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1、公共行政的精神公共行政的精神1300212011 方建云1 新公共行政新公共行政新公共行政，是相对传统公共行政而言的。是新公共行政，是相对传统公共行政而言的。是6060年代末、年代末、7070年代初一批青年行政学者对传统行政学提出挑战而形成年代初一批青年行政学者对传统行政学提出挑战而形成的的“新新”理论。理论。新公共行政学力图摈弃传统行政的权威新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。新公共行政强调政治与行政的连续性，将道德民主行政。新公共行政强调政治与行政的连续性，将道德价值概念注入行政过程
2、，将社会公平注入传统的经济与效价值概念注入行政过程，将社会公平注入传统的经济与效率目标；强调公共行政学以公平与民主作为目的及理论基率目标；强调公共行政学以公平与民主作为目的及理论基础；强调政府公平，对公众需要负责而不是对公共机构负础；强调政府公平，对公众需要负责而不是对公共机构负责，以及公共项目应当对决策和执行负责。它强调公民参责，以及公共项目应当对决策和执行负责。它强调公民参与、政策制定、相关控制、分权授权、组织发展、顾客至与、政策制定、相关控制、分权授权、组织发展、顾客至上和民主工作环境。新公共行政所倡导的价值观，推动了上和民主工作环境。新公共行政所倡导的价值观，推动了公共行政的发展，在某
3、些方面它为新公共管理的产生做了公共行政的发展，在某些方面它为新公共管理的产生做了理论准备。理论准备。219681968年年9 9月，由当时任公共行政评论主编的美国行政月，由当时任公共行政评论主编的美国行政学家沃尔多发起和赞助，学家沃尔多发起和赞助，3232位年轻的行政学学者会聚集在位年轻的行政学学者会聚集在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行研讨会，会议的主锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行研讨会，会议的主题是寻求公共行政今后的发展方向，通过回顾和总结公共题是寻求公共行政今后的发展方向，通过回顾和总结公共行政的发展历程，讨论这个学科的重点应该放在何处以迎行政的发展历程，讨论这个学科的重点应该放在
4、何处以迎接未来的挑战。会议的成果集中反映在马诺力主编的迈接未来的挑战。会议的成果集中反映在马诺力主编的迈向新公共行政：明诺布鲁克观点一书中。该书被称为向新公共行政：明诺布鲁克观点一书中。该书被称为“新公共行政学新公共行政学”的宣言。其中弗雷德里克森的走向一种的宣言。其中弗雷德里克森的走向一种新的公共行政学一文，以及他在新的公共行政学一文，以及他在19801980年出版的新公共年出版的新公共行政学一书，集中体现了行政学一书，集中体现了“新公共行政学新公共行政学”的基本观点，的基本观点，他本人也成为他本人也成为“新公共行政学新公共行政学”的主要代表人物。然而，的主要代表人物。然而，由于由于“新公共
5、行政学新公共行政学”缺乏概念和理论上的连贯性，并未缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根立足，未能最终立足而取代传统的公共行政学最终生根立足，未能最终立足而取代传统的公共行政学“范式范式”。3核心价值核心价值社会公平和社会正义是公共行政的核心价值社会公平和社会正义是公共行政的核心价值。新公共行政新公共行政学认为，传统的公共行政学注重公共服务管理的效率、经学认为，传统的公共行政学注重公共服务管理的效率、经济和协调性，它的焦点在于高层管理和重要职能部门的管济和协调性，它的焦点在于高层管理和重要职能部门的管理，以至于有效的、经济的和协调性经常以社会公平为代理，以至于有效的、经济的和协调性经常以社会公
6、平为代价，而实现社会公平恰恰是新公共行政的基本目标，因此价，而实现社会公平恰恰是新公共行政的基本目标，因此要在公共行政学的经典目标和理论基础中增加社会公平一要在公共行政学的经典目标和理论基础中增加社会公平一项，并以此为核心重塑现代公共行政的价值体系。项，并以此为核心重塑现代公共行政的价值体系。总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。势境地的人们。”据此，新公共行政学提出自己的目标：据此，新公共行政学提出自己的目标：现代公共
