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1、第四讲第四讲 中国古代中央行政体制中国古代中央行政体制 -古代官僚制度古代官僚制度一、先秦时期的中央行政体制（一）夏代 据据尚尚书书等等文文献献记记载载，夏夏王王之之下下为为“六六卿卿”，又又称称“六六事事之之人人”，分分管管民民事事、军军队队等等事事务务，是地位较高的官员。是地位较高的官员。一一种种说说法法是是司司空空（管管土土木木工工程程）、司司徒徒（管管民民政政财财政政）、士士正正（主主管管司司法法）、共共工工（主主官官百百工工）、虞虞（主主管管山山泽泽）、秩秩宗宗（主主管管祭祭祀祀）、纳纳言言（主主管承上宣下）；管承上宣下）；另一种说法是天、地、春、夏、秋、冬六官。另一种说法是天、地、
2、春、夏、秋、冬六官。六六卿卿之之下下有有僚僚属属和和下下属属官官员员，各各自自组组成成一一定定的的统统治部门。治部门。分管各种事务的官职：分管各种事务的官职：牧牧正正、乐乐正正、车车正正、疱疱正正、御御（主主管管驾驾御御战战车车）、遒遒人人（主主管管宣宣示示命命令令）、太太史史（主主管管天天文文历历法法档档案案）、官官占占（主主管管卜卜筮筮）、瞽瞽师师、御御龙龙（负负责责王王之之生生活活娱娱乐乐）、啬啬夫夫（主主管管收收税税和和监监察察），另另设设有有采采风风之官。之官。大禹像大禹像（二）商代 商商代代的的中中央央官官为为“内内服服”官官，有有宰宰、卿卿事事、多多尹尹、御御事事、事事、师师长长
3、、多多亚亚、巫巫、卜卜、臣臣等等，号称号称“百僚庶尹（尚书百僚庶尹（尚书酒诰）酒诰）”。宰宰，总总管管事事务务，为为王王之之近近臣臣。早早期期属属于于王王家家生生活活服服务务范范围围的的官官员员，后后来来逐逐渐渐转转入入到到国国家家政政务务方方面面，天天官官冢冢宰宰为为百百官官之之长长，冢冢宰宰又又称称太太宰宰，凡凡与与其他五卿并列时，称其他五卿并列时，称太宰。伊尹曾为汤。伊尹曾为汤“宰宰”。伊尹像伊尹像商汤像商汤像卿卿事事，原原为为乡乡事事，飨飨事事之之义义，主主管管王王室室宴宴飨飨。最最早早出出现现于于尚尚书书微微子子，西西周周时时，写写作作“卿卿士士”，可见是由内廷发展出来的政务官。，可
4、见是由内廷发展出来的政务官。多多尹尹，又又称称诸诸尹尹，分分管管各各项项政政务务。古古代代尹尹与与君君通通，因因此此又又称称多多君君。总总领领诸诸事事的的尹尹，被被后后世世认认为为是相。是相。御事（史），迎受政事，为王服务。御事（史），迎受政事，为王服务。事事，分分管管各各方方在在的的事事务务，东东事事、南南事事、北北事事，合合称称为为三三事事。有有大大事事、小小事事之之分分，还还出出现现了了大大事事寮。寮。师师长长、多多亚亚，军军事事性性的的职职官官。左左师师、中中师师、右右师师。亚亚是是师师以以下下的的高高级级武武官官，有有亚亚旅旅、亚亚任任、亚亚侯、马亚、多马亚。侯、马亚、多马亚。巫巫、
5、卜卜，神神职职官官。女女为为巫巫，男男称称觋觋（xi)。卜卜，又称贞人、占人，商代后期有百余名。又称贞人、占人，商代后期有百余名。西西周周的的官官制制是是在在商商代代的的“内内服服”和和“外外服服”的的基基础础上上发发展展起起来来的的，与与商商代代不不同同的的是是，西西周周的的官官僚僚机机构构更更加加庞庞大大，职职官官的的名名目目更更加加繁繁多多，行行政政体体制制更更加加系系统统。这这种种演演变变趋趋势势，反反映映了了西西周周国国家家机机器器的的完完备备和和王权的强化。王权的强化。（三）西周 西西周周的的官官僚僚制制度度已已相相当当完完备备，仅仅西西周周青青铜铜器器铭铭文文中中提提到到的的各各
