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1、公共行政理论与方法公共行政理论与方法 中共广州市荔湾区委党校中共广州市荔湾区委党校 刘韶晖刘韶晖 主要介绍主要介绍公共行政概论；公共行政公共行政概论；公共行政过程，过程，重点介绍行政决策、行政执行、重点介绍行政决策、行政执行、行政监督环节；公共行政的方法。行政监督环节；公共行政的方法。第一部分第一部分 公共行政学概论公共行政学概论公共公共行政与公共行政学行政与公共行政学对应：教材第一章、第二章对应：教材第一章、第二章重点讲解：重点讲解：一、公共行政与公共管理、行政管理的关系一、公共行政与公共管理、行政管理的关系二、公共行政学的起源与理论内容二、公共行政学的起源与理论内容难点：公共行政学的理论内
2、容难点：公共行政学的理论内容一、公共行政与公共管理、行政管理的一、公共行政与公共管理、行政管理的关系关系 1、德怀特、德怀特沃尔多在他早期研究什么是公共行政？沃尔多在他早期研究什么是公共行政？中认为，公共行政存在着中认为，公共行政存在着“两种典型定义：第一，公共两种典型定义：第一，公共行政是为达到政府目的而对人与物质的组织与管理；第行政是为达到政府目的而对人与物质的组织与管理；第二，公共行政是管理国家事务的艺术与科学。二，公共行政是管理国家事务的艺术与科学。”他认为，他认为，关于公共行政学是艺术还是科学的争论，其原因在于关于公共行政学是艺术还是科学的争论，其原因在于“公共行政公共行政这个词有两
3、种用法这个词有两种用法”，“一是知识探索一是知识探索的一个领域、一门学科或一种研究；二是一个过程或一的一个领域、一门学科或一种研究；二是一个过程或一种行为种行为管理公共事务。这两种含义紧密相关，却又管理公共事务。这两种含义紧密相关，却又各不相同。各不相同。”他还认为，公共行政学是他还认为，公共行政学是“研究公共行政研究公共行政这一特定过程的学问这一特定过程的学问”，而，而“公共行政就是政府持续不公共行政就是政府持续不断地活跃着的业务工作，这种业务工作是通过一系列组断地活跃着的业务工作，这种业务工作是通过一系列组织和管理程序，同法律的执行联系起来织和管理程序，同法律的执行联系起来”。2 2、罗伯
4、特（、罗伯特（Robert B.Reinhardt）认为，）认为，公共行政学理论来源于公共组织理论、政治公共行政学理论来源于公共组织理论、政治学理论、社会学理论、经济学理论、伦理学学理论、社会学理论、经济学理论、伦理学理论等，由此出发，他把公共行政学知识体理论等，由此出发，他把公共行政学知识体系概括为（系概括为（1）政治与行政；（）政治与行政；（2）官僚机构）官僚机构与民主政治；（与民主政治；（3）组织与管理；（）组织与管理；（4）理论）理论与实践；（与实践；（5）公共组织理论。）公共组织理论。3、F FA A尼格罗和尼格罗和L LG G尼格罗：公共行政学研尼格罗：公共行政学研究政府的公共行政
5、活动，而公共行政可以分解为究政府的公共行政活动，而公共行政可以分解为如下内容：如下内容：“(1)“(1)是公共机构中的一个协作性集体是公共机构中的一个协作性集体的努力；的努力；(2)(2)它遍布于三大政府部门它遍布于三大政府部门(行政、立法行政、立法和司法和司法)及它们之间的相互关系之中；及它们之间的相互关系之中；(3)(3)它在公它在公共政策的形成过程中发挥重要作用，因而是政治共政策的形成过程中发挥重要作用，因而是政治过程的一个部分；过程的一个部分；(4)(4)在许多主要方面与私人行政在许多主要方面与私人行政不同；不同；(5)(5)在为社区服务方面与大量的私人团体和在为社区服务方面与大量的私
6、人团体和个人有着密切联系。个人有着密切联系。”4、理查德、理查德J斯蒂尔曼（斯蒂尔曼（Richard J.Stillman II）编写的公共）编写的公共行政学教材公共行政：概念与案例（行政学教材公共行政：概念与案例（Public Administration:CStallmanand Cases），列举了十二种关），列举了十二种关于公共行政的概念，并指出：这些公共行政概念中一般地于公共行政的概念，并指出：这些公共行政概念中一般地都包含了如下几个方面：第一，公共行政是指政府行政部都包含了如下几个方面：第一，公共行政是指政府行政部门的活动；当然，它也与立法和司法部门相联系；第二，门的活动；当然，它
