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1、第十三章 行政管理当代前沿问题研究行政管理前沿问题是如何形成的n要区分行政前沿问题与前沿理论n行政管理前沿问题是社会矛盾的产物n行政管理前沿问题是历史与发展冲突的结果行政管理前沿问题例举n规制的统一性与区域发展不平衡Tn市场经济发展与法治不健全的矛盾Tn公共需求的迅速增长与政府服务能力的矛盾n政府的绩效评估与低效率问题n严重的腐败与权力监督问题n经济增长与社会不公的矛盾n公共问题不断凸现与公共责任缺失的矛盾善政的发展逻辑行政管理问题解决的目标n法治政府n民主政府n服务政府n有效政府n廉洁政府n公平政府n责任政府行政管理前沿问题的时代背景 转型社会：变革中的中国政府n从农业化时代向工业化和信息化
2、时代转变n从社会主义计划经济向市场经济转变n从传统人情社会向现代法制社会转变n集权体制向分权体制和民主政治转变二元公共管理体制 党与国家共同构成我国的公共管理机构中国共产党并不是一般意义上的政党，而是我国公共管理的重要组成部分；中国共产党的治理方式延续我国传统政治体制的合理成份；执政党体制与国家体制并存反映了我国现代化进程的合理选择。二元公共管理体制与市场经济冲突与协调现代市场经济与初级市场经济的区别n第一,在现代市场经济社会，虽然现货交易和人格化交易仍然在相当的范围内进行,“非人格化交易”(impersonal transaction)成为重要的交易方式。n第二，虽然政治与经济仍然密切相关，
3、政府与经济人的关系发生了重大变化，使得政治与经济的关系变成了“保持距离型”(arms length type)。转型社会中公共管理存在的问题n资源配置问题：低决策成本、高失败代价；n市场秩序问题：制度风险与非市场竞争；n权利保护问题：财产掠夺与自由的缺失；n低回应性问题：更重视对上级负责；n高成本低效率问题；n严重的社会冲突与贪污腐败问题。全能主义政府带来的问题 计划经济下的政府是全能主义政府，历史证明全能主义政府具有一系列弊端：n政府职能无限扩张导致政府管理效力的衰减n政府职能无限扩张导致社会管理功能的萎缩n政府职能无限扩张导致企业经营活力的窒息n政府职能无限扩张导致腐败现象的蔓延和谐的悖论
4、n如果和谐成为解决中国所有领域的基本原则，那么的所有领域存在同样的问题一定是集权造成的。n如果和谐不是所有领域都存在的主要问题，那么用和谐原则去解决所有领域的问题就是压力体制下的回应，必然会脱离实际。法治政府现代市场经济与法治法治 Rule of Law 法治的主体是公民，主要对象是国家。依法治国的“国”是指国家，即国家机器及其公职人员。法制 Rule by Law 法制的主体是国家，主要对象是公民法治的实质n法治的实质是依法对政府进行治理，“政府”是法治的客体，而公民和社会是法治的主体。法治的要义和精髓，就在于作为法治主体的公民以法治权，即公民依据正义和公意，并通过民主政治制度和宪法法律来制
5、约政府权力。法治下的有限政府 有限政府指在规模、职能、权力和行为方式都受到法律明确规定和社会有效制约的政府。衡量有限政府与无限政府的尺度在于一个政府在权力、职能、规模上是否受到来自法律的明文限制，是否受到社会的监督与制约；政府的权力和规模逾越其法定疆界时，能否得到及时有效的纠正；政府官员、尤其是最高领导违法是否受到法律的惩罚。有限政府与政府职能法制化n法治下的政府必须是有限政府n有限政府是政府职能和权力受到限制的政府。n民主力量和民主政治制度是建立有限政府的基本前提。n政府职能法制化是建立有限政府的基本形式。法治是实现有限政府的根本保障n政府依法办事并不一定就是法治，但法治下的有限政府必然要依