6、类类职职官官就就有有213213种种之之多多。西西周周初初期期，王王室室政政权权机机构构中中最最重重要要的的职职官官是是太太师师和和太太保保。太太师师和和太太保保掌掌握握着着王王室室的的军军政政大大权权，并并且且负负有有监监护护和和辅辅佐佐年年少少国君的重任。国君的重任。汉代石刻周公辅成王图汉代石刻周公辅成王图 周周王王室室的的官官僚僚机机构构分分为为两两大系统，即大系统，即卿事寮和太史寮卿事寮和太史寮。卿卿事事寮寮即即卿卿士士寮寮，其其职职权权是是主主管管“三三事事”和和“四四方方”。卿卿事事寮寮的的长长官官，西西周周初初期期是是太太师师或或太太保保，西西周周中中期期以以后后为为太太师师，其
7、其属属官官主主要要是是“三三司司”，即即司司徒徒、司司马、司空。马、司空。太太史史寮寮掌掌管管册册命命、制制禄禄、图图籍籍、祭祭礼礼、占占卜卜、礼礼制制、时时令令、天天文文、历历法法等等。太太史史寮寮的的长长官官是是太太史，既是文职官吏的领袖，又是神职官吏的首领。史，既是文职官吏的领袖，又是神职官吏的首领。除除卿卿事事寮寮和和太太史史寮寮外外，王王室室还还设设有有掌掌管管周周王王衣衣食食住住行行的的宫宫廷廷内内官官，见见于于西西周周金金文文的的有有宰宰、膳膳夫夫、寺寺人人、小小臣臣、小小子子、小小夫夫、守守宫宫、御御正正、世世妇、东宫等。妇、东宫等。春春秋秋战战国国时时期期士士人人阶阶层层的的
8、兴兴起起，为为官官僚僚制制度度发发展展提提供供了了重重要要条条件件。士士在在西西周周时时期期就就已已存存在在，属属于于贵贵族族等等级级序序列列的的最最低低一一级级，依依附附于于宗宗族族群群体体，尚未成为一个独立的社会阶层。尚未成为一个独立的社会阶层。（四）春秋战国时期士的兴起 春春秋秋时时期期，随随着着宗宗族族政政治治的的土土崩崩瓦瓦解解，失失去去了了宗宗族族依依托托的的贵贵族族大大批批地地沦沦落落为为士士，士士人人队队伍伍迅迅速速扩扩大大，脱脱离离了了原原来来的的贵贵族族等等级级序序列列而而成成为为一一个个独立的社会阶层。独立的社会阶层。进进入入战战国国时时代代，新新兴兴的的士士人人空空前前
9、活活跃跃，这这些些文文化化素素养养较较高高的的知知识识分分子子没没有有任任何何人人身身依依附附关关系系，行行动动自自由由，思思想想开开放放，成成为为各各国国统统治治者者争争相相招招揽揽的的对对象象。他他们们凭凭借借知知识识和和才才干干，指指点点江江山山，激激扬扬文文字字，或或为为理理想想而而奔奔走走四四方方，或或为为生生计计而而周周游游列列国国，都都是是入入仕仕干干政政的的最最佳佳选选择择，从从而而形形成成一一支支庞庞大大的的充充满满活活力力的的官官僚僚后后备备军军，使使各各国国君君主主有有选选择择官僚的充分余地。官僚的充分余地。秦秦统统一一全全国国后后，疆疆域域空空前前辽辽阔阔。要要统统治治
10、好好这这个个庞庞大大的的帝帝国国，光光靠靠皇皇帝帝一一个个人人的的力力量量是是不不够够的的，还还必必须须建建立立起起一一套套完完整整的的官官僚僚机机构构。因因此此，秦秦始始皇皇在在确确立立了了至至高高无无上上的的皇皇权权之之后后，紧紧接接着着在在中中央央建建立立了了以以皇皇帝帝为为首的中央政府。首的中央政府。二、秦汉时期的中央行政体制（一）秦代的三公九卿制 秦秦代代中中央央的的官官员员虽虽然然不不少少，但但最最主主要要的的则则是是史史书书上上所所说说的的“三三公公九九卿卿”。三三公公即即丞丞相相、太太尉尉、御御史史大大夫夫。三三公公是是直直接接协协助助皇皇帝帝处处理理全全国国事事务务的的高级官
