限和制定程序发布的规范性文件。（新规定）规制定权限和制定程序发布的规范性文件。（新规定）n较大的市较大的市的人大及其常委会，按照地方性法规制定权限和制的人大及其常委会，按照地方性法规制定权限和制定程序发布的规范性文件。定程序发布的规范性文件。
13、“较大的市较大的市”包括三个：包括三个：（1）“省会市省会市”，即省会所在地的市和自治区的首府；，即省会所在地的市和自治区的首府；（2）“国批市国批市”，即国务院批准的较大的市；，即国务院批准的较大的市；（3）“特区市特区市”，即经济特区（深圳、厦门、汕头、珠海）所在地的市。，即经济特区（深圳、厦门、汕头、珠海）所在地的市。（旧规定）（旧规定）n5、民族自治条例和单行条例民族自治条例和单行条例，指我国民族自治地方的，指我国民族自治地方的人大按照自治条例和单行条例的制定权限和制定程序人大按照自治条例和单行条例的制定权限和制定程序发布的规范性文件。民族自治地方包括自治区、自治发布的规范性文件。民族
14、自治地方包括自治区、自治州、自治县三级。州、自治县三级。n6、规章规章，分为国务院部门规章和地方政府规，分为国务院部门规章和地方政府规章。章。n（1）部门规章部门规章，是国务院组成部门和具有行政管，是国务院组成部门和具有行政管理职能的直属机构，按照规章制定权限和制定程序理职能的直属机构，按照规章制定权限和制定程序发布的规范性文件。部门规章应当规定属于执行法发布的规范性文件。部门规章应当规定属于执行法律或者国务院行政法规、决定、命令的事项。律或者国务院行政法规、决定、命令的事项。n（2）地方政府规章地方政府规章，是省、自治区和直辖市以及，是省、自治区和直辖市以及设区的市设区的市的政府，根据地方政
15、府规章的制定权限和的政府，根据地方政府规章的制定权限和制定程序发布的规范性文件。在规定范围上有两方制定程序发布的规范性文件。在规定范围上有两方面：面：一是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规一是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；章的事项；二是属于本行政区域的具体行政管理事项。二是属于本行政区域的具体行政管理事项。n7、国际条约和协定国际条约和协定。根据中国加入世界贸易。根据中国加入世界贸易组织文件的相关规定，组织文件的相关规定，WTO协定和中国入世协定和中国入世文件关于我国行政机关和其他有关机构权利义文件关于我国行政机关和其他有关机构权利义务的规定，应当转化
16、为中国的国内立法后才能务的规定，应当转化为中国的国内立法后才能作为行政法的法律渊源予以适用。作为行政法的法律渊源予以适用。n8、法律解释法律解释，指法律的规定需要进一步明确，指法律的规定需要进一步明确具体含义的，或者法律制定后出现新的情况需具体含义的，或者法律制定后出现新的情况需要明确法律依据的情形，由法定机关根据法定要明确法律依据的情形，由法定机关根据法定程序对法律作出的解释。法律解释主要包括立程序对法律作出的解释。法律解释主要包括立法解释、司法解释、行政解释和地方解释。法解释、司法解释、行政解释和地方解释。（P11)第三节行政法的基本原则第三节行政法的基本原则n行政法基本原则是指反映行政法
17、的本质和基本价值要求，体现行政法各个制度和具体规则的内在联系，调节基本行政关系的共同性规则。1 1、西方国家行政法原则、西方国家行政法原则 “行行政政法法母母国国”的的法法国国，行行政政法法治治原原则则是是行行政政法法的的基基本本原原则则。该该原原则则包包含含三三项项内内容容：行行政政行行为为必必须须有有法法律律依依据据；行行政政行行为为必必须符合法律；行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施。须符合法律；行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施。英英国国由由于于受受宪宪法法学学家家戴戴雪雪对对行行政政法法的的影影响响，行行政政法法基基本本原原则则与宪法原则密切相关。包括越权无效原则和自然公正
18、原则。与宪法原则密切相关。包括越权无效原则和自然公正原则。在美国，从理论上讲，联邦主义、分权主义与法治主义三大在美国，从理论上讲，联邦主义、分权主义与法治主义三大原则为其宪法与行政法共同尊奉的基本原则，但法治原则所包原则为其宪法与行政法共同尊奉的基本原则，但法治原则所包含的基本权利原则与正当程序原则则更直接地为行政法所遵奉。含的基本权利原则与正当程序原则则更直接地为行政法所遵奉。2 2、我国行政法的基本原则、我国行政法的基本原则行政法治原则（行行政法治原则（行政合法性原则和行政合理性原则）政合法性原则和行政合理性原则）行政合法性原则是指行政权力的设定、行使必须依据行政合法性原则是指行政权力的设
