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1、第五章第五章 抽象行政行为抽象行政行为第一节第一节 概述概述第二节第二节 行政立法行为行政立法行为第三节第三节 其他抽象行政行为其他抽象行政行为第四章第四章 抽象行政行为抽象行政行为 第一节第一节 概概 述述 一、概念一、概念 （一）含义（一）含义1、动态：行政主体针对不特定的、动态：行政主体针对不特定的人和事制定规范性文件的行为；人和事制定规范性文件的行为；2、静态：行政主体针对不特定的、静态：行政主体针对不特定的人和事所制定的规范性文件。人和事所制定的规范性文件。（二）特征（二）特征1、对象的普遍性、对象的普遍性2、效力的普遍性和持续性、效力的普遍性和持续性（后及力）（后及力）3、内容的规
2、范性、内容的规范性4、适用的反复性、适用的反复性5、效力的稳定性、效力的稳定性1、对象的普遍性、对象的普遍性 对象是不特定的人或事，对象是不特定的人或事，通常情况下处于非现实已通常情况下处于非现实已经发生而是将来可能发生经发生而是将来可能发生的法律事实中的人或事。的法律事实中的人或事。2、效力的普遍性和持续性（后及、效力的普遍性和持续性（后及力）力）在此行为生效后，不仅对不特定的在此行为生效后，不仅对不特定的多数人具有约束力，而且是对以后多数人具有约束力，而且是对以后将要适用的不特定对象持续发生效将要适用的不特定对象持续发生效力。对其生效前的人和事不具有约力。对其生效前的人和事不具有约束力。束
3、力。3、内容的规范性、内容的规范性通常是依法创制行为规则的通常是依法创制行为规则的行为，为人们设定行为规范。行为，为人们设定行为规范。其表现形式一般为行政法规、其表现形式一般为行政法规、规章和行政规范性文件。规章和行政规范性文件。4 4、适用的反复性、适用的反复性抽象行政行为作为一种抽象的抽象行政行为作为一种抽象的行为规范，针对未来出现的同行为规范，针对未来出现的同一或同类的不特定对象具有多一或同类的不特定对象具有多次、反复适用的效力。次、反复适用的效力。5、效力的稳定性、效力的稳定性抽象行政行为作为一种行政行为，抽象行政行为作为一种行政行为，依法不属于行政诉讼和行政复议的依法不属于行政诉讼和
4、行政复议的受案范围，不受人民法院和复议机受案范围，不受人民法院和复议机关的监督审查，其效力不会受到人关的监督审查，其效力不会受到人民法院和行政复议机关的否定。民法院和行政复议机关的否定。案例：案例：私家车主刘工超状告北京市环保局、北京市交通局及北京私家车主刘工超状告北京市环保局、北京市交通局及北京市公安交通管理局关于尾气排放通告案。该案中，原告在市公安交通管理局关于尾气排放通告案。该案中，原告在自家轿车上安装了韩国生产的尾气净化器，尾气排放明显自家轿车上安装了韩国生产的尾气净化器，尾气排放明显低于低于汽油车双怠速污染物排放标准汽油车双怠速污染物排放标准（以下简称（以下简称“双怠双怠速标准速标准
5、”）地方标准限值，达到北京市机动车年检执行的）地方标准限值，达到北京市机动车年检执行的尾气检测标准。但不符合被告北京市环保局、交通局及公尾气检测标准。但不符合被告北京市环保局、交通局及公安交管局安交管局3家单位联合发布家单位联合发布关于对具备治理条件轻型小关于对具备治理条件轻型小客车执行新的尾气排放标准的通告客车执行新的尾气排放标准的通告（以下简称（以下简称“513号号通告通告”）关于）关于“化油器小客车必须安装电控补气和三元净化油器小客车必须安装电控补气和三元净化器，经验收达标取得绿色环保标志后，方可获准年检化器，经验收达标取得绿色环保标志后，方可获准年检”的要求。刘工超由于未装置的要求。刘