11、员。高级官员。丞丞相相有有左左丞丞相相、右右丞丞相相之之分分，以以左左丞丞相相为为尊尊，职职责责是是辅辅佐佐皇皇帝帝处处理理全全国国政政务务。太太尉尉是是武武官官，协协助助皇皇帝帝掌掌管管全全国国军军队队。御御史史大大夫夫主主要要掌掌管管承承转转皇皇帝诏令，监察文武百官，处理重大案件。帝诏令，监察文武百官，处理重大案件。（一）秦代的三公九卿制 九九卿卿即即奉奉常常、郎郎中中令令、卫卫尉尉、太太仆仆、廷廷尉尉、典典客客、宗宗正正、治治粟粟内内史史和和少少府府。九九卿卿掌掌管管中中央央各各部部门门的的具具体体事事务务。奉奉常常掌掌管管宗宗庙庙礼礼仪仪。郎郎中中令令，掌掌管管宫宫廷廷警警卫卫。太太仆
12、仆，管管理理宫宫廷廷车车马马。卫卫尉尉，掌掌管管皇皇宫宫保保卫卫。典典客客，处处理理民民族族事事务务及及外外交交。廷廷尉尉，负负责责刑刑法法。治治粟粟内内史史，掌掌管管全全国国财财政政税税收收。宗宗正正，管管理理皇皇族族内内部部事事务务。少少府府，掌掌管管山山河河湖湖海海税税收收及及手工业制造，以供皇室的需要。手工业制造，以供皇室的需要。（一）秦代的三公九卿制 汉汉承承秦秦制制，略略有有更更改改。为为加加强强中中央央集集权权，汉汉武武帝帝设设中中朝朝（内内朝朝）以以分分割割相相权权。中中朝朝是是皇皇帝帝身身边边较较低低级级的的官官吏吏和和待待从从人人员员组组成成的的决决策策机机构构。中中朝朝人
13、人员员的的官官名名有有尚尚书书、中书、待中等。中书、待中等。（二）汉代 东东汉汉防防止止功功臣臣窃窃命命，君君权权旁旁落落，规规定定：“有有功功辄辄增增邑邑赏赏，不不任任以以吏吏职职。”在在经经济济上上优优待待三三百百六六十十五五功功臣臣，但但在在政政治治上上很很少少重重用用他他们们。为为此此，刘刘秀秀还还扩扩大大了了尚尚书书台台的的职职权权，从从而而形形成成了了“虽虽置置三三公公，事事归归台台阁阁”的的局局面面。东东汉汉的的尚尚书书台台既既为为决决策策机机构构，又又为执行机构。为执行机构。尚尚书书在在秦秦和和西西汉汉初初年年，仅仅是是九九卿卿少少府府的的属属官官，秩秩六六百百石石，地地位位待
14、待遇遇较较低低。东东汉汉建建立立后后，刘刘秀秀加加大大尚尚书书权权力力，正正式式成成立立尚尚书书台台，作作为为总总理理国国家政务的中枢机构。家政务的中枢机构。设设尚尚书书令令1 1人人，秩秩二二千千石石；尚尚书书仆仆射射1 1人人，秩秩二二千千石石。分分三三公公曹曹（掌掌地地方方官官考考察察）、吏吏曹曹（掌掌官官吏吏任任用用）、民民曹曹（掌掌修修缮缮营营建建）、客客曹曹（掌掌少少数数民民族族及及外外交交事事务务）、二二千千石石曹曹（掌掌刑刑法法）、中中都都曹曹（掌掌治治安安），每每曹曹设设尚尚书书1 1人人，秩秩六六百百石石，下辖侍郎下辖侍郎6 6人、令史人、令史3 3人。人。曹曹魏魏时时，将
15、将尚尚书书台台改改为为尚尚书书省省，长长官官仍仍为为尚尚书书令令、左左右右仆仆射射，下下设设诸诸曹曹尚尚书书，分分领领具具体体事事务务。至至南朝时，其职能渐渐转化为一般的办事机构。南朝时，其职能渐渐转化为一般的办事机构。新新设设中中书书省省，以以分分尚尚书书省省之之权权。东东晋晋南南朝朝沿沿之之，权权力力越越来来越越大大。长长官官为为中中书书监监、中中书书令令，掌掌起起草草诏诏书书、政政令令，接接受受尚尚书书奏奏事事等等机机要要大大事事。中中书书省省下下有有一小官一小官“中书通事舍人中书通事舍人”，设立时为九品官。，设立时为九品官。三、魏晋南北朝时期的中央行政体制 西西晋晋时时，开开始始设设立