6、法办事。法治与有限政府建立在健全和完备的法制体系之上。n法治与有限政府的关键是对政府进行有效的政治监督，而政治监督的实质是权力的较量，如果没有高度的民主，政治监督就缺乏足够的政治力量制衡政府的强权。吴敬琏先生的忧虑n“改革的两种前途严峻地摆在我们的面改革的两种前途严峻地摆在我们的面前：一条是政治文明下法治的市场经济前：一条是政治文明下法治的市场经济道路，一条是权贵私有化的道路。这是道路，一条是权贵私有化的道路。这是希望的春天，也是失望的冬天；我们正希望的春天，也是失望的冬天；我们正在走向天堂，也可能走向另一个方向在走向天堂，也可能走向另一个方向”。民主政府n民主的工具价值n民主的本体价值n公民
7、的有序政治参与效能政府 相对于立法与司法来说，公共行政将效能视为核心价值是有合理性的。早期的公共行政理论就是将绩效视为公共行政的目标和标准。正如古利克所说的：“效能是行政科学的大厦得以建立起来的价值基石”。增进机关效能的紧迫性n市场发展的比较压力n全球化发展的比较压力n高科技支持下的高速度带来的压力 行政效能评价的几个维度n行政效能是政府组织效率与社会效率的综合。n行政效能不仅要通过政府的供给进行评价，而且要从社会的需求满足程度进行分析。n对行政效能的分析要考虑行政管理的机会成本与市场成本。公共选择理论对行政低效的解释n公共选择理论认为政府低效的根本原因在于官公共选择理论认为政府低效的根本原因
8、在于官僚制在公共服务供给中的垄断特性，具体而言：僚制在公共服务供给中的垄断特性，具体而言：第一，缺乏竞争。官僚机构垄断了公共物品的第一，缺乏竞争。官僚机构垄断了公共物品的供给，缺乏节约成本、提高效率的压力；第二，供给，缺乏节约成本、提高效率的压力；第二，缺乏利润激励机制。由于公共产出的非市场性缺乏利润激励机制。由于公共产出的非市场性质，公共产出难于测量，官僚的目标并非利润质，公共产出难于测量，官僚的目标并非利润最大化，而是预算规模最大化，造成公共生产最大化，而是预算规模最大化，造成公共生产过剩；第三，缺乏监督。官僚机构在公共生产过剩；第三，缺乏监督。官僚机构在公共生产信息方面占有优势，监督者有
9、可能受到信息方面占有优势，监督者有可能受到“被监被监督者督者”的操纵。的操纵。沃尔夫对非市场缺陷的解释n确定和度量产出的困难；n单一的生产来源；n生产技术的不确定性；n缺乏“基准线”和终止机制。市场的外部性与政府的内在性n市场外部性的存在意味着一些社会的成本和利润没有包含在私人决策者的计算之中；n政府内在性的存在意味着“私人的”或组织的成本和利润很可能支配了公共决策者的计算。n市场缺陷理论的核心是外部性，而政府缺陷理论的核心是内在性，这种内在性决定了公共官僚机构的行为和运行。公共管理二元体制下的效率缺失n压力型体制下政府的低回应性。n低回应政府导致社会矛盾不断突现。行政普遍低效的主要原因1、公
10、共物品的生产具有非竞争性。2、政府缺乏降低成本的内在压力，并且普遍具有预算规模最大化的倾向。3、行政效率与政府自身利益具有一定的矛盾。4、负担与义务的分离。5、难以遏制的腐败行为严重损害政府的效率。宏观分离与微观分离（一）n导致政府低效的一个重要原因是从政府项目获利的一方与支付政府项目一方之间的分离。这种又区分为宏观分离与微观分离。n宏观分离：在民主政治下，政治权力来自于选举中的大多数人，而税收的绝大部分却是少数人提供人。其结果是扩大再分配的项目的经济来源是少数人，而“需要”却取决于多数人。n微观分离：即从现有或将来的政府项目中获得的利益，集中在某一个特定的集团，而支出的负担却是普遍地加在公众
11、身上。宏观分离与微观分离（二）n如果说微观分离意味着组织得很好的少数人能够剥削多数人，那么宏观分离就意味着多数人能够剥削少数人。n在多数人缺乏自我约束的情况下，如果多数人的动机削弱了少数人投资、革新和扩张积极性，那么宏观分离就会堵塞投资、革新和增长的源泉。n如果要维持一种充分的社会和谐，那么限制少数人的富裕程度是非常重要的，因此微观分离必须得到控制。责任政府：从权力本位走向责任本位责任政府的基本属性 n责任政府作为一种理想的政府形态有它的特殊属性，这些属性主要有：(1)公共责任的法治性；(2)公共利益的至上性；(3)行政责任的确定性；(4)责任对象的公共性；(5)问责主体的广泛性；(6)公共权
