第五章公共行政机构比较.pptx

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1、第五章 公共行政机构比较第一节 公共行政组织的相关理论第二节 行政首脑办事机构的比较第三节 职能机构比较第四节 直属机构比较第五节 临时机构比较第六节 西方公共行政机构的改革第五章 公共行政机构比较第一节公共行政组织的相关理论一、公共行政组织的概念与要素二、公共行政组织的职能构成三、公共行政组织的设置原则第五章 公共行政机构比较一、公共行政组织的概念与要素1、概念2、结构3、职能4、要素第五章 公共行政机构比较1、公共行政组织的概念广义各种为实现社会公共目标而负有执行性管理职能的组织系统狭义是指国家行政机关，即根据国家宪法和法律组建起来的、行使国家行政权力、管理国家公共事务的组织系统，是国家权

2、力机关的执行机关。第五章 公共行政机构比较2、公共行政组织的结构总统制主要指总统及其直接领导下的中央政府（如美国的联邦政府）和地方政府（在美国主要指州以下的地方行政机关）内阁制主要指总理或首相及其直接领导下的内阁和各级地方政府；中国主要指总理及其直接领导下的国务院（中央人民政府）和各级地方人民政府系统。第五章 公共行政机构比较3、公共行政组织的职能国家公共事务国家公共事务一般包括国家安全、外交、发展战略、行政法律法规和政策的制定与实施等社会公共事务指一般性或全社会性的事务，如经济发展、建设、城市和农村问题、社会治安、市场规范、教育科学卫生体育事业、人口发展等行政机关自身事务指与行政机关生存发展

3、有关的具体事务，如管理体制、组织结构、人事制度、财务制度、监督机制、沟通状况、规范体系等第五章 公共行政机构比较4、公共行政组织的要素目标体系权责结构规范系统人际关系第五章 公共行政机构比较4、公共行政组织的要素第一、组织第一、组织目标目标体系体系组织组织目标是一个系统，它通过目目标是一个系统，它通过目标分解实现对公共行政组织复杂标分解实现对公共行政组织复杂机构体系的有效规制，以保证组机构体系的有效规制，以保证组织机构和组织成员活动方向的一织机构和组织成员活动方向的一致性。它一般包括致性。它一般包括任务、目的、任务、目的、指标、时限、数量、质量指标、时限、数量、质量等一系等一系列必要内容和环节

4、，这些因素也列必要内容和环节，这些因素也直接规定着公共行政组织基本功直接规定着公共行政组织基本功能的作用取向。能的作用取向。第五章 公共行政机构比较人物：巴纳德人物：巴纳德时代：时代：古典管理学古典管理学 现代管理学现代管理学 当当代管代管理学理学学派：学派：科学管理科学管理时期时期 行为科学时期行为科学时期 系统系统管理管理时期时期 法约尔法约尔 泰罗泰罗 巴纳德巴纳德 德鲁克德鲁克 组织理论创新组织理论创新 管理艺术和文化管理艺术和文化第五章 公共行政机构比较知识：霍桑试验知识：霍桑试验霍桑试验是霍桑试验是19241924年美年美国国家科学院的全国科国国家科学院的全国科学委员会在西方电气公

5、学委员会在西方电气公司所属的霍桑工厂进行司所属的霍桑工厂进行的一项实验。目的是为的一项实验。目的是为了弄清照明的质量对生了弄清照明的质量对生产效率的影响。产效率的影响。第五章 公共行政机构比较知识：霍桑试验知识：霍桑试验一、照明实验一、照明实验二、福利实验二、福利实验三、访谈实验三、访谈实验四、群体实验四、群体实验五、态度实验五、态度实验第五章 公共行政机构比较知识：霍桑试验霍桑实验的主要实验结论：1、职工是“社会人”。2、企业中存在着“非正式组织”。3、满足工人的社会欲望，提高工人的士气，是提高生产效率的关键。第五章 公共行政机构比较人物：巴纳德巴纳德理论的总体特征是组织论的行政管理理论，即