16、立门门下下省省，置置侍侍中中、给给事事黄黄门门侍侍郎郎各各4 4人人，职职责责为为在在皇皇帝帝身身边边服服侍侍、保保卫卫、顾顾问问应应对对，拾拾遗遗补补阙阙，检检举举非非法法。门门下下之之设设，原原为为分分中中书书省省之之权权，故故权权位位极极重重，有有“宰宰相相便便坐坐”之称。之称。南南朝朝时时，新新设设秘秘书书省省，置置监监、丞丞各各1 1人人，郎郎4 4人，掌典籍图书。人，掌典籍图书。南南朝朝时时，新新设设集集书书省省，置置散散骑骑常常侍侍、通通直直散散骑骑常常侍侍各各4 4人人。常常侍侍从从左左右右，献献纳纳得得失失，省省阅阅奏奏书书，并并有有驳驳回回权权，又又与与中中书书侍侍郎郎对对
17、掌掌禁禁令令，纠纠察察违失，权亦极重。违失，权亦极重。隋朝在中央机构中设置三师、三公及隋朝在中央机构中设置三师、三公及尚书、门下、内史、秘书、内侍五省。尚书、门下、内史、秘书、内侍五省。三师与三公是给予大臣的荣誉虚职。三师与三公是给予大臣的荣誉虚职。五省当中，秘书省职务较优闲五省当中，秘书省职务较优闲 ，内侍，内侍省多是宦官。省多是宦官。四、隋唐时期的中央行政体制（一）隋代的三省六部制 尚书、门下、内史三省长官职同秦汉尚书、门下、内史三省长官职同秦汉时代的丞相。三省互相牵制，决策机关是时代的丞相。三省互相牵制，决策机关是内史省，长官是内史令；审议机关是门下内史省，长官是内史令；审议机关是门下省
18、，长官是纳言；处理日常政务的机构是省，长官是纳言；处理日常政务的机构是尚书省。尚书省置令一人、左右仆射各一尚书省。尚书省置令一人、左右仆射各一人，下设吏、礼、兵、度支（后改称民部）人，下设吏、礼、兵、度支（后改称民部）、都官（后改称刑部）、工部六曹。、都官（后改称刑部）、工部六曹。（一）隋代的三省六部制执行执行尚书省尚书省门下省门下省审核颁布审核颁布决策决策内史省内史省工部工部度支（民）度支（民）部部都官（刑）都官（刑）部部兵部兵部礼部礼部吏部吏部皇皇 帝帝内史舍人内史舍人四人四人给事郎给事郎四人四人左、右丞左、右丞各一人各一人内史侍郎内史侍郎二人二人黄门侍郎黄门侍郎二人二人左、右仆射各左、右
19、仆射各一人一人内史令内史令二人二人纳言纳言二人二人尚书令尚书令一人一人内史省内史省门下省门下省尚书省尚书省隋炀帝时中央机构主要官员设置隋炀帝时中央机构主要官员设置六部：六部：尚书一人、侍郎一人、郎四人尚书一人、侍郎一人、郎四人如吏部：吏部尚书、吏部侍郎、选部郎如吏部：吏部尚书、吏部侍郎、选部郎（一）隋代的三省六部制三台（御史台、谒者台、司隶台）、十一寺（太常、三台（御史台、谒者台、司隶台）、十一寺（太常、光禄、宗正、卫尉、太仆、大理、鸿胪、司农、太光禄、宗正、卫尉、太仆、大理、鸿胪、司农、太府、国子、将作等）府、国子、将作等）卿一人、少卿一人、丞。卿一人、少卿一人、丞。如太常寺：太常卿、太常少
20、卿、太常丞如太常寺：太常卿、太常少卿、太常丞或称三台、五监（都水监、国子、将作等）、九寺或称三台、五监（都水监、国子、将作等）、九寺（太常、光禄、宗正、卫尉、太仆、大理、鸿胪、（太常、光禄、宗正、卫尉、太仆、大理、鸿胪、司农、太府）司农、太府）（一）隋代的三省六部制 唐朝中央和地方行政组织均沿袭隋制唐朝中央和地方行政组织均沿袭隋制并有所发展。在中央，仍以中书（隋内史并有所发展。在中央，仍以中书（隋内史省改名），门下、尚书三省为中枢政务机省改名），门下、尚书三省为中枢政务机关。中书省掌决策，长官是中书令，次官关。中书省掌决策，长官是中书令，次官是中书侍郎。门下省掌审检，长官是侍中，是中书侍郎。门