6、工超由于未装置“513号通告号通告”中所指的尾气中所指的尾气净化系统，其车当年未获准年检。刘经行政复议后向法院净化系统，其车当年未获准年检。刘经行政复议后向法院提起诉讼，请求法院确认提起诉讼，请求法院确认3被告联合作出的被告联合作出的“513号通告号通告”有关内容违法。有关内容违法。分析：分析：“513号通告号通告”究竟是不是具体行政行为。根究竟是不是具体行政行为。根据行政行为划分标准，凡是针对非特定人且具有普遍据行政行为划分标准，凡是针对非特定人且具有普遍约束力，能够反复适用的行政行为均属于抽象行政行约束力，能够反复适用的行政行为均属于抽象行政行为。为。由于由于513号通告是针对所有号通告是
7、针对所有1995年年1月月1日以后领取牌日以后领取牌证的桑塔纳、富康、捷达等化油器小客车的车主和使证的桑塔纳、富康、捷达等化油器小客车的车主和使用者，显然行为的对象是不特定的。用者，显然行为的对象是不特定的。而且而且513号通告对上述所有人都具有普遍约束力，即号通告对上述所有人都具有普遍约束力，即所有在所有在1995年以后购车的人都必须安装电控补气和三年以后购车的人都必须安装电控补气和三元净化器，经验收达标取得绿色环保标志后，方可获元净化器，经验收达标取得绿色环保标志后，方可获准年检。准年检。加之加之513号通告并不是一次性的，而是可以反复适用号通告并不是一次性的，而是可以反复适用的行为，无论
8、什么人，购买几辆车，都必须按照上述的行为，无论什么人，购买几辆车，都必须按照上述标准执行。标准执行。所以，该行为符合抽象行政行为的标准，不是具体行所以，该行为符合抽象行政行为的标准，不是具体行政行为。政行为。案例：案例：石家庄市律师乔占祥在今年春运期间，购买了石石家庄市律师乔占祥在今年春运期间，购买了石家庄至磁县、石家庄至邯郸车票，票价比平时分家庄至磁县、石家庄至邯郸车票，票价比平时分别多了别多了5元及元及4元。他认为铁道部的这一涨价通知元。他认为铁道部的这一涨价通知没有法律依据，于没有法律依据，于1月月18日向铁道部提起行政复日向铁道部提起行政复议申请，要求撤销铁道部议申请，要求撤销铁道部2
9、001年春运期间上浮火年春运期间上浮火车票价的行政行为。车票价的行政行为。3月月19日，铁道部作出行政日，铁道部作出行政复议决定，维持铁道部复议决定，维持铁道部2001年春运期间部分旅客年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知。乔占祥对此不服，向列车实行票价上浮的通知。乔占祥对此不服，向北京市第一中级人民法院提起了行政诉讼，要求北京市第一中级人民法院提起了行政诉讼，要求判决撤销被告作出的有关行政复议决定书，撤销判决撤销被告作出的有关行政复议决定书，撤销被告作出的被告作出的关于关于2001年春运期间部分旅客列车年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知实行票价上浮的通知。分析：分析：政府的定价行为
10、往往是针对所有相关企业政府的定价行为往往是针对所有相关企业进行的，受到影响的不仅包括企业，而且进行的，受到影响的不仅包括企业，而且包括购买产品和接受服务的消费者。所以，包括购买产品和接受服务的消费者。所以，定价行为表面上看是就某一商品或者服务定价行为表面上看是就某一商品或者服务进行的一次性特定行为，但事实上是针对进行的一次性特定行为，但事实上是针对非特定对象产生普遍约束力的抽象行政行非特定对象产生普遍约束力的抽象行政行为。为。三、抽象行政行为的分类三、抽象行政行为的分类行政立法行为行政立法行为制定其它规范性文件的制定其它规范性文件的行为行为二、抽象行政行为有效成立的要件二、抽象行政行为有效成立