6、以组织为基础分析和说明管理的职能和过程。其理论结构为：个体假设协作行为和协作系统理论-组织理论-管理理论。巴纳德开创的组织管理理论研究形成管理学领域的组织管理流派。现代管理理论之父现代管理理论之父经理人员的职能经理人员的职能第五章 公共行政机构比较知识：系统行政组织理论一、管理学中的“组织”是协作系统中“人的行为和人的协作关系”；就是，有意识地协调两个或两个以上的人的活动或力量的一个系统。因此“组织”就是一个协作系统，一种人和人之间的互动关系所组成的系统。第五章 公共行政机构比较知识：系统行政组织理论一、指出组织观的主要内容二、提出组织存在的3个基本条件 共同目标（有目标，能理解接受，理解一致

7、，形成统一）组织成员的协作意愿（贡献与诱因）良好的沟通（惯例化、简洁化、正式的、完整的、称职的、不中断的、权威性的）三、“有效性”“能率”第五章 公共行政机构比较知识：系统行政组织理论三、管理人员的3个基本职能 建立并维持一套信息传递系统促使组织中每个人都能作出重要贡献（提供服务）阐明并确定本组织的目标四、正式组织与非正式组织 非正式组织与正式组织相互作用相互依存。是指一种无正式的组织结构、无自觉地共同目标，但具有通过与工作有关的接触而产生的习惯、规范和情感等特点的集合体。第五章 公共行政机构比较知识：系统行政组织理论五、组织平衡论（组织存续论）：组织存在和发展的关键在于使组织成员获得一种贡献

8、与满足（经济、非经济）之间的平衡。（对外的组织平衡：即组织对外部环境的适应性。）六、权威接受理论权威不是来自于上级的授予，而是来自于下级的认可。一项命令是否具有权威，取决于命令的接受者而非发布者。（激励、团体态度、公心、改善信息渠道、提高才能）第五章 公共行政机构比较4、公共行政组织的要素第二第二，组织权责，组织权责结构结构组织权责结构是指组织要素（主要是机机构构、人人员员和和职职位位）之间权力与责任关系的制度化设计与安排，人们通常也称其为“体体制制”。组织权责结构是否合理科学直接关系到组织效能的发挥。权责结构表现为公共行政组织内部的横横向向部部门门（职职能能）设设置置和纵纵向向层层次次（层层

9、级级）划分，以及横横纵纵之之间间的的权权力力与与责责任任的的分分配配关关系系。理论上讲，组织权责结构应该真实地反映组织目标的本质要求本质要求，以最有利于实现组织目标为宗旨。第五章 公共行政机构比较4、公共行政组织的要素第五章 公共行政机构比较4、公共行政组织的要素第三第三，组织规范，组织规范系统系统组组织织规规范范是是指指约约束束公公共共行行政政组组织织内内部部各各种种关关系系的的法法律律法法规规和和制制度度规规定定的的强强制制性性文文件件，它它是是保保障障公公共共行行政政组组织织正正常常运运行行的的纽纽带带。组组织织规规范范是是从从一一个个侧侧面面反反映映组组织织发发展展与与成成熟熟程程度度

10、的的重重要要标标尺尺，是是公公共共行行政政组组织织维维持持统统一一整整体体化化行行为为的的主主要要条条件件。它它一一般般包包括括法法律律法法规规制制定定的的程程序序、主主体体关关系系、实实施施方方式式、修修改改过过程程，以以及及政政策策、决决策策等等要要素素的的产产生生、实实施施和和监监督督状状况况，往往往往反反映映公公共共行政组织各类综合指数的变化情况。行政组织各类综合指数的变化情况。第五章 公共行政机构比较4、公共行政组织的要素第五章 公共行政机构比较4、公共行政组织的要素第四，组织人际关系第四，组织人际关系。组组织织人人际际关关系系是是指指公公共共行行政政组组织织中中的的一一种种人人际际