21、下省掌审检，长官是侍中，次官是黄门侍郎。次官是黄门侍郎。四、隋唐时期的中央官制（二）唐代的三省六部制 尚书省掌行政，长官原为尚书令，因尚书省掌行政，长官原为尚书令，因唐太宗李世民在做皇帝前曾任过此职，故唐太宗李世民在做皇帝前曾任过此职，故以后不再设置，实际长官是左、右仆射，以后不再设置，实际长官是左、右仆射，仆射之下又有左、右丞各一人做为副手。仆射之下又有左、右丞各一人做为副手。尚书省下辖吏、户、礼、兵、刑、工六部，尚书省下辖吏、户、礼、兵、刑、工六部，每部四司，共二十四司。各部主、次官为每部四司，共二十四司。各部主、次官为尚书、侍郎，负责处理全国军、政、财、尚书、侍郎，负责处理全国军、政、财
22、、文、兵、刑、钱、谷一应政务。文、兵、刑、钱、谷一应政务。（二）唐代的三省六部制大唐六典大唐六典 开元时官修政书，记载了开元时官修政书，记载了以三省六部为核心的规范官制以三省六部为核心的规范官制唐三省六部二十四司一台九寺五监唐三省六部二十四司一台九寺五监示意图示意图北省北省南省南省都省都省中书门下中书门下草拟草拟诏令诏令审核审核颁布颁布议政议政执执行行政事堂政事堂注：六部与九寺五监及秘注：六部与九寺五监及秘书省之间的箭头只表示政书省之间的箭头只表示政令承受关系，不表示上下令承受关系，不表示上下级统属关系。级统属关系。宋官制分宋官制分“官官”、“职职”、“差遣差遣”三种。三种。“官官”指指“尚书
23、尚书”、“员外郎员外郎”等各种京官名称，等各种京官名称，“职职”指一些文指一些文士所带的如士所带的如“学士学士”之类的名称。官员的官名与职名之类的名称。官员的官名与职名只表示其官衔和俸禄的高低，不代表其担任什么实际职务。只表示其官衔和俸禄的高低，不代表其担任什么实际职务。一个官员除有官、职名外，还必须有一个官员除有官、职名外，还必须有“差遣差遣”之称才有真之称才有真正的实权。正的实权。差遣职称前通常加有差遣职称前通常加有“知、判、权知、判、权”之类的字眼，如之类的字眼，如地方上的知州等。既为地方上的知州等。既为“差遣差遣”，便都是皇帝的临时派出，便都是皇帝的临时派出官，至多三年就一换，而且各种
24、级别的人都可以担任，这官，至多三年就一换，而且各种级别的人都可以担任，这样有助于抑制官僚树立私人势力。样有助于抑制官僚树立私人势力。五、宋元时期的中央行政体制（一）宋代职职差遣差遣北宋官员职衔构成示意图北宋官员职衔构成示意图职事官职事官职职官官知、权、知、权、提点、提提点、提举、判举、判本官本官正官正官阶官阶官寄禄官寄禄官清要官清要官职名职名学士、学士、待制、待制、修撰等修撰等仆射、仆射、尚书、尚书、侍郎等侍郎等差遣差遣北宋官员北宋官员 辽太宗取得幽云十六州后，在中央设置南面官（以其辽太宗取得幽云十六州后，在中央设置南面官（以其官署设在皇帝牙帐之南）、北面官（官署设在皇帝牙帐之官署设在皇帝牙帐
25、之南）、北面官（官署设在皇帝牙帐之北）的双轨统治机构。南面官依据北）的双轨统治机构。南面官依据“汉制汉制”统治汉人及渤统治汉人及渤海人，杂用汉族地主知识分子和契丹贵族；北面官以海人，杂用汉族地主知识分子和契丹贵族；北面官以“国国制制”（辽朝制度）统治契丹人和其他少数民族，机构比较（辽朝制度）统治契丹人和其他少数民族，机构比较简单，是根据契丹部落的传统建立起来的，一律任用契丹简单，是根据契丹部落的传统建立起来的，一律任用契丹贵族贵族。北、南枢密院分别是北、南面官的最高机构。北枢密北、南枢密院分别是北、南面官的最高机构。北枢密院以下北面官制，大量保存契丹部落旧制，包括北、南大院以下北面官制，大量保
26、存契丹部落旧制，包括北、南大王院、大惕隐司（管皇族事务）、大国舅司（管后族事务）王院、大惕隐司（管皇族事务）、大国舅司（管后族事务）、夷离毕院（管司法）、大林牙院（管起草文书）、敌烈夷离毕院（管司法）、大林牙院（管起草文书）、敌烈麻都司（管礼仪）等。南枢密院以下南面官制，则设有中麻都司（管礼仪）等。南枢密院以下南面官制，则设有中书省、御史台、大理寺、翰林院等汉地传统机构。书省、御史台、大理寺、翰林院等汉地传统机构。（二）辽代元朝统治机构示意图元朝统治机构示意图枢密院枢密院中书省中书省御史台御史台宣政院宣政院大宗正府大宗正府怯薛怯薛行省行省行台行台六部六部侍侍卫卫亲亲军军都都指指挥挥使使司司蒙蒙