7、也与立法和司法部门相联系；第二，公共行政必须明确地表达和执行公共政策；第三，公共行公共行政必须明确地表达和执行公共政策；第三，公共行政包含着涉及到协调人的行为和人的努力的广泛问题；第政包含着涉及到协调人的行为和人的努力的广泛问题；第四，公共行政在许多方面不同于私域管理；第五，公共行四，公共行政在许多方面不同于私域管理；第五，公共行政担负着提供公共产品和公共服务的职责；第六，公共行政担负着提供公共产品和公共服务的职责；第六，公共行政执行法律的活动必须以法律为基础。政执行法律的活动必须以法律为基础。公共管理？行政管理？公共行政？公共管理？行政管理？公共行政？您认为以上各个词汇有什么区别？您认为以上
8、各个词汇有什么区别？公共管理与行政管理的关系（反映在学科公共管理与行政管理的关系（反映在学科设置上）设置上）1202工商管理1205图书馆、情报与档案学1203农林经济管理1201管理科学与工程1204公共管理一级学科 学科门类二级学科120401行政管理120402社会医学与卫生事业管理120403教育经济与管理120404社会保障120405土地资源管理12管理学公共行政与公共管理的联系公共行政与公共管理的联系与区别与区别 两者的联系：公共行政与公共管理都是对社会公共事务的管理，“公共”是两者的共同边界。公共行政即政府管理，公共管理的核心主体也是政府，虽然它的主体还有非政府公共组织；这样，
9、公共管理与公共行政两者的核心主体都是政府。公共行政和公共管理都是管理机关依法开展的管理活动，都具有很强的法律规范性。公共行政与公共管理都以追求公共利益为目的，管理中都将“公平”因素放在首位。两者的区别：管理主体。公共行政的管理主体是政府，公共管理的管理主体除政府外，还包括非政府公共组织。管理客体。公共管理的客体比公共行政宽泛，它的管理范围既包括了属于政府管理范围内的社会公共事务，还包括了不属于政府公共管理事务的社会公共事务，诸如一些在传统公共行政中难以见到的公共环境、项目执行、绩效评估、公共伦理等。管理目标。公共行政是一种“内部取向”，重视机构、过程和程序的管理；公共管理是“外部取向”，重视项
10、目、结果和绩效的管理。管理手段。公共行政重视计划、组织、指导、协调、报告等基本技能，公共管理则关注些可用来将思想和政策转变为行动的管理工具、技术、知识和技巧。管理思想。公共行政强调执行规范，强调“政策科学化”；公共管理则将更多的企业管理思想纳入到公共管理过程中，强调“管理市场化”。泛泛“行政化行政化”的社会现实的社会现实政府：“工商行政管理局”、“行政执法大队”、“行政服务中心”、“税务行政”、“机关行政事务管理局”企业：“行政部”、“人事行政部”总结总结：公共行政的含义公共行政的含义 公共行政的主体公共行政的主体 公共行政的客体公共行政的客体二、公共行政学的起源与理论内容二、公共行政学的起源
11、与理论内容18871887年威尔逊公共行政研究年威尔逊公共行政研究（一）古典行政学理论（一）古典行政学理论（18871887年年2020世纪世纪3030年代）年代）（二）行为科学时期的行政学理论（二）行为科学时期的行政学理论（2020世纪世纪3030年年 代代2020世纪世纪6060年代）年代）（三）现代行政学理论（三）现代行政学理论（2020世纪世纪6060年代后）年代后）第二部分第二部分 公共行政过程公共行政过程对应：教材第七章、第九章对应：教材第七章、第九章重点讲解内容：重点讲解内容：1 1、行政决策及其在中国的改进实践（案例、对、行政决策及其在中国的改进实践（案例、对比）比）2 2、行