7、行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平，现代公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平，效率必须以公平的社会服务为前提、为代价。效率必须以公平的社会服务为前提、为代价。4新公共行政新公共行政新公共行政是西方新公共行政学派的领军人物弗雷德新公共行政是西方新公共行政学派的领军人物弗雷德里克森的一部代表作，作者在新公共行政中以西方新里克森的一部代表作，作者在新公共行政中以西方新公共行政的发展历程和理论脉络为研究对象，系统而简要公共行政的发展历程和理论脉络为研究对象，系统而简要地梳理了西方公共行政学发展史上具有里程碑意义的新公地梳理了西方公共行政学发展史上具有里程碑意义的新公共行政理论，全面地
8、层现了西方行政学各思想流派发展的共行政理论，全面地层现了西方行政学各思想流派发展的轨迹，对新公共行政的历史、起源、代表人物、主要理论轨迹，对新公共行政的历史、起源、代表人物、主要理论观点、理论价值等进行了详细介绍与评述，强调公共行政观点、理论价值等进行了详细介绍与评述，强调公共行政应更多地关注社会公平正义。应更多地关注社会公平正义。新公共行政最大的特色在于，在国内外首次对新公共新公共行政最大的特色在于，在国内外首次对新公共行政思想进行总结和评价。行政思想进行总结和评价。5公共行政的精神公共行政的精神公共行政的精神一书，该书是一主要阐述公共行政学公共行政的精神一书，该书是一主要阐述公共行政学的重
9、要著作。作为的重要著作。作为“新公共行政新公共行政”的代表人物，弗雷德里的代表人物，弗雷德里克森的正义观具有非常典型的特征：他认为克森的正义观具有非常典型的特征：他认为“社会正义社会正义”是除了效率和经济之外的公共行政学的第三个规范性支柱，是除了效率和经济之外的公共行政学的第三个规范性支柱，促使促使“社会公平成为公共行政的精神社会公平成为公共行政的精神”。弗雷德里克森直接从美国当代著名政治哲学家和伦理学家弗雷德里克森直接从美国当代著名政治哲学家和伦理学家约翰约翰罗尔斯的罗尔斯的“作为公平的正义作为公平的正义”思想体系中获取坚定思想体系中获取坚定的理论依据。弗雷德里克森认为，在一个技术复杂的背景
10、的理论依据。弗雷德里克森认为，在一个技术复杂的背景下公平地对公民进行回应要求具有原则性的思想和负责任下公平地对公民进行回应要求具有原则性的思想和负责任的行动。约翰的行动。约翰罗尔斯的一种正义理论可以提供指导。罗尔斯的一种正义理论可以提供指导。6个人简介个人简介 1 1、H H乔治乔治弗雷德里克森弗雷德里克森是是堪萨斯大学埃德温堪萨斯大学埃德温斯滕尼公共斯滕尼公共行政专业特聘教授行政专业特聘教授2 2、他曾担任美国公共行政学会会长、东华盛顿大学校长、他曾担任美国公共行政学会会长、东华盛顿大学校长、密苏密苏大大学公共与社区服务学院院长和印第安纳大学公共与学公共与社区服务学院院长和印第安纳大学公共与
11、环境事务学院副院长环境事务学院副院长3 3、曾任教于雪城大学、南加州大学、北卡罗来纳大学和曾任教于雪城大学、南加州大学、北卡罗来纳大学和马里兰马里兰大大学。学。4 4、美国著名公共行政学术期刊公共行政理论与实践、美国著名公共行政学术期刊公共行政理论与实践的主编。的主编。5 5、著有新公共行政、公共行政的精神等多部享、著有新公共行政、公共行政的精神等多部享有盛誉的公共行政学专著。有盛誉的公共行政学专著。6 6、19901990年荣获美国公共行政学会和全美公共行政与公共年荣获美国公共行政学会和全美公共行政与公共事务学院联合会颁发的特别研究奖。事务学院联合会颁发的特别研究奖。7 7、19921992
12、年荣获美国公共行政学会颁发的德怀特年荣获美国公共行政学会颁发的德怀特沃尔多奖沃尔多奖7文章介绍文章介绍导言：理解公共行政导言：理解公共行政本书的主题：公共行政的精神，从宏观出发，对本书的主题：公共行政的精神，从宏观出发，对公共服务的理论和实践问题进行探讨。公共服务的理论和实践问题进行探讨。本书的焦点：加强对公共组织和公共背景下的公本书的焦点：加强对公共组织和公共背景下的公共工作的理解。共工作的理解。对于个人而言，公共行政的精神意味着对公共服对于个人而言，公共行政的精神意味着对公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺久的承诺对于整体而言：