27、古古军军都都万万户户府府宣宣慰慰司司都都元元帅帅府府万万户户府府宣宣慰慰司司路路总总管管府府殿殿中中司司内内察察院院内内八八道道肃肃政政廉廉访访司司察察院院肃肃政政廉廉访访司司府府州州县县（都省）（都省）（中台）（中台）明太祖坐像明太祖坐像13801380年（洪武十三年）年（洪武十三年），以，以“谋不轨谋不轨”罪名罪名杀左丞相胡惟庸，罢杀左丞相胡惟庸，罢中书省，分相权于六中书省，分相权于六部。六部尚书执行皇部。六部尚书执行皇帝的命令，直接对皇帝的命令，直接对皇帝负责。其后，进一帝负责。其后，进一步宣布不许再议置丞步宣布不许再议置丞相。秦汉以来行之一相。秦汉以来行之一千余年的宰相制度，千余年的宰
28、相制度，从此废除。从此废除。六、明清时期的中央行政体制（一）明代 但六部主要仍是执行机构，决策事务皇帝一个但六部主要仍是执行机构，决策事务皇帝一个人是忙不过来的。据载洪武时曾人是忙不过来的。据载洪武时曾“八日之间，内外八日之间，内外诸司奏札凡一千六百六十，记三千二百九十一事诸司奏札凡一千六百六十，记三千二百九十一事”。于是从文学侍从之臣中选人帮助。于是从文学侍从之臣中选人帮助。1380 1380年同年，设置四辅官。洪武十五年，设置殿年同年，设置四辅官。洪武十五年，设置殿阁大学士。阁大学士。明成祖即位后，从翰林院官中选解缙、胡广等人，明成祖即位后，从翰林院官中选解缙、胡广等人，入直文渊阁，称为内
29、阁学士，得以参预机务。内阁入直文渊阁，称为内阁学士，得以参预机务。内阁之名及阁臣参预机务由此开始。此时阁臣，品位比之名及阁臣参预机务由此开始。此时阁臣，品位比较低，且不置属官，不得干涉诸衙门执掌，诸衙门较低，且不置属官，不得干涉诸衙门执掌，诸衙门奏事也不得相关白，阁臣仅备顾问而已。奏事也不得相关白，阁臣仅备顾问而已。仁宗、宣宗以后，担任阁臣者，地位渐高。内阁票拟逐仁宗、宣宗以后，担任阁臣者，地位渐高。内阁票拟逐渐成为制度。票拟是指一切内外章奏送到内阁，由阁臣先看，渐成为制度。票拟是指一切内外章奏送到内阁，由阁臣先看，并提出处理意见，写在纸条上，与章奏一道呈给皇帝。票拟并提出处理意见，写在纸条上
30、，与章奏一道呈给皇帝。票拟成为内阁最重要的职掌。成为内阁最重要的职掌。内阁职在内阁职在“佐天子出令佐天子出令”，即以票拟之权，辅佐皇帝处，即以票拟之权，辅佐皇帝处理政事，这是同于古代宰相职权的地方。但内阁不能统领监理政事，这是同于古代宰相职权的地方。但内阁不能统领监督百官、指挥诸司，又是大不同于古代宰相职权的地方。正督百官、指挥诸司，又是大不同于古代宰相职权的地方。正统初，英宗（朱祁镇）统初，英宗（朱祁镇）9 9岁登极，太皇太后委政内阁，令大岁登极，太皇太后委政内阁，令大学士杨士奇等对题奏本章拟出处理意见，交皇帝裁定。开创学士杨士奇等对题奏本章拟出处理意见，交皇帝裁定。开创了明朝的了明朝的“票
31、拟票拟”制度。但是，阁臣中只有位高望重的首辅制度。但是，阁臣中只有位高望重的首辅（又叫首揆）才有票拟权，次辅、群辅只能参论而已。于是，（又叫首揆）才有票拟权，次辅、群辅只能参论而已。于是，为了谋当有权势的阁臣，特别是首辅，朝臣之间展开明争暗为了谋当有权势的阁臣，特别是首辅，朝臣之间展开明争暗斗。斗。明初规定宦官不得识字念书，但从宣宗开始宦官明初规定宦官不得识字念书，但从宣宗开始宦官可以做皇子的陪读，宦官干政又有了文化上的条件。可以做皇子的陪读，宦官干政又有了文化上的条件。在正统以前，皇帝皆亲自视政，宦官还不敢擅权。在正统以前，皇帝皆亲自视政，宦官还不敢擅权。正统以后，皇帝多昏庸无能，正统以后，