11、的要件1 1、行政立法有效成立的要件、行政立法有效成立的要件（1 1）经享有相应行政立法权的）经享有相应行政立法权的行政机关讨论决定；行政机关讨论决定；（2 2）经正职行政首长签署；）经正职行政首长签署；（3 3）经国务院总理签署公开发）经国务院总理签署公开发布的行政法规，由新华社发稿，布的行政法规，由新华社发稿，国务院公报国务院公报、人民日报人民日报全文刊载。全文刊载。2 2、其它抽象性行政行为的成立、其它抽象性行政行为的成立要件要件（1 1）由一定的形式通过）由一定的形式通过（2 2）行政首长签署）行政首长签署（3 3）公开发布。）公开发布。第二节第二节 行政立法行为行政立法行为p.117
12、一、概念：一、概念：（一）含义（一）含义 （二）性质（二）性质行政性质：行政性质：（1 1）表现：立法主体、调整对象、立）表现：立法主体、调整对象、立法目的法目的（2 2）与其它行政行为的区别：主体要）与其它行政行为的区别：主体要求不同、影响对象不同、使用频度不求不同、影响对象不同、使用频度不同、程序要求不同、形式要求不同。同、程序要求不同、形式要求不同。立法性质：立法性质：（1 1）表现：以国家名义创制、）表现：以国家名义创制、属法的范畴、须遵循相应的立法属法的范畴、须遵循相应的立法程序。程序。（2 2）与权力机关立法的区别：）与权力机关立法的区别：主体不同、权力来源不同、内容主体不同、权力
13、来源不同、内容不同、效力不同、程序不同、形不同、效力不同、程序不同、形式不同、效果不同。式不同、效果不同。*法律保留的事项（必须由立法机关制定的法律保留的事项（必须由立法机关制定的事项）：事项）：第一，绝对保留：犯罪与刑罚、对公民政第一，绝对保留：犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺、对公民人身自由的强制与治权利的剥夺、对公民人身自由的强制与处罚、司法制度。处罚、司法制度。第二，相对保留：国家主权的事项；各级第二，相对保留：国家主权的事项；各级人大、政府、法院、检察院的产生、组织人大、政府、法院、检察院的产生、组织和职权；民族区域自治制度；特别行政区和职权；民族区域自治制度；特别行政区制度；基层群
14、众自治组织制度；对非国有制度；基层群众自治组织制度；对非国有财产的征收；民事基本制度；基本经济制财产的征收；民事基本制度；基本经济制度以及财税、海关、金融和外贸的基本制度以及财税、海关、金融和外贸的基本制度；仲裁制度及其他。度；仲裁制度及其他。(立法法立法法第第8 8条条)（三）成立标准（三）成立标准1 1、依据法律并旨在执行法律；、依据法律并旨在执行法律；2 2、不仅应符合法律的字面含义，也、不仅应符合法律的字面含义，也要符合法律的意旨；要符合法律的意旨；3 3、须根据且是为了执行上级机关的、须根据且是为了执行上级机关的命令；命令；4 4、须在各该机关权限内颁行；、须在各该机关权限内颁行；5
15、 5、法定程序和形式公布。、法定程序和形式公布。二、行政立法的分类二、行政立法的分类 p.119授权立法的规则：授权立法的规则：（1 1）承受方立法后须报授权方）承受方立法后须报授权方备案；备案；（2 2）立法范围仅限于授权范围；）立法范围仅限于授权范围；（3 3）不得擅自反复运用授权；）不得擅自反复运用授权；（4 4）除非有明文规定，不得再）除非有明文规定，不得再授权。授权。三、立法程序三、立法程序 p.112四、对行政立法的控制：四、对行政立法的控制：限制规则：限制规则：1 1、禁止笼统授权；、禁止笼统授权；2 2、对授权范围和目的作限定性解释；、对授权范围和目的作限定性解释；3 3、规定
16、行政立法程序；、规定行政立法程序；4 4、正确运用法的一般性原则；、正确运用法的一般性原则；5 5、保障对行政立法的诉讼救济。、保障对行政立法的诉讼救济。案例分析案例分析19881988年年3 3至至5 5月，新疆和田地区皮山县供销社在调月，新疆和田地区皮山县供销社在调拨拨8787年棉花时，将年棉花时，将17001700余担棉花升溢计余担棉花升溢计3232万余元以银行托收万余元以银行托收方式转移至下属土产公司、榨油厂和棉麻公司，未记入购销方式转移至下属土产公司、榨油厂和棉麻公司，未记入购销帐。帐。19891989年年5 5月，皮山县进行财税物价大检查，查出该事。县月，皮山县进行财税物价大检查，