19、定、行使必须依据法律、符合法律，而不是与法律相抵触。法律、符合法律，而不是与法律相抵触。行政合法性原则包括以下内容：行政合法性原则包括以下内容：首先，行政权力必须由法律设定，即权力总是有限度的。首先，行政权力必须由法律设定，即权力总是有限度的。其次，行政活动必须有法律根据。其次，行政活动必须有法律根据。第三，行政行为必须符合法律程序。第三，行政行为必须符合法律程序。第四，行政主体对违法行为必须承担法律责任。第四，行政主体对违法行为必须承担法律责任。行政合理性原则是指行政行为内容要客观、适度，行政合理性原则是指行政行为内容要客观、适度，符合法律的基本原则，符合公平正义等法律理性。符合法律的基本原
20、则，符合公平正义等法律理性。行政合理性原则是基于自由裁量权而产生的。所谓自由行政合理性原则是基于自由裁量权而产生的。所谓自由裁量权，是指行政机关在法律规范明示或默示的范围内，基于裁量权，是指行政机关在法律规范明示或默示的范围内，基于行政目的，在合理判断的基础上决定作为或不作为，以及如何行政目的，在合理判断的基础上决定作为或不作为，以及如何作为的权力。行政机关拥有自由裁量权，并不意味着行政机关作为的权力。行政机关拥有自由裁量权，并不意味着行政机关可以为所欲为，它同样要受到一定的约束。自由裁量行为要根可以为所欲为，它同样要受到一定的约束。自由裁量行为要根据客观情况，在适度的范围内，符合社会大多数人
21、的公平正义据客观情况，在适度的范围内，符合社会大多数人的公平正义观念而实施。合理性原则的要求：观念而实施。合理性原则的要求：第一，行政行为必须符合立法的目的和宗旨；第一，行政行为必须符合立法的目的和宗旨；第二，行政行为必须具有合理的动机；第二，行政行为必须具有合理的动机；第三，行政行为必须考虑相关的因素；第三，行政行为必须考虑相关的因素；第四，行政行为必须符合公正法则。第四，行政行为必须符合公正法则。行政合法性原则与行政合理性原则之间的关系行政合法性原则与行政合理性原则之间的关系n行政合法性原则与行政合理性原则都是行政行为应当同时遵循的原则。从广义上讲，合理行政原则也属于合法行政原则。我们只是
22、在合法行政原则的基础上探讨合理行政原则；也就是说，行政行为应当首先要合法，然后再合理。所以，行政机关的行为包括三种状况：n（1）合法、不合理；）合法、不合理；n（2）合法、合理；）合法、合理；n（3）不合法、不合理。）不合法、不合理。n也就是说，不存在“合理、不合法”的状况。行政合法性原则与行政合理性原则之间的关系行政合法性原则与行政合理性原则之间的关系n行政合法性原则和行政合理性原则共同构成行政法治原则的主要内容。合法性原则主要解决行政合法与非法行政合法与非法问题，合理性原则解决行政是否适当行政是否适当的问题。合法性原则适用于一切领域，而合理性原则主要适用于自由裁量领域。【案例分析】n某市为
23、加强道路交通管理、规范日益混乱的交通秩序，决定出台一项新举措，由交通管理部门向市民发布通告：凡自行摄录下机动车辆违章行驶、停放的照片、录像资料，送经交通管理部门确认后，被采用并在当地电视台播出的，一律奖励人民币200-300元。此举使许多市民踊跃参与，积极举报违章车辆，当地的交通秩序一时间明显好转，市民满意。新闻报道后，省内甚至外省不少城市都来取经、学习。n但与此同时，也发生了一些意想不到的事：有违章驾车者去往不愿被别人知道的地方，电视台将车辆及背景播出后，引起家庭关系、同事关系紧张，甚至影响了当事人此后的正常生活的；有乘车人以肖像权、名誉权受到侵害，把电视台、交管部门告上法庭的；有违章司机被
24、单位开除，认为是交管部门超范围行使权力引起的；有抢拍者被违章车辆故意撞伤后，向交管部门索赔的；甚至有利用偷拍照片向驾车人索要高额“保密费”的，等等。报刊将上述新闻披露后，某市治理交通秩序的举措引起了社会不同看法和较大争议。n问题：请谈谈你对某市治理交通秩序新举措合法性、合问题：请谈谈你对某市治理交通秩序新举措合法性、合理性的认识。理性的认识。（注意：不能仅就此举引发的一些问题、个案谈具体适用法律的意见）n【讲解】本题考点是合法行政与合理行政的关系。本案是一个真实的案例，“某市”为广州市。广州市出台的治理交通秩序的新举措，是一个抽象行政行为，内容是悬赏举报。据此，广州市交通管理部门对举报交通违章