32、皇帝多昏庸无能，宦官便乘机弄权。宦官便乘机弄权。明代宦官有二十四衙门，即十二监、四局、八司。明代宦官有二十四衙门，即十二监、四局、八司。其中司礼监掌奏章机要，历来由皇帝心腹宦侍担任。其中司礼监掌奏章机要，历来由皇帝心腹宦侍担任。随着票拟制度形成，皇帝的最后裁决意见，由司礼监随着票拟制度形成，皇帝的最后裁决意见，由司礼监秉笔太监用红笔批写在奏章上称秉笔太监用红笔批写在奏章上称“批红批红”。于是，秉。于是，秉笔太监成了皇帝代言人，甚至利用职权，改动内阁票笔太监成了皇帝代言人，甚至利用职权，改动内阁票拟。史称拟。史称“内阁之票拟，不得不决于内监之批红，而内阁之票拟，不得不决于内监之批红，而相权转归之
33、寺人相权转归之寺人”。批红成为宦官专政之关键。批红成为宦官专政之关键。内阁内阁内阁内阁皇帝皇帝司礼监司礼监通政司通政司票拟票拟票拟票拟内阁内阁内阁内阁皇帝皇帝批红批红内阁内阁内阁内阁票拟票拟内阁内阁内阁内阁批红批红司礼监司礼监司礼监司礼监司礼监司礼监司礼监司礼监司礼监司礼监通政司通政司执行执行执行执行上奏上奏上奏上奏明中期后票拟、批红权力运行示意图明中期后票拟、批红权力运行示意图皇帝理政时皇帝理政时皇帝理政时皇帝理政时皇帝不理政时皇帝不理政时皇帝不理政时皇帝不理政时 清代中央政权机构多仿明制，但又有自清代中央政权机构多仿明制，但又有自己的特点。清改内三院（内国史院、内秘书己的特点。清改内三院（
34、内国史院、内秘书院、内宏文院）为内阁，作为中央最高行政院、内宏文院）为内阁，作为中央最高行政机关。中央机构实行满汉复职制。清代内阁机关。中央机构实行满汉复职制。清代内阁设大学士满、汉各设大学士满、汉各2 2人，协办大学士满、汉人，协办大学士满、汉各各1 1人，学士满人，学士满6 6人、汉人、汉4 4人。内阁的实际权人。内阁的实际权力比明代小。力比明代小。清中央的执行机关是六部。各部职责和清中央的执行机关是六部。各部职责和明朝基本相同。六部皆设尚书为长官，左、明朝基本相同。六部皆设尚书为长官，左、右侍郎为副长官，俱满、汉各右侍郎为副长官，俱满、汉各1 1人。人。（二）清代 清代内阁名义上是最高行
35、政机关，但它并不是清代内阁名义上是最高行政机关，但它并不是真正的权力中心。议政王大臣会议和后来的军机真正的权力中心。议政王大臣会议和后来的军机处，才是真正的最高权力机构。处，才是真正的最高权力机构。清初，凡军国大政，皆交由议政王大臣会议决清初，凡军国大政，皆交由议政王大臣会议决定。议政王大臣会议亦称定。议政王大臣会议亦称“国议国议”，权力很大。，权力很大。其成员概由满族贵族组成，汉人不得参预。这种其成员概由满族贵族组成，汉人不得参预。这种满族贵族专制的形式，不仅和皇帝独揽大权相抵满族贵族专制的形式，不仅和皇帝独揽大权相抵触，而且也不利于清朝进一步争取各族特别是汉触，而且也不利于清朝进一步争取各
36、族特别是汉族上层的支持。所以康熙皇帝时又在宫内设南书族上层的支持。所以康熙皇帝时又在宫内设南书房，简择词臣才品兼优者充任。南书房设立后，房，简择词臣才品兼优者充任。南书房设立后，皇帝谕旨多命南书房翰林撰拟，从而削弱了议政皇帝谕旨多命南书房翰林撰拟，从而削弱了议政王大臣会议的权力。王大臣会议的权力。（二）清代南书房原址南书房原址 雍正七年（雍正七年（17291729），对西北蒙古用兵，军报频繁，在雍正），对西北蒙古用兵，军报频繁，在雍正寝宫养心殿附近的隆宗门内设立了寝宫养心殿附近的隆宗门内设立了“军需房军需房”，协助皇帝处理，协助皇帝处理军务，军务，17321732年正式改称军机处，承旨办理机务