11、氛氛围围或或人人文文精精神神状状态态。它它是是公公共共行行政政组组织织中中各各要要素素之之间间关关系系的的基基本本实实现现方方式式，与与组组织织正正式式的的规规范范关关系系交交融融在在一一起起，成成为为组组织织目目标标实实现现和和功功能能发发挥挥的的重重要要影影响响因因素素。这这种种关关系系状状况况如如何何，直直接接影影响响组组织织成成员员的的精精神神面面貌貌和和工工作作情情绪绪（士士气气)，是是组组织织管管理理中中不不可可忽忽视的基本问题。视的基本问题。第五章 公共行政机构比较知识：学习型组织知识：学习型组织学习型组织学习型组织这一概念主要来这一概念主要来自于管理学者彼得自于管理学者彼得圣吉

12、，彼圣吉，彼得得圣吉在其著作圣吉在其著作学习型组学习型组织的艺术与实践织的艺术与实践中提出了中提出了学习型组织所需的五项修炼。学习型组织所需的五项修炼。第五章 公共行政机构比较知识：学习型组织第五章 公共行政机构比较知识：学习型组织知识：学习型组织（1 1）学习型组织方法学习型组织方法发现、纠错、成长。发现、纠错、成长。（2 2）学习型组织核心学习型组织核心在组织内部建立在组织内部建立“组织思维组织思维能力能力”。学会建立组织自我的完善路线图。学会建立组织自我的完善路线图 。（3 3）学习型组织精神学习型组织精神学习、思考和创新。学习、思考和创新。此处学习是团体学习、全员学习，思考是系统、非线

13、此处学习是团体学习、全员学习，思考是系统、非线性的思考，创新是观念、制度、方法及管理等多方面性的思考，创新是观念、制度、方法及管理等多方面的更新。的更新。（4 4）学习型组织的关键特征学习型组织的关键特征系统思考。系统思考。（5 5）组织学习的基础组织学习的基础团队学习。团队学习。第五章 公共行政机构比较知识：学习型组织知识：学习型组织学习型组织的学习型组织的要素要素1 1、建立愿景、建立愿景（Building Shared VisionBuilding Shared Vision）2 2、团队学习、团队学习（Team LearningTeam Learning）3 3、改变心智、改变心智（I

14、mprove Mental ModelsImprove Mental Models）4 4、自我超越、自我超越（Personal MasteryPersonal Mastery）5 5、系统思考、系统思考（System ThinkingSystem Thinking）第五章 公共行政机构比较知识：学习型组织知识：学习型组织学习型组织形成的方法：学习型组织形成的方法：1 1、兼学别样、兼学别样2 2、扁平化结构、扁平化结构3 3、无边界行为（重塑：垂直边界和水平边界）、无边界行为（重塑：垂直边界和水平边界）4 4、自主管理、自主管理5 5、家庭事业平衡、家庭事业平衡6 6、新角色、新角色 第五章

15、 公共行政机构比较知识：学习型组织第五章 公共行政机构比较二、公共行政组织的职能构成1、决策职能2、信息职能3、咨询职能4、执行职能5、监督职能第五章 公共行政机构比较1、决策职能决策职能是指公共行政组织以环境状况提出的根本目标要求为依据，为实现职能目标而决定实施决定实施方案的活动方案的活动。它表现为政府组织的行动行动方针、相关政策原则的贯方针、相关政策原则的贯彻，以及行动计划和具体详细方彻，以及行动计划和具体详细方案的确定案的确定。决策职能是公共行政组织活动的先决条件，也是现代行政管理的核心职能。第五章 公共行政机构比较第五章 公共行政机构比较2、信息职能指公共行政组织在管理过程中充分运用信

16、息进行决策和执行的活动，它主要包括信信息的采集、加工处理、传播息的采集、加工处理、传播等一系列相互关联的环节。第五章 公共行政机构比较3、咨询职能是指公共行政组织在管理实践中通过不断征询建议或意见征询建议或意见的方式，保证组织决策及其执行的正确性和有效性，以顺利实现组织目标的活动。参谋咨询职能的作用方式在不同的政府组织体制中会有很大的差别，在集权体制下其作用发挥依赖于组织决策者的人格素质倾向，而在民主体制条件下它往往依赖于组织制度的健全程度。第五章 公共行政机构比较知识：十大智库【中国社会科学院】【国务院发展研究中心】【中国科学院】【中国军事科学院】【中国国际问题研究所】【中国现代国际关系研究