25、者进行奖励，对交通违章者进行处罚和曝光。这就涉及广州市治理交通秩序新举措的合法性与合理性问题。n但是，本题没有标准答案，因为缺少合法性判断的条件。交通新举措是否合乎上位法的规定，题目中并没有予以说明。所以，考生可以自己作出判断。合理性问题同样需要考生的衡量，因为题目中列举了交通新举措的利与弊。如果认为利大于弊，则是合理的；反之，则是不合理。所以答案有三种可能性：（1）合法、不合理；（2）合法、合理；（3）不合法、不合理。这些都属于正确答案。但是，不存在合理但不合法的情形；因为只有对合法行为，我们才讨论其合理性问题。三、程序正当原则n1、行政公开原则行政公开原则。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐
26、私外，行政机关实施行政管理应当公开，以实现公民的知情权。n2、公众参与原则公众参与原则。行政机关作出重要规定和决定，尤其是作出对公民不利的决定，应当听取公民的意见。n3、回避原则回避原则。行政机关履行职责，与相对人存在利害关系的，应当回避。四、高效便民原则n1、行政效率原则行政效率原则。行政机关应当积极履行法定职责，禁止不作为或不完全作为；遵守法定时限，禁止不合理延迟。n2、便利当事人原则便利当事人原则。行政机关在行政活动中增加当事人的程序负担，是行政侵权行为。五、诚实守信原则n1、行政信息真实原则行政信息真实原则。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。n2、保护公民信赖利益原则。保护公民信
27、赖利益原则。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，要对相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。六、权责一致原则n1、行政效能原则行政效能原则。行政机关依法履行法定职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段，保证政令有效。n2、行政责任原则行政责任原则。行政机关违法或者不当行使职权，应当承担法律责任。第四节第四节 行政法律关系行政法律关系 n n一、行政法律关系的含义一、行政法律关系的含义 n行政法律关系是由行政法律规范调整的，因行政主体行使行政职权而形成的行政关系 即行政主体与行政主体之间、行政主体与其
28、组成机构及公务员之间、行政主体与行政相对人之间，因行政主体行使行政职权而形成的权利义务关系。行政法律关系的特征（一）行政法律关系的产生以行政法律规范的存在为前前提提（二）行政法律关系以特定的行政关系为调整对象调整对象（三）行政法律关系双方主体中必有一方是行使行政职必有一方是行使行政职权的行政主体权的行政主体（四）在行政法律关系的形成中行政主体的意志和行为行政主体的意志和行为具有单一性具有单一性（五）行政法律关系是由国家强制力保证实现的社会关国家强制力保证实现的社会关系系 二二、行政法律关系的主体、行政法律关系的主体 n 任何行政法律关系都包括行政法律关系主体、行政法律关系客体和行政法律关系内容
29、三个不可缺少的组成部分，即构成行政法律关系的三要素。n但根据行政法律关系的性质，可划分为行政主体和行政相对人（或称“行政相对方”）两个组成部分。二、行政法律关系的主体二、行政法律关系的主体（一）行政主体 行政主体就是能够以自己的名义依法拥有和行使行政职权，并能够对其行使行政职权的行为造成的后果承担法律责任的机关和组织。（二）行政相对人 1.行政相对人的含义 行政相对人简称“相对人”，就是在行政法律关系中与行政主体相对应，处于被管理和被支配地位的机关、组织或个人。2.行政相对人的种类 （1）公民 （2）法人 （3）其他组织 （4）外国组织和个人n三、行政法律关系的内容n 行政法律关系的内容即行政
30、法律关系主体所享有的权利和所承担的义务的总和。n 在行政法律关系中，享有权利的一方当事人称为“权利主体”，负有义务的 一方当事人称为“义务主体”。n 在行政法律关系主体的权利中，行政主体的权利具有特殊性，通常被称为“职权”，它既是权利又是义务。n 行政法律关系中的权利和义务不是由双方主体自由协商确定的，而是由法律事先明确规定的。n 四、行政法律关系的客体 行政法律关系的客体即行政法律关系主体的权利义务所指向的对象。作为权利和义务所指向的对象，行政法律关系的客体包括人身、行为和财物等事项。行政法律关系的客体是行政法律关系主体的权利义务的表现形式，缺少客体就像缺少主体与内容一样，行政法律关系就不能成立。行政法律关系的产生、变更和消灭是以相应的行政法律规范的存在为前提条件，以特定的法律事实的出现为直接原因的。n（一）行政法律事实 n 行政法律事实即由行政法律规范规定的，能够引起行政法律关系产生、变更或消灭的客观现象。n（二）行政法律关系的产生 n（三）行政法律关系的变更 n（四）行政法律关系的消灭 五、行政法律关系的产生、变更和消灭五、行政法律关系的产生、变更和消灭