13、公共行政精神说明了集体的看法对于整体而言：公共行政精神说明了集体的看法和信念存在的原因。和信念存在的原因。81 1、公共行政中的公共、公共行政中的公共2、公共行政的、公共行政的政治背景政治背景3 3、作为治理的、作为治理的公共行政公共行政4 4、行政自由裁量权、行政自由裁量权的问题的问题5 5、公共行政中的公、公共行政中的公正与社会公平正与社会公平6 6、公共行政的、公共行政的代际概念代际概念7 7、伦理与公共行政、伦理与公共行政8 8、距离悖论和角色、距离悖论和角色差异问题差异问题9 9、爱国主义、乐善、爱国主义、乐善好施和公共行政好施和公共行政1010、作为代表性公民的、作为代表性公民的公
14、共管理者公共管理者1111、公共行政的首要、公共行政的首要原理原理9“公共公共”的古典含义：来自希腊语的古典含义：来自希腊语“maturity”“maturity”或者或者“koinon”“koinon”。前者代表成熟，表示一个人进。前者代表成熟，表示一个人进入成年能够理解自我与他人之间的关系，能够理入成年能够理解自我与他人之间的关系，能够理解二者之间的联系。后者意旨关心，暗含相互关解二者之间的联系。后者意旨关心，暗含相互关系的重要性。结合两者即一个人不仅能与他人合系的重要性。结合两者即一个人不仅能与他人合作共事，而且能够为他人着想。作共事，而且能够为他人着想。10第一章第一章 公共行政中的公
15、共公共行政中的公共 什么是公共什么是公共公共行政中的公共理论公共行政中的公共理论11关于公共的关于公共的5 5种观点种观点公共是利益集团公共是利益集团多元主义的多元主义的观点观点公共是理性选择者公共是理性选择者公共选择公共选择的观点的观点公共是被代表者公共是被代表者立法的观点立法的观点公共是顾客公共是顾客服务提供的观点服务提供的观点公共是公民公共是公民1213总总 结结公共即是一种理念，也是一种能力。如果把公共公共即是一种理念，也是一种能力。如果把公共等同于政府，就限制了人民参与公共事务的能力。等同于政府，就限制了人民参与公共事务的能力。作为一种理念，公共意味着所有的人们，为了公作为一种理念，
16、公共意味着所有的人们，为了公共利益，而不是处于个人的或家庭的目的才走到共利益，而不是处于个人的或家庭的目的才走到一起。作为一种能力，公共意味着为了公共利益一起。作为一种能力，公共意味着为了公共利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力。力。14结结 论论公共行政的公共理论包括的内容：公共行政的公共理论包括的内容：1 1、陌生人之间的交往、陌生人之间的交往健康的公共生活是围绕着人们无数次分离聚散的场合，与健康的公共生活是围绕着人们无数次分离聚散的场合，与出出进进的人们不断地互动而进行的出出进进的人们不断地互动而进行的2 2、公共空间的问题、公共空间
17、的问题人们可以通过人际互动所发生的空间的质量来确定公共生人们可以通过人际互动所发生的空间的质量来确定公共生活的性质。公共空间即包括实际的场所，也包括信息技术活的性质。公共空间即包括实际的场所，也包括信息技术所支持的信息共享空间所支持的信息共享空间15公共行政的公共理论公共行政的公共理论宪法宪法公民精神必须被公民所强化，即品德公民精神必须被公民所强化，即品德崇高的公民：公民能够理解立国的重崇高的公民：公民能够理解立国的重要文件；要有信念；公民能够承担起要文件；要有信念；公民能够承担起个人的道德责任；要有操守个人的道德责任；要有操守品德崇高的公民品德崇高的公民对集体和非集体的对集体和非集体的公共回
18、应公共回应必须建立在宪法基础之上，这种基础是必须建立在宪法基础之上，这种基础是稳固的，不可动摇的稳固的，不可动摇的发展和维持一种制度，能够听到集体的发展和维持一种制度，能够听到集体的和非集体的公共的利益要求，并作出回和非集体的公共的利益要求，并作出回应应关心他人是公共最原始的意思之一，关心他人是公共最原始的意思之一，这里的关心首先是对宪法或已经建立的这里的关心首先是对宪法或已经建立的政府的敬畏；其次是对同胞的关心，政府的敬畏；其次是对同胞的关心，努力使他们过上幸福的生活努力使他们过上幸福的生活乐善好施与爱心乐善好施与爱心163 3、非人情化关系的有效性、非人情化关系的有效性个体之间的紧密联系是