17、院】【中国太平洋经济合作全国委员会】【中国科学技术协会】【中国国际战略学会】【上海国际问题研究院】第五章 公共行政机构比较4、执行职能这是指公共行政组织贯彻落实组组织决策、计划及其具体行动方案织决策、计划及其具体行动方案，以实现组织根本目标的活动过程以实现组织根本目标的活动过程。它常常被具体化为一系列的组织沟通工作、协调工作、指挥工作和控制工作，成为组织决策落实的最具实质性的活动。第五章 公共行政机构比较5、监督职能指公共行政组织依据相应标准，主要通过审查、督导等方式，来保证行政系统正常运转，以准确、快捷而有效地实现组织决策目标的活动。第五章 公共行政机构比较三、公共行政组织设置的原则1、法制

18、原则2、效率原则3、精简原则4、以人为本原则5、统一平衡原则6、适应环境的原则第五章 公共行政机构比较1、法治原则公共行政组织的设置和建立必须符合国家法律。数量、性质、职权、隶属关系、行为规范等都必须由有关法律予以规定。公共行政组织的撤销也必须符合法律规定。行政组织的法律地位赋予了行政组织一定的权威性。法制原则有效杜绝了行政机构设置的随意性，避免机构膨胀、人浮于事。第五章 公共行政机构比较2、效率原则行政组织的效率体现在三个方面：一是机构的运行高速；二是机构的工作质量高；三是整个行政系统运转灵活。为提高行政效率，在行政组织设计时应重视专业分工和管理幅度适度。第五章 公共行政机构比较3、精简原则

19、精简原则要求行政组织设计时做到行政机构的精简，要根据行政任务的大小和职能设置机构；行政人员要精干；办事程序要精简。第五章 公共行政机构比较4、以人为本重视人性，实行“人本管理”是现代管理发展的趋势。工作分配要符合员工的主动和兴趣；要注意照顾员工的自尊心；要有助于员工的发展；要为员工晋升提供机会和创造条件；要注重意见沟通与平等参与。第五章 公共行政机构比较5、统一平衡 第五，统一平衡原则。是现代各国政府的重要特征。为了实现统一平衡的原则，既要求行政目标完整统一，各子目标必须统一于总目标之下；又要求机构设置要完整统一，明确隶属关系，从而形成一个完整统一的权力体系。为此，在行政组织设计时要注意机构之

20、间的衔接，注意明确各级行政机构的职权。第五章 公共行政机构比较5、统一平衡是现代各国政府的重要特征。为了实现统一平衡的原则，既要求行政目标完整统一，各子目标必须统一于总目标之下；又要求机构设置要完整统一，明确隶属关系，从而形成一个完整统一的权力体系。一方面，权力与责任平衡。另一方面，个体与整体平衡。第五章 公共行政机构比较6、适应环境每一个组织都有它存在的具体环境，并且这个环境处在不断变化之中。行政组织应根据其内外环境的变化，不断地作出调整，以适应环境变化的需要。为满足组织适应环境原则的要求，在组织设计时应注意使组织保持弹性。组织的人员编制、业务范围、权责体系要有弹性，可随时根据环境需要进行调

21、整。第五章 公共行政机构比较第二节 行政首脑办事机构的比较一、职能特征二、结构比较第五章 公共行政机构比较一、结构特征一、结构特征1、秘书性（法国：总统府办公厅、私人秘书处；德国：总统府；日本：总理左臣官房；中国：国务院办公厅）第五章 公共行政机构比较国务院办公厅职责：国务院办公厅职责：（一）负责国务院会议的准备工作，协助国务院领导同志组织实施会议决定事项。（二）协助国务院领导同志组织起草或审核以国务院、国务院办公厅名义发布的公文。（三）研究国务院各部门和各省、自治区、直辖市人民政府请示国务院的事项，提出审核意见，报国务院领导同志审批。（四）督促检查国务院各部门和地方人民政府对国务院决定事项及

