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1、电子政务的互联互通：问题、障碍、对策摘要：本文结合相关文献和案例，对电子政务中的互联互通问题进行了全面的研究。第 一部分考察互联互通在电子政务中的重要地位。第二部分指出“纵强横弱”问题是互联互通 问题的表现，着重分析了 “纵强横弱”的合理性和局限性。第三部分比较阻碍互联互通的共 性因素和个性因素，并分析它们的表现。第四部分总结了合作行为的决策矩阵和三方博弈模 型。第五部分提出互联互通的过渡性的解决方案。第六部分指出了进一步解决问题的思路。关键词：电子政务、互联互通、纵强横弱引言：问题的提出电子政务正在成为当前的全球经济和技术的热点，也出现一些的问题，如系统的互联 互通、业务流程重组、信用与安全
2、、电子政务的实施环境问题等，这些问题正在阻碍电子政 务的实践。其中“互联互通”问题尤为突出和紧迫，我国著名经济学家、信息化领导小组专 家组主任吴敬琏教授就呼吁人们高度关注和解决目前电子政务中的“信息孤岛”问题，并担 心这种现象的进一步发展；国家信息办副主任刘鹤也多次强调要解决互联互通和“纵强横弱” 的问题。我国电子政务的实践中，存在相当多的信息孤岛和“互联不互通”的情况。如果没 有互联互通，那就无法发挥网络技术带来的优势，在这个意义上，电子政府(Electronic government)问题很大程度上是一个网络政府(Network government)的问题。只有实现互联 互通才能建成真正
3、意义上的电子政府。只有解决好互联互通问题，才能使我国电子政务建设 上一个新台阶，发挥更大的效益。因此研究互联互通的问题，不仅具有学术意义，也具有很 强的实践意义。*2002年11月至2003年1月，作者参与北京大学网络经济研究中心“电子政务课题”的研究。本论文是 作者去年12月份撰写的工作论文的讨论稿。该论文经过课题组的修改，曾以课题组的名义，发表在新浪网， 见互联互通一一电子政务的重中之重。因为互联互通问题的重要性，作者重新按照自己的思路，整理成 现在本文的终稿。论文的写作应归功于网研的领导、专家和同事的帮助。尤其感谢张维迎教授、沈懿博士、周黎安博士、杨 冰之先生和科技部张保明老师的指点。文
4、中一切错误，归于作者本人。图表4：政府合作行为的三种势力的博弈（政府合作行为的五种势力分析，在选拔型的政府体制中，演变为其中的三种势力分析，见 图中实线部分）五、 互联互通问题的过渡性解决方案局部的互联互通在一定程度上可以自发实现的，这要取决互联互通中直接受益较少的一 方对电子政务的认识和撇开部门利益自觉的推进电子政务的胸襟。例如北京市地税局找工商 局进行系统互联对北京市地税局直接贡献大，地税得到工商的企业信息之后，更加方便税收 征管，结果在互联互通后短期内查获大量偷税漏税案件，税收因此增加2亿人民币。工商是 一个信息提供者，没有直接从互联互通中获得经济利益，当时工商局领导个人对网络经济和 电
5、子政务很有远见，曾经在电子政务领域著书数本。北京市地税、国税和劳动保障局等单位 信息系统地互联互通的实现，时任工商局领导起到关键的作用。但是，当工商局与房地产局、文化部等单位进行互联互通或者某种形式的业务合作时, 遭到了拒绝和抵制，全面的互联互通难以自发实现。考虑到我国的政府管理体制的特点，结 合来自北京市政府跨政府项目的经验，以及外经贸和海关的艰难合作过程，实现互联互通可 以采取两种不同的策略。一种是以北京市的经验为代表的动用组织权威的方式；另一种是以 外经贸和海关为代表的采用市场的方式。采用何种不同的方式，取决于不同的局限条件。北京市建立企业信用信息系统这样一个跨部门的项目时.，北京市政府