19、一种道德的善，但如果我们把这种个体之间的紧密联系是一种道德的善，但如果我们把这种亲密关系的规范强加在公共生活领域会出现问题。大部分亲密关系的规范强加在公共生活领域会出现问题。大部分情况下，人们之间需要保持距离，保持一种非人情化关系情况下，人们之间需要保持距离，保持一种非人情化关系4 4、相互依存的当代公众、相互依存的当代公众陌生人之间的交往即是地方性的，也是全球性的，在交往陌生人之间的交往即是地方性的，也是全球性的，在交往中我们有一种普遍的公共利益意识，至少在基本的人性层中我们有一种普遍的公共利益意识，至少在基本的人性层面上，如果我们相互之间有一种集体责任感的话，我们就面上，如果我们相互之间有
20、一种集体责任感的话，我们就会发现我们共有的地球村正在形成会发现我们共有的地球村正在形成17第二章第二章 公共行政的政治背景公共行政的政治背景 公共行政的公共行政的政治背景政治背景 本文主张的本文主张的传统传统18两种传统：汉密尔顿主义；麦迪逊主义两种传统：汉密尔顿主义；麦迪逊主义汉密尔顿式：主张建立汉密尔顿式：主张建立 一个有活力的国家，主张强有力一个有活力的国家，主张强有力的行政，行政的任务就是有效地执行已经公开制定的目标，的行政，行政的任务就是有效地执行已经公开制定的目标，有活力的政府是可以行善的。有活力的政府是可以行善的。麦迪逊式：担心政府的干预活动太多，对政府权力的集中，麦迪逊式：担心
21、政府的干预活动太多，对政府权力的集中，特别是行政权力的集中，持审慎态度。认为权力制衡是免特别是行政权力的集中，持审慎态度。认为权力制衡是免遭独裁的最有效的途径。（美国）遭独裁的最有效的途径。（美国）19政治形式对公共行政的影响政治形式对公共行政的影响A A、通过年度、通过年度预算，为行预算，为行政机关提供政机关提供经费经费B B、对行政机、对行政机关的日常运关的日常运作进行监督作进行监督A A、受到立法机关、受到立法机关的限制，公共行政的限制，公共行政指挥权有限（接第指挥权有限（接第一点）一点）B B、行政首长发展、行政首长发展其自身的行政能力，其自身的行政能力，扩大权利：一些行扩大权利：一些
22、行政事务需要得到行政事务需要得到行政首长的认可；处政首长的认可；处心积虑地增加与自心积虑地增加与自己亲近的人在身边己亲近的人在身边A A、为政治候选、为政治候选人提供经济上人提供经济上的支持的支持B B、为一些人、为一些人讨价还价，在讨价还价，在政府谋取一官政府谋取一官半职创造机会半职创造机会20A A、夸大政治家、夸大政治家社团领导的社团领导的个性（克林顿）个性（克林顿）B B、暴露他们的言、暴露他们的言行失检、惩罚他们行失检、惩罚他们A A、联邦、州以及地方政府、联邦、州以及地方政府与私人部门签订合同，与私人部门签订合同，提供公共服务提供公共服务B B、授权并与州及地方、授权并与州及地方政
23、府签约（放权）政府签约（放权）C C、联邦与州的税收、联邦与州的税收制度（减税、免税）制度（减税、免税）D D、联邦政府的贷款能力、联邦政府的贷款能力提升（参与经济）提升（参与经济）E E、各级政府参与管制商业、各级政府参与管制商业及私人活动（颁发许可证）及私人活动（颁发许可证）21本书的观点：主张汉密尔顿主义本书的观点：主张汉密尔顿主义A A、在立法机关中缺乏明细可鉴的命令规则，没有稳定一、在立法机关中缺乏明细可鉴的命令规则，没有稳定一致的政策可言致的政策可言需要行政人员需要行政人员“创造性领导创造性领导”B B、立法经常要求延伸性授权，即授权于行政机构、立法经常要求延伸性授权，即授权于行政
24、机构C C、专家和专业人员是有效行政政治的基础、专家和专业人员是有效行政政治的基础D D、在政府的代理政治中，民选的与非民选官员将注意力、在政府的代理政治中，民选的与非民选官员将注意力放在放在“互相结盟互相结盟”的共同目标上，但是它分散了权力，界的共同目标上，但是它分散了权力，界限模糊，服务于一条权力控制链，所以必须会操纵限模糊，服务于一条权力控制链，所以必须会操纵22本书的观点：主张汉密尔顿主义本书的观点：主张汉密尔顿主义E E、政治中立是职能化公共行政者关于政府工作理、政治中立是职能化公共行政者关于政府工作理念的一部分，但有效的公共行动者不可能是中的念的一部分，但有效的公共行动者不可能是中
25、的F F、公共行政管理者处于公众可能需要宪法加以保、公共行政管理者处于公众可能需要宪法加以保证的政府管理体系的某个环节上，但是在实际的证的政府管理体系的某个环节上，但是在实际的情况中，公共行政者对立法者会提醒他们尊重人情况中，公共行政者对立法者会提醒他们尊重人权等等权等等G G、公共行政管理者是润滑油，能使联邦制顺利作、公共行政管理者是润滑油，能使联邦制顺利作结论：呼吁良好的公共行政管理者，则要高扬公结论：呼吁良好的公共行政管理者，则要高扬公共行政的精神共行政的精神23政治背景下的公共管理机构政治背景下的公共管理机构在美国政治中，权力是分散的、被分割的、非集在美国政治中，权力是分散的、被分割的