22、国务院领导同志指示的贯彻落实情况，及时向国务院领导同志报告。（五）负责国务院值班工作，及时报告重要情况，传达和督促落实国务院领导同志指示。（六）协助国务院领导同志做好需由国务院组织处理的突发事件的应急处置工作。（七）指导、监督全国政府信息公开工作。（八）办理国务院和国务院领导同志交办的其他事项。第五章 公共行政机构比较李克强总理办公室（行政编制级别：副部级）李克强总理办公室（行政编制级别：副部级）李克强同志的办公班子在国务院办公厅，“李克强总理办公室”行政级别在国务院办公厅之下，但不接受国务院办公厅直接领导，主要负责李克强总理日常工作及生活事务。国务院研究室副主任石刚兼任李克强总理办公室主任，

23、总理办公室下设：秘书室、机要室、警卫室、综合室，此四个部门，人员编制在三十人左右。主要领导包括高级政治秘书、机要秘书、警卫参谋（除警卫室人员属中办警卫局编制，其余人员编制均属国务院办公厅）。第五章 公共行政机构比较一、结构特征一、结构特征2.2.参谋性（英国：首相办公室下设政治办公室和政策小组。美国：参谋性（英国：首相办公室下设政治办公室和政策小组。美国：总统办事机构下设的国家安全委员会、中央情报局、政策发展总统办事机构下设的国家安全委员会、中央情报局、政策发展办公室、科技政策办公室等充当总统办公室、科技政策办公室等充当总统“贸囊团贸囊团”。中国：国务。中国：国务院政策研究室）院政策研究室）（

24、一）负责组织或参与对改革开放和经济社会发展中的重大问题进行调查研（一）负责组织或参与对改革开放和经济社会发展中的重大问题进行调查研究和决策咨询，提出政策性建议和咨询意见。究和决策咨询，提出政策性建议和咨询意见。（二）负责起草（二）负责起草政府工作报告政府工作报告，牵头组织国务院重要会议的文件起草，牵头组织国务院重要会议的文件起草，参与党中央重要会议的文件起草工作。参与党中央重要会议的文件起草工作。（三）根据国务院领导同志指示，单独或组织、协同关方面起草、修改国务（三）根据国务院领导同志指示，单独或组织、协同关方面起草、修改国务院有关重要文件，起草国务院领导同志部分重要讲话等文稿。院有关重要文件

25、，起草国务院领导同志部分重要讲话等文稿。（四）对国内国际经济形势、各主要国家经济政策和社会发展政策进行分析（四）对国内国际经济形势、各主要国家经济政策和社会发展政策进行分析和研究，提出政策建议。收集、分析、整理和报送经济社会发展的重要信息、和研究，提出政策建议。收集、分析、整理和报送经济社会发展的重要信息、动态，为国务院决策提供参考建议。动态，为国务院决策提供参考建议。（五）承办国务院交办的其他事项。（五）承办国务院交办的其他事项。第五章 公共行政机构比较二、结构特征二、结构特征 1.1.机构和人员数量比较机构和人员数量比较 西方国家行政首脑办事机构一般都包括秘书型、情报信息型和参谋咨询型机构

26、或人员。不同国家，其具体组织机构有所不同。各国的首脑办事机构，在人员数量方面也存在差异。第五章 公共行政机构比较二、结构特征二、结构特征 2.2.办事机构结构分析办事机构结构分析 英、法、美、德、日本等国家行政首脑办事机构内部组织机构数量和工作人员数量存在着差异，其主要原因有：第一，管理职能不同。第二，机构设置依据各异。第三，管理范围不同。第五章 公共行政机构比较二、结构特征二、结构特征3.3.办事机构人员构成比较办事机构人员构成比较 各国行政首脑都十分重视办事机构人员组成，通常都亲自参与人员选择与任命。（幕僚、主管人员、一般文员）由由总统任命，任命，无无须参参议院批院批准准白白宫办公公厅成成

