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1、某某市镇级债务控减情况的调研报告前言：政府债务由来已久，随着规模的不断扩大，已经 逐渐影响到部分地区经济社会发展的安全与稳定。许多地方 政府已经充分意识到其危害性，并采取了较多的控减措施， 效果较为明显。笔者实地调研了东台市镇级债务控减情况， 对债务水平、控减效果、存在问题等方面进行了充分调研， 提出了一些针对性的建议。近年来，各级政府债务已成为事关财政稳定和经济安全 的重要因素，无论国家还是社会层面都给予了高度的重视和 关注。东台市从2013年8月开始实施政府债务化解三年行动 计划，其中明确由审计部门联系镇级债务化解工作，力争三 年化解一半。一、镇级债务基本情况（一）债务水平、结构及成因分析
2、2014年底，东台市14个镇整体债务率为97.45% （警戒 值为100%）,逐镇如下：债务类型及占比如下：镇级债务的形成主要有三方面的原因：一是为谋求竞相 发展优势，普遍通过建立工业园区来提升承载能力、改善投 资环境，由此而产生较大的土地征用等配套投入费用，此类 债务总量占比41%；二是随着全面小康社会进程的加快推进, 警制度及应急处置机制。市、镇两级均要研究出台内容细化、 操作性强的债务管控意见，定期开展债务风险测算评估，通 过实行限额控制、强化金融机构等债权人约束等多种途径， 严控债务规模。二是建立偿债准备金制度。市、镇两级均要 视债务规模、财力状况设立相应的偿债准备金，实行专项管 理，
3、用于以后年度债务偿还。三是建立债务纳入预算管理制 度。稳步提高镇级预算管理水平，逐步将债务纳入预算管理, 尝试编制单独的建设资金预算，列出下年度财政投融资计划 和投资项目计划，审查批准后与公共预算一起严格执行。四 是完善激励问责制度。大力宣传推广化债的经验做法，以点 带面，发挥示范引领作用；大胆探索引进群众满意度、居民 幸福指数等多元化的指标来考核领导干部的工作实绩，并充 分运用考核结果，真正形成“能者上、平者上、庸者下”的 选人用人机制，促进化债工作取得实在效果。教育、医疗、卫生、住房、社保等发展红利需要更大力度惠 及民生，此类债务总量占比28%；三是为落实新型城镇化和 新农村建设的要求，镇
4、村两级在基础设施改善上投入了大量 资金，如农村环境整治、污水管网、农村公路拓宽以及集镇 面貌提升等等，此类债务总量占比16%。此外，招商项目贴 补、刚性支出增加等因素也直接形成部分镇级债务。（二）近五年债务利弊及风险简析参照江苏省政府性债务管理暂行办法，考量政府债务 风险程度主要有负债率、债务率和偿债率三大指标，其中负 债率反映经济总规模对政府债务的承载能力（警戒值为20%）, 债务率反映当年可支配财力对政府性债务余额的承受能力 （警戒值为100%）,偿债率反映当年可支配财力所能支付当 年政府性债务本息的能力（警戒值为20%）。东台市镇级相关 指标测算情况如下：近五年镇级债务指标情况明细表单位
5、：万元、%年度指标2010 年2011 年2012 年2013 年2014 年 负债率2. 36%3. 56%4. 47%5. 99%3. 89%债务率140. 10%152. 08%164. 08%138.16%97. 45% 偿债率26. 09%14. 91%总的来看，债务对政府运作和社会发展是一把“双刃剑”。 一方面，适度负债为弥补地方财力不足、推动镇域经济社会 发展发挥了一定的积极作用。一是促进了镇域经济持续快速 发展。地区生产总值大幅增长，2010年到2014年年均增幅 10. 62%；公共财政预算收入实现倍增，五年平均增幅26. 28%； 招商引资结出硕果，累计投资102.36亿元