26、、非集权化的权化的但是有效的公共行政人员发现权力集中的有用：但是有效的公共行政人员发现权力集中的有用：A A、在政治世界，权力属于政治家、公民社群、利、在政治世界，权力属于政治家、公民社群、利益集团；益集团；公共行政领域，专家、技术人员掌权公共行政领域，专家、技术人员掌权B B、在政治世界，个人的和政治家的偏好与利益是、在政治世界，个人的和政治家的偏好与利益是一致的；一致的；公共实践中，通过效率公共实践中，通过效率技术理性或科技理性技术理性或科技理性的分析来决定利益取舍的。的分析来决定利益取舍的。24第三章第三章 作为治理的公共行政作为治理的公共行政 治理治理 作者对治理的观点作者对治理的观点
27、 25治理：掌舵治理：掌舵 授权授权 竞争竞争 使命驱动使命驱动 结果导向结果导向 顾客驱动顾客驱动 盈利盈利 预防预防 团队团队 市场市场官僚：划桨官僚：划桨 服务服务 垄断垄断 角色驱动角色驱动 投入导向投入导向 官僚驱动官僚驱动 支出支出 矫正矫正 层级层级 组织组织26 治理的治理的各种各种观点观点1 1、治理包括了参与公关活动的各种类型的组织和机构、治理包括了参与公关活动的各种类型的组织和机构2 2、松散地结合在一起的系统、松散地结合在一起的系统高度的分权与授权，界高度的分权与授权，界限模糊限模糊3 3、治理解释了多元制度、治理解释了多元制度组织环境存在的原因组织环境存在的原因治理为
28、了达到某种公共目的而在横向和纵向的组织网络中治理为了达到某种公共目的而在横向和纵向的组织网络中所进行的活动，而不同于某一机构内部日常事务的管理活所进行的活动，而不同于某一机构内部日常事务的管理活动。动。4 4、治理意味着重要性，意味着合法性，意味着一种为达、治理意味着重要性，意味着合法性，意味着一种为达成公共的目的而作出的崇高而积极的贡献，人们认为官僚成公共的目的而作出的崇高而积极的贡献，人们认为官僚体制是效率低下的，治理是有创造力和回应力的体制是效率低下的，治理是有创造力和回应力的27评评 价价A A、实践上的不足、实践上的不足1 1、强调的重点问题：强调的重点问题：强调组织间的协作，企业家
29、的创造力、实验和冒险；强调组织间的协作，企业家的创造力、实验和冒险；不强调机构和组织管理中人们认为重要的特征（秩序、预不强调机构和组织管理中人们认为重要的特征（秩序、预见力、公正、责任、稳定性）见力、公正、责任、稳定性）强调选择、竞争和决策的成本观念，这些都是设计顶层领强调选择、竞争和决策的成本观念，这些都是设计顶层领导者的心意；导者的心意；不强调公平与公正，不关心基层的群众不强调公平与公正，不关心基层的群众强调企业家的精神；强调企业家的精神；不强调或很少强调责任和职责不强调或很少强调责任和职责2 2、改革的建议往往言过其实，过于夸张，在实践上主要改革的建议往往言过其实，过于夸张，在实践上主要
30、是表现为节流所带来的结果是表现为节流所带来的结果28评评 价价B B、理论上的不足、理论上的不足1 1、治理一词取代公共行政一词会产生一些概念上的和哲治理一词取代公共行政一词会产生一些概念上的和哲学上的问题学上的问题2 2、作为治理的一种方式，公共行政参与政府运作的每一作为治理的一种方式，公共行政参与政府运作的每一个环节，这是有风险、危险的，治理试图通过政策问题行个环节，这是有风险、危险的，治理试图通过政策问题行管理之道，把政策问题视为管理问题，视为效率、成本和管理之道，把政策问题视为管理问题，视为效率、成本和诱因问题。诱因问题。3 3、治理的领导风格也有问题治理的领导风格也有问题治理强调公共
31、组织的人员机构精简，长时间后公共组织的治理强调公共组织的人员机构精简，长时间后公共组织的能力被削弱了。能力被削弱了。在在治理的公共行政逻辑中，存在一些能干治理的公共行政逻辑中，存在一些能干的灵活的公共组织，存在一些强有力的企业家型领导，但的灵活的公共组织，存在一些强有力的企业家型领导，但是，到目前为止，没有证据证明，企业能比政府更有效或是，到目前为止，没有证据证明，企业能比政府更有效或更经济地完成公共任务。更经济地完成公共任务。29本书的观点本书的观点治理就是政治，只是利用管理的预言罢了。因为治理强调治理就是政治，只是利用管理的预言罢了。因为治理强调选择、决策等高层政治官员的注意力，但是在现实