12、政执行与行政权力的实施（讨论、案例）、行政执行与行政权力的实施（讨论、案例）3 3、行政监督及其在中国的困境与改进（讨论）、行政监督及其在中国的困境与改进（讨论）难点：行政决策难点：行政决策 公共公共行政是一个过程。从宏观来说，公共行政经由低级到行政是一个过程。从宏观来说，公共行政经由低级到高级、粗放到科学的演变过程。无论是内容还是形式，都随着高级、粗放到科学的演变过程。无论是内容还是形式，都随着社会发展和文明的进步而不断演变。从每一管理周期来说，公社会发展和文明的进步而不断演变。从每一管理周期来说，公共行政是由多个环节有机组成和有效运作的充满活力的过程共行政是由多个环节有机组成和有效运作的充
13、满活力的过程.这这些环节主要有些环节主要有行政目标、行政计划、行政决策、行政执行、行行政目标、行政计划、行政决策、行政执行、行政监督、行政信息、行政咨询、政府危机管理与行政协调政监督、行政信息、行政咨询、政府危机管理与行政协调等。等。在公共行政过程中，公共行政要顺利进行并达到预期目标，在公共行政过程中，公共行政要顺利进行并达到预期目标，必须获得必须获得保障保障。除外部条件外，主要的保障条件有。除外部条件外，主要的保障条件有行政立法、行政立法、行政文化、行政道德、财务行政、后勤和办公室管理行政文化、行政道德、财务行政、后勤和办公室管理等。等。同时，公共行政要有效地为经济基础和社会服务，必须充同时
14、，公共行政要有效地为经济基础和社会服务，必须充满活力和富有效率。满活力和富有效率。增强行政效能，提高行政增强行政效能，提高行政绩效，提绩效，提高行政高行政服务质量服务质量，是公共行政的出发点和归宿。是公共行政的出发点和归宿。一、行政决策一、行政决策全国人大常委会委员长吴邦国曾说：我们国家最大的浪费全国人大常委会委员长吴邦国曾说：我们国家最大的浪费莫过于战略决策的失误。决策失误造成的损失远比一件贪莫过于战略决策的失误。决策失误造成的损失远比一件贪污受贿大要案件造成的损失和危害大得多。污受贿大要案件造成的损失和危害大得多。1983198320022002年，最高人民检察院查办腐败案件所挽回的直年，
15、最高人民检察院查办腐败案件所挽回的直接经济损失累计接经济损失累计491.3491.3亿元亿元，平均每年，平均每年2525亿元亿元左右。左右。世界银行估计，在中国世界银行估计，在中国“七五七五”（19861986开始）到开始）到“九五九五”（20002000年结束）期间，投资决策失误率在年结束）期间，投资决策失误率在3030左右，资左右，资金浪费及经济损失大约在金浪费及经济损失大约在4000400050005000亿元亿元。（一）决策的基本理论模式（一）决策的基本理论模式1、理性决策模式（最优决策模式）、理性决策模式（最优决策模式）2、有限理性决策模式（满意决策模式）、有限理性决策模式（满意决策
16、模式）3、渐进决策模式、渐进决策模式4、其它类型的决策模式（混合扫描、多源、其它类型的决策模式（混合扫描、多源流、支持联盟等）流、支持联盟等）“休克疗法休克疗法”，及其在俄罗斯的失败，及其在俄罗斯的失败俄罗斯的俄罗斯的“休克疗法休克疗法”的例子是一种怎样的决策模式？的例子是一种怎样的决策模式？“休克疗法休克疗法”为什么会失败？为什么会失败？“休克疗法休克疗法”的例子对中国的改革有何启示？的例子对中国的改革有何启示？中国改革开放中国改革开放典型的渐进决策过程典型的渐进决策过程“摸着石头过河摸着石头过河”先经济改革再政治改革；先经济改革再政治改革；改革改革“三步走三步走”战略；战略；点点线线面的开
17、放过程；面的开放过程；东东西西中的发展过程；中的发展过程；一部分人、一部分地区先富起来一部分人、一部分地区先富起来,以先富帮后以先富帮后富富,最终实现共同富裕最终实现共同富裕。云南富民林业局用油漆涂绿荒山云南富民林业局用油漆涂绿荒山圆明园管理部门耗资圆明园管理部门耗资1.5亿铺设防渗膜亿铺设防渗膜深圳执法队放火烧毁千平米违章建筑深圳执法队放火烧毁千平米违章建筑 湖北汉川红头文件规定喝酒指标湖北汉川红头文件规定喝酒指标 二、行政执行二、行政执行 行政执行是指具有相应职权的行政机关，行政执行是指具有相应职权的行政机关，或经过合法授权的其他组织、行政人员，就一或经过合法授权的其他组织、行政人员，就一