17、查出该事。县政府予以通报批评，以违纪行为论处，将该升溢款没收上缴政府予以通报批评，以违纪行为论处，将该升溢款没收上缴县财政。县财政。同年同年7 7月，由和田地委纪律检查委员会牵头，六个相关部月，由和田地委纪律检查委员会牵头，六个相关部门组成工作组对该问题进行查证，认为属偷税行为。门组成工作组对该问题进行查证，认为属偷税行为。8 8月，县月，县税务局按工作组的通知及地区税务局批示，作出供销社补交税务局按工作组的通知及地区税务局批示，作出供销社补交应纳税款应纳税款1784811784818 8元，罚款元，罚款35696356962222元的决定。并对直接元的决定。并对直接责任人张责任人张XXXX罚
18、款罚款500500元，会计股股长罚款元，会计股股长罚款200200元。供销社不服，元。供销社不服，先后提起了行政复议和行政诉讼。先后提起了行政复议和行政诉讼。19901990年年1212月，和田地区物价检查所对本区六县一市九个月，和田地区物价检查所对本区六县一市九个棉花经营单位棉花经营单位8888年度收购棉花发生的升溢款年度收购棉花发生的升溢款9090余万元依余万元依价价格管理条例格管理条例予以没收上缴地区财政。策勒、洛浦等县提出予以没收上缴地区财政。策勒、洛浦等县提出异议，认为应执行税务局文件。异议，认为应执行税务局文件。11上述案件涉及到的有关棉花升溢款的法上述案件涉及到的有关棉花升溢款的
19、法律文件计有：国税发（律文件计有：国税发（9090）205205号文件、商业部号文件、商业部（8686）商棉字）商棉字1 1号文件批复、国家物价局、技术监号文件批复、国家物价局、技术监督局（督局（8888）价检字）价检字734734号文件，物价局、技监局、号文件，物价局、技监局、商业部、纺织部（商业部、纺织部（9090）价检字）价检字250250号文件。号文件。22规定冲突：国税发（规定冲突：国税发（9090）205205号文件规定：号文件规定：收购的溢余收入，无法退给棉农的，全部并入企收购的溢余收入，无法退给棉农的，全部并入企业利润照率纳税，剩余部分归企业，视为企业的业利润照率纳税，剩余部分
20、归企业，视为企业的合法收入；商棉（合法收入；商棉（8686）批复：升溢款只应退还棉）批复：升溢款只应退还棉农，无法退还的挂帐，留作下年抵补亏损使用；农，无法退还的挂帐，留作下年抵补亏损使用；物价局规定：经营部分盈利限在物价局规定：经营部分盈利限在5 5以下，超过部以下，超过部分退还棉农，无法退还的视为非法所得，由物价分退还棉农，无法退还的视为非法所得，由物价检查机构收缴国库。检查机构收缴国库。第三节第三节 其它抽象行政行为其它抽象行政行为一、性质及种类一、性质及种类 p.122二、作用及效力二、作用及效力（一）作用（一）作用1 1、有利于规范政府行为；、有利于规范政府行为；2 2、有利于提高政
21、府机关的行政效率；、有利于提高政府机关的行政效率；3 3、有利于促进和完善行政立法工作；、有利于促进和完善行政立法工作；4 4、有利于加强行政管理，提高行政效率。、有利于加强行政管理，提高行政效率。（二）法律效力（二）法律效力 p.217p.217三、存在的主要问题三、存在的主要问题1 1、主体混乱、随意性大；、主体混乱、随意性大；2 2、越权严重；、越权严重；3 3、内容与上位法相抵触；、内容与上位法相抵触；4 4、缺乏严格的制定程序；、缺乏严格的制定程序；5 5、缺乏法定的救济途径。、缺乏法定的救济途径。乔占祥诉铁道部案乔占祥诉铁道部案【案情摘要案情摘要】20002000年年1212月月2