32、生活中选择、决策等高层政治官员的注意力，但是在现实生活中执行的却是公共行政人员，所以外在显示管理的语言执行的却是公共行政人员，所以外在显示管理的语言危险：危险：1 1、作为治理的公共行政与民选的行政首长之间存在着紧、作为治理的公共行政与民选的行政首长之间存在着紧密联系，因此它处于政治的风险之中密联系，因此它处于政治的风险之中2 2、市场化的模式忽视了政府的角色和政府可能发挥的、市场化的模式忽视了政府的角色和政府可能发挥的作作用用3 3、忽视了公正的问题、忽视了公正的问题4 4、引发合法性的问题、引发合法性的问题如果作为治理的公共行政想得以延续和发展，我们必须能如果作为治理的公共行政想得以延续和
33、发展，我们必须能够控制交易过程，必须确保组织机构的秩序，必须维持民够控制交易过程，必须确保组织机构的秩序，必须维持民主合法性的道德基础主合法性的道德基础30本书的观点本书的观点治理可能是一种人们偏好的，试图把政治和行政相结合的治理可能是一种人们偏好的，试图把政治和行政相结合的现代理论现代理论：A A、治理是在公共行政急需积极符号之时出现的一种积极、治理是在公共行政急需积极符号之时出现的一种积极符号符号B B、治理是关于政府改革的流行看法、治理是关于政府改革的流行看法C C、像所有的改革一样，在作为治理的公共行政中，迎头、像所有的改革一样，在作为治理的公共行政中，迎头出击总比坐以待毙好出击总比坐
34、以待毙好D D、用智力代替公共行政，掩盖了非民选的公共官员在民、用智力代替公共行政，掩盖了非民选的公共官员在民主政体中的正当角色这一基本问题主政体中的正当角色这一基本问题31第四章第四章 行政自由裁量权行政自由裁量权 行政自由裁量权行政自由裁量权 公平作为自由裁量权的公平作为自由裁量权的 指导方针之一指导方针之一 32长期以来，效率和经济是美国公共行政理论的两长期以来，效率和经济是美国公共行政理论的两个支柱，社会公平作为第三个支柱，使公共行政个支柱，社会公平作为第三个支柱，使公共行政能够回应公民的需要。能够回应公民的需要。公共行政的性质：公共行政的性质：执行社会的公共决定执行社会的公共决定 配
35、置公共资源配置公共资源33 两种两种不同不同观点观点不存在自由裁量权不存在自由裁量权公平应该成为指导官员作公平应该成为指导官员作出决定的价值，存在自由出决定的价值，存在自由裁量权裁量权两者围绕着法律的适用：两者围绕着法律的适用：A A、法官可以简单的适用法律；、法官可以简单的适用法律；B B、法律的每一次使用都涉及对法律的进一步阐释，、法律的每一次使用都涉及对法律的进一步阐释，在此，若不考虑公平，将会导致非正义在此，若不考虑公平，将会导致非正义34A A、柏拉图认为，对法官而言，将、柏拉图认为，对法官而言，将“正义正义”作为解释作为解释法律的标准，需要超人的智慧，法律的标准，需要超人的智慧，而
36、法官是做不到的，有哪次完美的解释是牺牲正义以换取而法官是做不到的，有哪次完美的解释是牺牲正义以换取对法律一般形式的遵守对法律一般形式的遵守B B、亚里士多德认为，人们不是在完美性与稳定性之间、亚里士多德认为，人们不是在完美性与稳定性之间作出选择，而是在社会正义的多种可能方式之间作出作出选择，而是在社会正义的多种可能方式之间作出选择，在具体的案件中，法官都拥有自由裁量权，选择，在具体的案件中，法官都拥有自由裁量权，这是个实践的问题，并非理论性的问题这是个实践的问题，并非理论性的问题35亚里士多德亚里士多德：正义分为法律的正义与公平的正义正义分为法律的正义与公平的正义1 1、法律的正义源于适用法律
37、，该法律的要求可以明确无、法律的正义源于适用法律，该法律的要求可以明确无误的加以解释误的加以解释2 2、公平的正义的特征是在具体的案例中，法律的适用依、公平的正义的特征是在具体的案例中，法律的适用依靠实质性原则解释模糊性，公平优于合理靠实质性原则解释模糊性，公平优于合理亚里士多德认为管理者从来不可能中立的适用法律，原因亚里士多德认为管理者从来不可能中立的适用法律，原因是：是：A A、在要求公平正义的案例中，法律正义不是中立的（代、在要求公平正义的案例中，法律正义不是中立的（代表一部分人的利益）表一部分人的利益）B B、许多情况下，法律所要求的细节不完全清楚，对法律、许多情况下，法律所要求的细节