18、定的公共行政事项实施的行政执法活动，是针定的公共行政事项实施的行政执法活动，是针对特定的相对人和特定时间而采取的具体行政对特定的相对人和特定时间而采取的具体行政行为，包括行政命令、行政检查、行政处置、行为，包括行政命令、行政检查、行政处置、行政强制执行等内容。行政强制执行等内容。行政执行的内容与任务可归纳为六个方面：5 W 1 HWhat执行什么执行什么 明确具体任务、要求、中心工作、重点明确具体任务、要求、中心工作、重点Why为什么执行为什么执行 明确宗旨、目标、战略、可行性明确宗旨、目标、战略、可行性When 何时执行何时执行 开始时间、完成进度开始时间、完成进度Where 何地执行何地执
19、行 实施的场所、地点、环境条件，限制因素实施的场所、地点、环境条件，限制因素Who 谁去执行谁去执行 哪个部门负责，哪个部门协助哪个部门负责，哪个部门协助How 怎样执行怎样执行 制定措施、政策和规则，资源的分配、使制定措施、政策和规则，资源的分配、使用、协调、平衡用、协调、平衡20062006年末，来自河南农村的年末，来自河南农村的5050余名假和尚仗着一身袈裟和刀余名假和尚仗着一身袈裟和刀枪棍棒，一路骗群众、打记者、枪棍棒，一路骗群众、打记者、袭警察，顺河南、湖北、重庆袭警察，顺河南、湖北、重庆和四川和四川“杀将而来杀将而来”，最后在，最后在成都市成都市180180余名全副武装警察余名全副
20、武装警察强力合剿下方折戟。强力合剿下方折戟。1.1.行政权力是一种支配他人的力量。国家行政管理机关凭借这种行政权力是一种支配他人的力量。国家行政管理机关凭借这种支配力对社会公共事务进行管理，确保行政活动有序进行。支配力对社会公共事务进行管理，确保行政活动有序进行。2.2.行政权力是一种强制他人服从的力量。行政权力的强制性可行政权力是一种强制他人服从的力量。行政权力的强制性可以使行政机关仅依自己单方面的意思表示而作出具有约束力的以使行政机关仅依自己单方面的意思表示而作出具有约束力的行政决定，而无需考虑被管理者同意与否，被管理者是必须服行政决定，而无需考虑被管理者同意与否，被管理者是必须服从的。从
21、的。3.3.行政权的支配力和强制力孕育着权力的任意性与腐化性。权行政权的支配力和强制力孕育着权力的任意性与腐化性。权力不受管制，常使某些行政工作人员利令智昏，反仆为主，置力不受管制，常使某些行政工作人员利令智昏，反仆为主，置法律于不顾，以权欺人，以势压人，无所顾忌，任意妄为。法律于不顾，以权欺人，以势压人，无所顾忌，任意妄为。谨防行政执行过程中的谨防行政执行过程中的“软柿子软柿子”效应！效应！行政执行的伦理缺失行政执行的伦理缺失 三、行政监督三、行政监督什么是行政监督？谁能够对行政进行监督？什么是行政监督？谁能够对行政进行监督？监督（监督（supervision)supervision)：监察
22、督导：监察督导 行政监督（行政监督（administrative administrative supervisionsupervision）是指对国家行政机关及）是指对国家行政机关及其工作人员的行政管理行为所依法进行其工作人员的行政管理行为所依法进行的监察和督导，其包括的监察和督导，其包括广义广义和和狭狭义义两层两层涵义。涵义。腐腐败败指数指数时间时间中国得分中国得分中国排名中国排名样样本数量本数量透明国透明国际际腐腐败败感感觉觉指数指数200520053.23.27878158158透明国透明国际际行行贿贿指数指数200220023.53.520202121世界世界银银行腐行腐败败控制指数
23、控制指数200020000.2890.2898282151151国国际际管理管理发发展学院展学院贿赂贿赂和回扣指数和回扣指数199919992.2222.22237374747世界世界经济论坛经济论坛贿赂贿赂和腐和腐败败指数指数199819983.533.5331315959 中国在中国在5 5种腐种腐败败主主观观指指标标中的排名中的排名1 1、腐败的严重危害、腐败的严重危害公共权力的滥用和腐化公共权力的滥用和腐化社会资源的浪费社会资源的浪费社会分配不公社会分配不公政府行为能力下降政府行为能力下降政府合法性基础丧失政府合法性基础丧失2 2、中国腐败后果的经济学估算、中国腐败后果的经济学估算 根