22、121日，铁道部下发日，铁道部下发关于关于20012001年春运期间部分旅客列车票价实行上年春运期间部分旅客列车票价实行上浮的通知浮的通知。该通知规定。该通知规定20012001年春节前十年春节前十天及春节后天及春节后2323天北京、上海铁路局、广州天北京、上海铁路局、广州铁路（集团）公司等始发的部分直通列车铁路（集团）公司等始发的部分直通列车实行票价上浮实行票价上浮2020至至3030。由于票价上浮，。由于票价上浮，河北省律师乔占祥两次乘车共多支付河北省律师乔占祥两次乘车共多支付9 9元。元。乔占祥认为铁道部发布的通知侵害了其合乔占祥认为铁道部发布的通知侵害了其合法权益，向铁道部提起行政复议
23、。铁道部法权益，向铁道部提起行政复议。铁道部在复议中维持了票价上浮行为。乔遂以铁在复议中维持了票价上浮行为。乔遂以铁道部上浮票价未经价格听证程序为由，诉道部上浮票价未经价格听证程序为由，诉至北京市第一中级人民法院，请求判决铁至北京市第一中级人民法院，请求判决铁道部撤销复议决定，撤销票价上浮通知。道部撤销复议决定，撤销票价上浮通知。【法院裁判法院裁判】北京市一中院一审认为，铁道部做出的北京市一中院一审认为，铁道部做出的20012001年春运期间部分旅客列车票价上浮的决定，年春运期间部分旅客列车票价上浮的决定，是经过有关市场调查、方案拟定、报送国家计是经过有关市场调查、方案拟定、报送国家计委审查，
24、国家计委在国务院授其批准的权限范委审查，国家计委在国务院授其批准的权限范围内予以批准，最后铁道部依据国家计委的批围内予以批准，最后铁道部依据国家计委的批准文件作出的。该程序没有违反有关法律规定；准文件作出的。该程序没有违反有关法律规定；与此同时，依据价格法的与此同时，依据价格法的2323条规定，主持听证条规定，主持听证会不属于被告的法定职责，故本案不涉及价格会不属于被告的法定职责，故本案不涉及价格听政及其相关问题；此外，由于复议行为不属听政及其相关问题；此外，由于复议行为不属于本案审查范围，该请求法院不予支持，依法于本案审查范围，该请求法院不予支持，依法判决驳回乔占祥诉讼请求。判决驳回乔占祥诉
25、讼请求。乔占祥不服，提起上诉乔占祥不服，提起上诉北京市高院经审理认为，铁路列车旅客票价符合北京市高院经审理认为，铁路列车旅客票价符合价格法价格法第第1818条规定的政府可以实行政府指导价或条规定的政府可以实行政府指导价或者政府定价范围。依据铁路法的规定铁路列车旅客票者政府定价范围。依据铁路法的规定铁路列车旅客票价调整属于铁道部的法定职责。铁道部所作的价调整属于铁道部的法定职责。铁道部所作的“通知通知”是向有权机关上报了具体的实施方案并得到了批准是向有权机关上报了具体的实施方案并得到了批准的情况下所作的，而且的情况下所作的，而且价格法价格法本身对听证制度的本身对听证制度的规定比较原则，铁道部组织
26、了类似性质的咨询会并报规定比较原则，铁道部组织了类似性质的咨询会并报主管部门审批是符合行政程序要求的，况且票价上浮主管部门审批是符合行政程序要求的，况且票价上浮行为已经实施，涉及面广，时过境迁，证据难以收集，行为已经实施，涉及面广，时过境迁，证据难以收集，实施起来不仅难度大，也直接影响安定团结。据此，实施起来不仅难度大，也直接影响安定团结。据此，北京市高院认为，铁道部价格上浮行为并无不当之处。北京市高院认为，铁道部价格上浮行为并无不当之处。上诉人乔占祥请求铁道部撤销具体行政行为的理由不上诉人乔占祥请求铁道部撤销具体行政行为的理由不成立，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，成立，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，遂判决驳回上诉、维持原判。遂判决驳回上诉、维持原判。