38、不完全清楚，对法律的解释不可能是唯一的的解释不可能是唯一的,效率与经济原则是任何权威委任效率与经济原则是任何权威委任的应有之意，不过是知道管理者实现委任的最佳手段的应有之意，不过是知道管理者实现委任的最佳手段36德沃金和法律原则的必要性德沃金和法律原则的必要性德沃金将法律分为书面规则和权力德沃金将法律分为书面规则和权力书面规则应用于书面规则应用于“疑难案件疑难案件”A A、与案件有关的现成规则模糊，指向多向性，类似于公、与案件有关的现成规则模糊，指向多向性，类似于公共管理者每天面对的问题一样，行政命令往往不清楚，公共管理者每天面对的问题一样，行政命令往往不清楚，公共管理者不能简单地机械形式，需
39、要一些履行命令的准则，共管理者不能简单地机械形式，需要一些履行命令的准则，如效率与经济是传统的准则如效率与经济是传统的准则B B、根据书面规则，法官应对立法者的意图作出裁决，这、根据书面规则，法官应对立法者的意图作出裁决，这是困难的或不可能的，因此，在少量案件中，法官必须根是困难的或不可能的，因此，在少量案件中，法官必须根据他的政策偏好作出独立的裁决据他的政策偏好作出独立的裁决 权力权力机械按字面含义适用法律与按个人偏好形式两者都有批评机械按字面含义适用法律与按个人偏好形式两者都有批评者，德沃金提出第三种选择者，德沃金提出第三种选择：根据对法律精神的理解来解根据对法律精神的理解来解释法律，通过
40、民众参与有关命令适当性的对话，避免中立释法律，通过民众参与有关命令适当性的对话，避免中立适用法律与无拘无束的个人偏好。适用法律与无拘无束的个人偏好。37洛伊、格鲁伯和现代柏拉图式的洛伊、格鲁伯和现代柏拉图式的公共行政（柏拉图式）公共行政（柏拉图式）洛伊抨击了行政国家与利益集团政治之间制度的洛伊抨击了行政国家与利益集团政治之间制度的关系，他认为：关系，他认为：国国会不愿意作出困难与争议的政策会不愿意作出困难与争议的政策 决定权力决定权力授予行政部门授予行政部门 与利益集团一起治理与利益集团一起治理 侵侵害了公共利益，损害了法制和准则，因此，他提害了公共利益，损害了法制和准则，因此，他提出出“恢复
41、法治恢复法治”，限定行政自由裁量权，限定行政自由裁量权38B B、必须理解指导他们行为、必须理解指导他们行为的命令的精神的命令的精神C C、对命令精神的理解中、对命令精神的理解中应当包括公平原则应当包括公平原则E E、公共管理者、公共管理者应有自由裁量权应有自由裁量权D D、公平原则追求正义而正义、公平原则追求正义而正义是随着情景变化而变化的是随着情景变化而变化的A A、知道公共管理者的文字从来、知道公共管理者的文字从来未清晰地界定任务的内容未清晰地界定任务的内容39方法方法：制定规章，最高法院裁定国会授权行政部门为违宪制定规章，最高法院裁定国会授权行政部门为违宪但是但是规章数量的增加对行政自
42、由裁量权进行约束作用甚规章数量的增加对行政自由裁量权进行约束作用甚微，而恰恰反应公共精神的奔溃，因此，要通过对公共精微，而恰恰反应公共精神的奔溃，因此，要通过对公共精神和法律精神与公共利益之间关系的认识使行政自由裁量神和法律精神与公共利益之间关系的认识使行政自由裁量权受制于公共利益。权受制于公共利益。格鲁伯认为行政自由裁量权应当受到交换理论的控制，官格鲁伯认为行政自由裁量权应当受到交换理论的控制，官僚行为受制于官僚们寻求交换的资源。在特定条件下可行，僚行为受制于官僚们寻求交换的资源。在特定条件下可行，但是这样并不能限制行政自由裁量权行使但是这样并不能限制行政自由裁量权行使40作为过程的公平作为
43、过程的公平如果管理的过程是政治的，必须找到某些手段使如果管理的过程是政治的，必须找到某些手段使公共管理在公众看来是非专断的。即作出决定的公共管理在公众看来是非专断的。即作出决定的过程是公平的，公共行政的决定也是公平的。过程是公平的，公共行政的决定也是公平的。这样可以得到两个结果，公平的结果以及培养出这样可以得到两个结果，公平的结果以及培养出有教养的积极的有道德的公民，有教养的积极的有道德的公民，不足在于这种过程费时，而且参与的公民能力上不足在于这种过程费时，而且参与的公民能力上也存在问题。也存在问题。41亚里士多德的观点：公平是存在于地位平等的人们、朋友亚里士多德的观点：公平是存在于地位平等的
44、人们、朋友之间的之间的罗尔斯的观点：在过程中，我们从最罗尔斯的观点：在过程中，我们从最“原初状态原初状态”来来指导我们的政策，将自己想象成弱势群体。这种观点指导我们的政策，将自己想象成弱势群体。这种观点简化了框架；鼓励管理者对弱势群体的关注；站在社简化了框架；鼓励管理者对弱势群体的关注；站在社会弱势群体立场想问题会弱势群体立场想问题美国的公共行政与公平的表现：美国的公共行政与公平的表现：1 1、法庭越来越注意公共组织是否尊重其雇员、客户和顾、法庭越来越注意公共组织是否尊重其雇员、客户和顾客的法律和宪法权利客的法律和宪法权利 2 2、公共管理者加入居住权、平等保护等准则进入行政管、公共管理者加入