12、责的一致性以及(7)公职义利的对等性。责任政府的理想形态经由基本属性的规定而浮现出来，责任政府的基本属性构成了责任政府建设的具体目标。公共责任的法治性 n法治是责任政府的制度基础与精神内核，责任政府本质上是法治政府。在法治社会，政府必须承担公共责任，如果政府不能很好地履行公共责任，法治具有对政府失责现象进行纠正和惩治的机制。公共利益的至上性n首先，人民的利益高于政府自身的一切利益，这是公共利益的高度；其次，公共利益覆盖了一切公民，这是公共利益的广度。n强调公共利益的至上性也是对传统科层制政府重规则、重程序而忽视结果的否定，是公共管理以结果为导向的改革的基本要求。政府责任的确定性 n政府责任的确
13、定性至少内含着相互联系的四个维度：(1)行政责任主体的确定性；(2)行政责任清单的确定性；(3)行政责任追究的确定性；(4)纠偏纠错机制的确定性。责任对象的公共性 n责任对象的公共性关系到政府的公平性问题。在社会分层日益加剧的时代，政府更容易受强势阶层影响，更倾向于对强势阶层负责，从而背离民主政治的基本平等精神，责任政府的公共性要求政府对社会各阶层都负有平等的责任。问责主体的广泛性 n尽管政府内部的行政问责必不可少，但更为重要的是，责任政府建设应该建立在广泛的问责主体基础之上，即由立法、司法和行政以及大众传媒和全体公民共同组成广泛的问责体系，从而形成群起而问之的合作局面。公共权责的一致性 n权
14、责不一致集中表现为两类，即权大责小或权小责大。一般而言，对权责不一致危害的认识主要集中在权大责小方面，因为权大责小极容易导致公共权力的滥用。另一方面，权小责大的权责不一致，其危害同样不容低估。权小责大最直接的后果必然是政府既没有能力，也没有动力完成理应承担的公共责任，最终公共物品和公共服务得不到及时高效地供给，社会的发展得不到政府有效地引导。公职义利的对等性 n义利对等，是关系到责任政府能否有效实现的动力机制。n马克思就曾深刻地指出，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。n政府公职人员不是无欲无求的纯粹公共利益的代表，而是有着正当且合理私人利益诉求的多面人，因此，只有当公职人员正当且合
15、理的个人利益诉求统一于公共利益之中时，才构成责任政府内在的完整激励机制。责任政府的责任确定：一种关系视角政府与市场关系：责任重构n责任政府的责任确定，必须面向市场的实际需要，尊重市场的基本规律，利用市场的基本原理，规范市场的运作行为，维护市场的正常秩序。简言之，就政府与市场关系而言，重构政府责任，主要的着力点在于，政府致力于为市场提供公平竞争的游戏规则和优质高效的公共服务，进而促进市场有序健康发展。政府与企业关系：责任重释 n政府和企业在法律上是平等的法人关系，这种平等的法人关系主要体现为双方在如下事项上的友好合作，即企业依法向政府缴纳公平赋税，政府平等地向企业提供公共服务。政府与社会关系：责
16、任重建 当前我国政府与社会关系突出存在三个问题其一，政府替代社会，从而对社会产生了挤出效应，迫使社会去功能化。二，政府渗入社会，从而瓦解社会的自我维续和自主发展的基本能力；各种民间机构的行政化或准行政化即是佐证。三，政府钳制社会，从而导致社会的发展步履维艰。过于弱小的社会力量，在政府与市场的两强博弈的格局中，无法很好地承担起平衡器和缓冲带的功能。政府与公民关系：责任重塑 公民与政府之间主仆关系的回归，需要：n一、要从法律层面确立政府与公民各自活动的自由自主领地，从而确保公民的主人地位得到法律的强大支持。n二、公民意识的普遍觉醒，公民观念的深入人心以及公民精神的全面生长，既是责任政府得以实现的基本条件，又是责任政府合乎逻辑的价值追求。政府与政府关系：责任重理 n(1)中央与地方关系是府际责任重理的根中央与地方关系是府际责任重理的根本。本。n(2)地方各级政府的纵向关系是府际责任地方各级政府的纵向关系是府际责任重理的重点。重理的重点。n(3)地方各级政府的横向关系是府际责任地方各级政府的横向关系是府际责任重理的关键。重理的关键。n(4)广义政府与狭义政府间关系是府际责广义政府与狭义政府间关系是府际责任重理的中心。任重理的中心。