6、，已形成税收3.91 亿元。二是提高了基层公共服务能力。医疗、教育、文化、 体育等社会事业加速发展，交通、供水、生态等民生工程提 档升级，城镇化进程明显加快。三是增强了持续发展后劲。 近年来大部分债务被直接用于基础设施、土地收储、环境保 护等方面，形成了大量优质资产，为“十三五”及今后一段 时期经济社会发展提供了坚实的基础条件。与此同时，过度负债又给镇域财政和社会稳定带来了较 大的安全风险。从总量来看，2010年到2013年债务总量增 长了近3倍，年均增幅42.74%,超过同期地区生产总值年均 增幅的4倍，规模迅速膨胀。逐镇来看，2013年8月底有超 过半数经济规模为二、三档的镇，其债务总量与
7、经济发展状 况明显不相称。逐指标来看，负债率虽然没有超过警戒值， 但前三年一直处于上升状态，风险日益积聚；债务率则一直 居高不下，前四年平均值接近警戒值的L5倍，极个别镇债 务率最高时已经接近300队风险较大；偿债率近两年平均值 为20. 5%,也已略超警戒值。由此可见，必须高度重视镇级 债务状况并大力控减债务。二、镇级债务控减主要做法及存在困难（一）主要做法及成效东台市控减镇级债务工作做到了见事早、措施实、效果 好。2013年8月以来，在全市14个镇和相关部门的共同努 力下，镇级投入较为粗放、花钱大手大脚的惯性基本改善， 成本核算和绩效意识有所增强减债也是政绩”已形成共识。 特别在经济压力持
8、续下行、刚性支出不断增加、民生需求逐 渐增多的大背景下，取得如此成绩实属不易。从指标来看， 债务规模净减少8. 48亿元，三大债务指标目前均处于警戒值 以下，债务风险整体处于稳定可控状态。从来源来看，一是 积极组织土地出让。按照早征收、早挂牌、早成交、早拆分 的原则，实行土地出让动态管理，市镇两级协同运作出让地 块30宗面积达743亩，筹集资金3. 74亿元。二是大力向上 争取资金。实行争取项目与争取资金并重，已争取各类专项 及配套资金1. 12亿元。三是积极盘活闲置资产。对撤并闲产、 废旧资产进行拉网式排查，按照先易后难的顺序，加快处置 步伐，累计取得处置收益6786万元。四是组织往来债权专
9、项 清收。对历史陈欠债权，组建专门班子，明确时限要求和责 任人员，共清收债权5463万元。五是努力压降支出、利用结 余财力偿还债务。在开展镇级债务控减工作的过程中，东台市审计局创造 性地开展了 “四强化四帮助”工作法。一是强化审计预警功 能，帮助“出点子”。每半年逐镇测算风险指标，及时发送预 警信息。先后六次紧扣产业基础、财力状况、区位优势等方 面逐镇开展调研，帮助梳理细排措施313项，相继推出了镇 村联动化债、市场化运作公益事业、借助上级项目兴建基础 设施等化债新举措。二是强化政府投资审计，帮助“压盘子”。 将投资50万元以上的项目纳入审计范围，直接压降工程债务 1. 12亿元。局主要负责同
10、志认真履行新上项目论证把关职责, 累计压缩政府新上投资21亿元。三是强化“三公”经费审计, 帮助“省票子二凡涉及镇级审计项目实行债务化解和三公经 费“双必审”，促进经费支出同比下降36. 19%,直接助推清 收往来资金3258万元。四是强化协调服务职能，帮助“跑本 子”。针对大量闲产房产证、土地证“双证不全”的问题，主 动对接国土、住建等部门，实行一产一策，促进各镇新筹集 资金1034万元。（二）存在问题及困难1 .思想认识出现偏差，化债主动性不强。一种是“新官 不理旧账”。总认为债务是前任留下的，与己没有太大关系。 直接表现为对化债工作不重视，签定责任状与主动抓落实“两 张皮”，控债与化债用
11、力不均。第二种是畸形的政绩观。基于 自身政治利益的最大化，对这类“上级看不见、基层感受不 到”的工作兴趣不大。直接表现为对化债工作漠不关心，不 闻不问，仍是找理由上项目、搞投资，最后债务非但没有减 少，而且越滚越大。第三种是畏难情绪占据主导地位。有的 思想也较为重视，但面对庞大的债务规模和下行的经济形势 就丧失了信心；有的前期还有信心，但面对日益枯竭的资金 来源，就开始产生畏难情绪。直接表现为一直强调化债的重 要，但遇到困难就想放弃，不去开动脑筋、创新方法，而是 等政策、等指示。2 .宏观经济持续下行，化债资金来源不足。一是实体经 济处于转型期，自有财力不足。近年来，镇级财政收入虽然 呈增长趋