27、员由由总统任命，任命，参参议院院批准批准总统经济顾问委委员会会正常正常选拔拔文官文官第五章 公共行政机构比较第三节第三节 职能机构的比较职能机构的比较一、静态比较一、静态比较二、动态比较二、动态比较第五章 公共行政机构比较一、静态比较一、静态比较1.美国的职能部门美国政府的部级机构主要包括：国务院、财政部、内政部、司法部、农业部、商务部、劳工部、国防部、卫生及公众服务部、住房和城市发展部、运输部、能源部，教育部与退伍军人事务部、国土安全部。部长都是总统内阁的成员，出席内阁会议。内阁会议由总统召集并主持，其作用大小完全取决于总统。内阁只有有限的权力，其组织松散，只向总统负责而不向国会负责。总统有

28、权随时罢免内阁成员，而无须经参议院批准。第五章 公共行政机构比较一、静态比较一、静态比较2.英国的职能部门20世纪70年代以来，英国职能部门的数量基本保持在17至21个之间，主要有外交和联邦事务部、财政部、国防部、内政部、教育和科学部、环境事务部、卫生和社会保险部等部门。第五章 公共行政机构比较二、动态比较二、动态比较1、政府职能由政治领域扩展到经济领域、教育文化领域、社会事务领域。这都要求增加政府机构部门设置。20世纪70年代能源危机，美国、英国增设能源部，日本设立了资源能源厅。第五章 公共行政机构比较二、动态比较二、动态比较2，管理方式转向法制化管理、经济杠杆调整。3，职能性质从保卫性、统

29、治性转向管理性、服务性。公共行政组织的管理和服务功能主要包括：(1)提供社会保障。一是社会保险体系；二是社会救济体系；三是社会优抚体系；四是社会福利体系。(2)提供公众基础设施，为物质生产和公众生活提供便利。(3)控制人口增长。(4)保护环境。第五章 公共行政机构比较第四节 直属机构比较一、地位比较二、管理方式比较第五章 公共行政机构比较直属机构直属机构是政府为管理某项特定的公共事务而设置的一种行政机构。总统制政府中的直属机构一般直接隶属于政府首脑，如美国、法国。内阁制政府的直属机构则隶属于内阁，如英、德、日。第五章 公共行政机构比较直属机构直属机构从直属机构与政府的关系的角度，可以将直属机构

30、的地位分为三类：第一类是官方性直属机构。如法、德、日。第二类是半官方性直属机构。即直属机构享有较大的自主权，但其人事权、财政权仍掌握在总统手中。如美国第三类是非官方性直属机构。如英国。英国政府直属机构属于半自治行政机构。第五章 公共行政机构比较二、直属机构的管理方式比较二、直属机构的管理方式比较1、英、美、德政府直属机构采用间接干预的管理方式，直属机构主要负责人由政府有关部长决定，政府大臣不参与机构管理，直属机构能自主策划自身活动，财政上实行独立核算，政府只给予一定的补助。（eg美国政府直属机构中的独立管制机构实行委员会负责制）2、法国和日本政府的直属机构隶属于行政首脑，其管理方式类似于政府职

31、能部门。第五章 公共行政机构比较第五节第五节 临时机构临时机构第一，针对性。第一，针对性。这是指临时机构的设置原则，临时机构一般是为完成特定任务而设置。这种做法可以使政府保持对社会和经济环境变化的快速反应能力。第二，不稳定性。第二，不稳定性。正是临时机构针对特定任务而设的这个特点，决定了它的存在具有不稳定性。第三，协调性。第三，协调性。常设机构的一个弊端是职能僵化、部门间横向联系薄弱，而临时机构却可以灵活地协调部门间工作。第四，灵活性。第四，灵活性。临时机构之所以广受西方国家政府青睐，其原因还在于它的灵活性。原因还在于它的灵活性。第五，咨询性。第五，咨询性。临时机构有提供意见和建议的咨询作用。由专业人士提供有关问题的调查报告、处理意见和其他决策信息，对政府决策具有重要意义。第五章 公共行政机构比较第六节第六节 公共行政机构改革趋势公共行政机构改革趋势第一，精简化第一，精简化第二，扁平化第二，扁平化第三，弹性化第三，弹性化第四，虚拟化第四，虚拟化