45、居住权、平等保护等准则进入行政管理价值的语汇中理价值的语汇中42公平与社会凝聚力（从社会心理学上说）公平与社会凝聚力（从社会心理学上说）1 1、共享的公平概念能使群体团结一致、共享的公平概念能使群体团结一致 2 2、不同参与者力量的差异是确定公平含义的重要、不同参与者力量的差异是确定公平含义的重要因素因素 公平理论对公共管理的重要性在于为其提公平理论对公共管理的重要性在于为其提供一种制度，但是社会群体中的平等框架存在强供一种制度，但是社会群体中的平等框架存在强权的基础，掌权者依然会获取不合比例的共同体权的基础，掌权者依然会获取不合比例的共同体财物并劝服他人接受财物并劝服他人接受43总总 结结亚
46、里士多德强调朋友间及地位平等人之间对话的重要性亚里士多德强调朋友间及地位平等人之间对话的重要性2 2、德沃金强调公开自主的行政过程、德沃金强调公开自主的行政过程3 3、罗尔斯强调要扮演弱势群体、罗尔斯强调要扮演弱势群体在实际的生活中，组织和政治上的环境仍然无助于社会公平在实践中的繁荣，在实际的生活中，组织和政治上的环境仍然无助于社会公平在实践中的繁荣，但是我们能做的有：但是我们能做的有：1 1、公平必须经常提起、公平必须经常提起 2 2、要时常代表弱势群体、要时常代表弱势群体 3 3、追求公平，像效率与经济一样、追求公平，像效率与经济一样44第五章公共行政中的公正与社会公平第五章公共行政中的公
47、正与社会公平 在哲学及理论上的发展在哲学及理论上的发展 实践上应考虑的问题实践上应考虑的问题 45 公共行政是政府的艺术与科学和管理的艺术公共行政是政府的艺术与科学和管理的艺术和科学的联姻。和科学的联姻。沃尔多沃尔多46 从威尔逊到从威尔逊到1919世纪世纪6060年代。年代。将社会公平作为效率与经济之外的第三个支柱将社会公平作为效率与经济之外的第三个支柱之前需要对其进行圆满的解释之前需要对其进行圆满的解释哲学与理论上的发展哲学与理论上的发展1、作为民主公正社会的基础2、作为影响组织成员的因素3、作为分配公共服务的法律基础4、作为分配公共服务的实践基础5、作为理解复合联邦制的知识来源6、作为研
48、究和分析的一种挑战47社会公平的复合理论社会公平的复合理论第一，单纯的个人公平单纯的个人公平 指一对一的个人公平关系。这样的例证在公共行政实践指一对一的个人公平关系。这样的例证在公共行政实践中非常少中非常少第二，分部化的公平分部化的公平 主张同种类的人同等对待，不同种类的人则不同对待。主张同种类的人同等对待，不同种类的人则不同对待。分部公平就是，在不平等面前人人平等分部公平就是，在不平等面前人人平等第三，集团公平集团公平 它要求群体或次级群体之间的公平，关于妇女和男人同它要求群体或次级群体之间的公平，关于妇女和男人同工同酬的要求，是集团公平的例证工同酬的要求，是集团公平的例证第四，机会的公平机
49、会的公平 预期的机会公平（可能性）与手段的机会公平（资质）预期的机会公平（可能性）与手段的机会公平（资质）48社会公平的复合理论社会公平的复合理论第五，公平的领域第五，公平的领域 根据分配与诉求的制约划分公平领域，是在不断的变根据分配与诉求的制约划分公平领域，是在不断的变化。很大程度上受市场以及政府的控制。（政府的补化。很大程度上受市场以及政府的控制。（政府的补偿性不公平偿性不公平)第六，公平的价值第六，公平的价值 即份额的公平，即由个人选择判断自己的喜好，而不即份额的公平，即由个人选择判断自己的喜好，而不是将公平看作一种福利是将公平看作一种福利为处理实际问题提供一个基本的框架为处理实际问题提
50、供一个基本的框架49社会公平的应用例证（法院的作用）社会公平的应用例证（法院的作用）1 1、就业、就业谁有权得到工作？标准？如何应用这些标准谁有权得到工作？标准？如何应用这些标准？案例：案例：19711971年年“格里哥斯诉杜克电力公司格里哥斯诉杜克电力公司”的划时代案的划时代案例中，法院认为，与履行工作无关的任职资格例中，法院认为，与履行工作无关的任职资格以以及那些对白人有利、对黑人不利的任职条件及那些对白人有利、对黑人不利的任职条件是违是违法的。法的。法院排除了预期公平的概念，赞同集团公平的观点，法院排除了预期公平的概念，赞同集团公平的观点，也可以说是法院否定白人与黑人之间的分部公平。也可