24、据官方公布的腐败案件来计算腐败所带来的直接经济根据官方公布的腐败案件来计算腐败所带来的直接经济损失：损失：1983198320022002年，最高人民检察院查办腐败案件所挽回年，最高人民检察院查办腐败案件所挽回的直接经济损失累计的直接经济损失累计491.3491.3亿元亿元，平均每年，平均每年2525亿元亿元左右。左右。思考：思考：反腐败能不能出政绩？反腐败能不能出政绩？如何遏制腐败？如何遏制腐败？第三部分第三部分公共行政方法公共行政方法 主要介绍主要介绍:传统传统行政方法与当代行政方法的具体内容行政方法与当代行政方法的具体内容 传统行政方法传统行政方法 1 1、行政手段：、行政手段：指政府公
25、共部门凭借行政权力，依靠从上到下制定、颁布、指政府公共部门凭借行政权力，依靠从上到下制定、颁布、运用政策、指令、计划的方法，来实现国家对公共事务的领导、组织和管运用政策、指令、计划的方法，来实现国家对公共事务的领导、组织和管理的目的。理的目的。2 2、法律手段：、法律手段：指行政部门在公共管理领域内，依照法定职权和程序，把国指行政部门在公共管理领域内，依照法定职权和程序，把国家法律、法规实施到具体的行政活动，以达到有效而合理的管理目的。家法律、法规实施到具体的行政活动，以达到有效而合理的管理目的。3 3、经济手段：、经济手段：是行政管理主体根据客观经济规律，运用价格、信贷、利率、是行政管理主体
26、根据客观经济规律，运用价格、信贷、利率、税收、工资、奖惩等经济杠杆和方式，通过调整经济利益关系而实施管理税收、工资、奖惩等经济杠杆和方式，通过调整经济利益关系而实施管理的方法。的方法。4 4、思想教育手段：、思想教育手段：指依靠宣传、说服、沟通、精神鼓励等，激励人们的积指依靠宣传、说服、沟通、精神鼓励等，激励人们的积极性，使行政管理者和被管理对象自觉自愿地去从事政府部门所鼓励的工极性，使行政管理者和被管理对象自觉自愿地去从事政府部门所鼓励的工作或活动，实现行政管理目标的方法，是通过对人们进行确定的、有目的作或活动，实现行政管理目标的方法，是通过对人们进行确定的、有目的的、有系统的政治思想教育、
27、心理诱导和行为激励，引导被管理者自觉为的、有系统的政治思想教育、心理诱导和行为激励，引导被管理者自觉为实现组织目标而努力的管理方法。其方法有：启发教育、说服劝告、建议实现组织目标而努力的管理方法。其方法有：启发教育、说服劝告、建议协商、树立典范、舆论抑扬等。协商、树立典范、舆论抑扬等。当代行政方法当代行政方法 1 1、市场化工具：、市场化工具：行政部门利用市场这一资源有效配置手段，行政部门利用市场这一资源有效配置手段，来达到提供公共物品和公共服务的目的的行政方法，民营化、来达到提供公共物品和公共服务的目的的行政方法，民营化、用者付费、合同外包、特许经营、凭单制、分散决策、放松用者付费、合同外包
28、、特许经营、凭单制、分散决策、放松管制、产权交易、内部市场，是市场化工具的具体方法。管制、产权交易、内部市场，是市场化工具的具体方法。2 2、工商管理技术：、工商管理技术：把企业的管理理念和方式引入到行政部门把企业的管理理念和方式引入到行政部门中来，吸取有效经验达成行政目标，战略管理、绩效管理、中来，吸取有效经验达成行政目标，战略管理、绩效管理、顾客导向、目标管理、全面质量管理、标杆管理和流程再造顾客导向、目标管理、全面质量管理、标杆管理和流程再造技术，都是工商管理技术的具体方法。技术，都是工商管理技术的具体方法。3 3、社会化手段：、社会化手段：行政管理更多地利用社会资源，在一种互行政管理更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现行政目标，社区治理、个人与家庭、志愿动的基础上来实现行政目标，社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系，都是社会化手段的具体方法。者组织、公私伙伴关系，都是社会化手段的具体方法。谢谢 谢谢 大大 家！家！