37、，取代议政王大年正式改称军机处，承旨办理机务，取代议政王大臣会议，剥夺了诸王预政的权力。臣会议，剥夺了诸王预政的权力。参加军机处的军机大臣，由皇帝在满、汉大学士及各部尚参加军机处的军机大臣，由皇帝在满、汉大学士及各部尚书、侍郎中选定。其名称有书、侍郎中选定。其名称有“军机大臣军机大臣”、“军机大臣上行走军机大臣上行走”等。为首者称为等。为首者称为“领班领班”，亦称，亦称“首枢首枢”。军机大臣，俗称。军机大臣，俗称大军机，有军机章京，俗称小军机。军机处官员掌管军国机要，大军机，有军机章京，俗称小军机。军机处官员掌管军国机要，起草诏令，但并非正式衙门，军机大臣亦非实官，仅是内廷差起草诏令，但并非正
38、式衙门，军机大臣亦非实官，仅是内廷差使，平时在朝中值日，随时准备皇帝召见，皇帝出巡也必须跟使，平时在朝中值日，随时准备皇帝召见，皇帝出巡也必须跟随，没有独立性，完全是皇帝私人办事机构，但又是国家最高随，没有独立性，完全是皇帝私人办事机构，但又是国家最高决策施政中心。军机处的建立标志着君主专制在中央机构体制决策施政中心。军机处的建立标志着君主专制在中央机构体制上达到了最高峰。上达到了最高峰。理藩院是清代创设的一个专门管理边疆少数民族地区事务理藩院是清代创设的一个专门管理边疆少数民族地区事务的中央机构。初设时仅管理蒙古，以后扩大到新疆、青海、的中央机构。初设时仅管理蒙古，以后扩大到新疆、青海、西藏
39、、四川等少数民族地区。还兼管对俄交涉等外交事务。西藏、四川等少数民族地区。还兼管对俄交涉等外交事务。其编制与六部基本相同，但官员全由满族、蒙古族人担任。其编制与六部基本相同，但官员全由满族、蒙古族人担任。内务府是特设专管宫廷事务的机构。长官称总管大臣，由内务府是特设专管宫廷事务的机构。长官称总管大臣，由满族王公大臣担任。清吸取了明宦官专权的教训，制定了满族王公大臣担任。清吸取了明宦官专权的教训，制定了多种防范太监窃权乱政的制度规定，康熙时又下令尽行撤多种防范太监窃权乱政的制度规定，康熙时又下令尽行撤除宦官衙门，其事务由内务府接管，内务府的设立极大地除宦官衙门，其事务由内务府接管，内务府的设立极
40、大地限制了宦官势力的发展。限制了宦官势力的发展。除上述各机构外，清中央还设有都察院（最高督察机构）除上述各机构外，清中央还设有都察院（最高督察机构）、大理寺（最高法院、大理寺（最高法院 ）、宗人府（管皇旗）、通政司、国）、宗人府（管皇旗）、通政司、国子监等府、院、寺、监机关。子监等府、院、寺、监机关。中枢行政机构演变的规律以皇权为中心，波浪式循环发生，宰相多由近臣演变而来，一旦取得实权，成为正式宰相机构，被新的近臣取代。皇帝身边没有正式身份的机构官职，实权越大，相反外形成熟的正式机构，失去实权。在一个自发过程中，皇权机构重复繁衍。制度变迁的原因我国古代制度创新因袭性较强。1、加强皇权需要2、皇
41、帝个人意志3、限制和破坏官僚组织形成的常规化和自主性4、偶然性因素5、应对危机事件用一人焉则疑其私，而又用一人以制其私。行一事焉则虑其可欺，而又设一事以防其欺。叫魂，皇帝既运用常规的行政手段又任意采取异乎寻常的武断手段，行使最高统治者的个人最高权力来处理这件事件。思考中国古代官僚制度为何具有自主性？马克斯韦伯所主张的工具理性。艾森斯塔得认为中国秦汉已有官僚制具有专职化和官僚化双重特性，行政服务于政治，为君主专制服务。儒家思想影响下，价值目标上追求道的实践，出仕不仅服务于君主，还有道德责任。（目标整合危机）君主专制制度的内在矛盾，继承制度的非智能性。作业阐述中国古代地方行政体制的演变过程及探讨其中蕴含的规律。