12、势，但制造行业的税收贡献份额明显下滑，造血功 能严重不足，面对日益膨胀的财政支出，镇级自有财力非但 不能满足需求，而且还不得不从市级超调资金。据统计，近 三年超调资金平均增幅达40. 5%。二是土地市场处于低迷期, 短期难有起色。受宏观经济形势影响，近年来土地市场行情 持续低迷，土地难交、客商难招、价格不高的问题突出，今 年镇级只成交一宗地。三是化债工作进入攻坚期，速效来源 枯竭。镇级普遍在资产变现、清理往来、动用结存资金等方 面的空间趋小，进入第三个化债年度后，不仅化债实绩明显 下降，而且用于化债资金来源更多的是结存资金。3 .新增支出不可避免，新债控制预期不够。镇级一方面 需要对在建项目后
13、续投入，另一方面每年在基础设施改善、 民生实事等方面又有新增支出，而且上级项目大多还需配套, 总的来看每年新增规模多的超过2000万元，少的也有上百 万。特别是当前处于经济转型调整期，各镇招商引资都实施 优惠政策，项目落户前土地价格远低于基准价，镇财政需要 大量贴补，项目投产后又因一定的税收优惠，短期内又难以 形成真正的财力。此外，进入第三个化债年度以来，镇级债 务结构出现新变化，个人集资款和银行贷款占比75.78%,每 年还需承担较多的利息支出，增加了化债压力。三、下一步开展化债工作的建议（一）更新观念，全面落实化债责任。一要强化领导责 任。市级层面要继续保持强有力的组织与领导，做到领导带
14、头深入实地调研，掌握真实情况，现场会办解决难题；镇级 层面要进一步强化主体责任意识，把债务控减纳入领导干部 政绩考核指标，并与职务升迁、评先评优相挂钩。二要细化 目标措施。坚持实事求是，在充分尊重经济规律和发展实际 的基础上，适度修正各镇预期目标，摸排务实措施，并逐项 落实到责任人。三要健全联动机制。既要充分发挥镇级的主 体作用，把控债作为年度经济工作的重点，做到常抓不懈； 又要充分发挥国土、住建、财政等市直部门的职能优势，在 促进控债工作中形成合力，搞好服务。四要实行督查考核。 坚持月通报、季督查、年考核的动态考评机制，严格对照责 任状，逐一兑现落实责任。（二）因债而异，分类实施控债措施。一
15、是存量债务要 做足“化”字文章。继续强势推进土地招商，坚持大小地块 并重，突出低密度、高品质的规建模式，科学测算价格区间。 继续坚持规范和扩量并重，强化总部经济招引，强化小税种 和零星税收征收，税务部门要加大业务指导。继续坚持争取 资金与项目并重，更加重视上级直接投资项目的争取。加大 外部检查监督力度，提高财经纪律的执行力，严禁发生购买 外资、吸引税收等违规行为，努力降低行政成本。二是增量 债务要做足“控”字文章。把好项目审批关，新上项目必须 有充分的论证环节，凭可行性报告报市级层面审批；把好投 资评审关，所有政府项目必须进行财政投资评审；把好招投 标关，所有项目要按规定进入招投标程序，做到公
16、开竞价， 适价中标；把好决算审计关，把审计结果作为支付款项的唯 一依据，不得超付或提前支付工程款。（三）开拓创新，积极探索控债新路。对原有债务，要 大力推进债务类型置换或债务主体置换。充分抓住国家发行 地方债的契机，尽可能多地置换社会集资和银行贷款。积极 理顺市镇、镇村、镇企之间的“三角债”或“多角债”，采取 联动化债或核销债权等方式，降低债务规模。对社会管理性 服务项目等方面的投入，要通过BT、PPP等模式大力引进社 会资本参与，缓解当前压力。财政政策上要予以更大的扶持, 适度调减收入预算目标，修订完善分配体制，按照财权与事 权相匹配的原则，加大对镇级财力转移支付力度，取消或减 少基层配套，以保证镇级有更多的财力用于化债。（四）健全制度，切实规范债务管控。一是建立风险预