6、出面干预项目的运 行，首先让15个信息技术水平较好的委办局参与，当取得一定的成绩时，北京市政府组织 另外29个委办局加入，从而实现44个委办局在北京市政府协调下进行合作。北京市政府发 布106号政府令一一北京市行政机关收集和公布企业信用信息管理办法，该法令自2002 年10月1日期施行。政府令规定市级各行政机关通过政府专网，按照统一规定和标准，及 时、准确地向企业信用信息系统提供真实、合法、完整的企业信用信息，统一负责信息的提 交、维护、更新和管理，并承担相应的法律责任。政府令规定“行政机关执行本办法的情况, 作为对该部门落实政务公开以及依法行政工作考核的内容。行政监察机关负责对行政机关执 行
7、本办法的情况进行检查和监督”对于违反本办法不按规定提交、维护信息以及违法记录、 公布和利用企业信用信息的责任人，依法追究行政责任。” 图表5：北京市44家委办局互联互通北京市44家局委办互联互通的经验局部信息共享至2001年，北京市地税局（2000）、国税局（2001）、劳动保障局（2001）与 工商局实现互联互通。工商局时任局长对电子政务态度开明，积极响应其他部门 的要求，对推动互联互通起到重要作用。全面互联互通2002年3月，北京市政府牵头建立北京市企业信用信息系统。首批有15个技 术条件好的委办局试点，随后其它29个委办局加入，实现了全面的互联互通。2002年8月北京市政府通过106号政
8、府令：北京市行政机关收集和公布企业 信用信息管理办法。关键的事实局部互联互通，工商局是地税、国税和劳动保障局的数据供应者，工商局局 长个人对电子政务的开明态度是关键。全面的互联互通，北京市政府的协调和法 制保证是关键。北京市采用组织权威的方式，解决互联互通问题。上级政府的行政干预体现在以下几个 方面：通过对各个部门的权利的重新界定，达到类似界定“产权”的目的；通过相关的考核 机制，把合作态度和贡献纳入考核机制；通过相关立法的跟进，达到规范彼此的行为，且形 成稳定预期。外经贸和海关的合作过程，则体现了一种类似的市场交易的原则，尽管这种在组织内部 讨价还价的谈判有悖于“常理”，但是也是一种暂时的解
9、决。目前我国社会信息资源垄断在 政府手中，这些信息资源又分别属于不同的部门控制和利用，没有相关的信息资源归属、收 集、管理、使用和费用预算的法律机制。也就是说“信息资源”信息资源归属不明确，各部 门把自己掌握的信息资源当作寻求政治利益和经济利益的筹码和商品。没有明确的法律规则 和产权归属之前，那么尊重既有的规则和利益，建立一个利益协商机制和利益补偿机制也是 一种暂时的解决。这样的利益协商机制其实就是一个市场交易平台，而利益补偿机制其实就 要让需要信息的单位向信息实际拥有的单位支付一定的经济报酬，以此换取双方的合作。建 立一个利益协商机制，让双方彼此谈判；建立利益补偿机制，实现信息的流通和优化配
10、置。这种市场化的解决适应与以下几种情况：一、法律上具有平等地位的政府或者政府部门 之间的互联互通，如联邦政府体制下的不同政府之间的合作行为。美国联邦政府、新犹他州 政府和弗吉尼亚东北部的费尔法克斯自治市乡村，合作建立一个网上休闲和旅游项目。该项 目就涉及了不同级别地政府之间的合作和互联互通问题。这种解决方式，以建立讨价还价的 协商机制，实现利益补偿和信息交换，达到双赢的目的为特点；有时甚至采取建立跨部门的 工作组设计规划和运营系统。二、非独立的政府或者政府部门之间的互联互通。主要指非联 邦政府体制下的政府组织合作。当合作的双方事实上掌握着信息的控制权，并对信息交流的 过程能够施加不为第三者观察
11、的控制时，采取市场化的协商和交易的方式，是可以实现互联 互通的。图表6：电信网的互联互通电信行业的互联互通市场呼唤监管20世纪初，贝尔公司的专利过期，美国出现成百上千的电信公司。互相竞争，互 不联通，市场活跃但无秩序。贝尔的策略是：一方面收购中小企业，联盟大企业；另 一方面游说美国政府建立电信监管。互联互通和电信监管开始产生。竞争需要联通电信行业具有规模效应，最优的选择是：政府允许独家垄断，厂商按照竞争定价; 但垄断厂商难以抵制垄断定价的诱惑。因此，引入竞争，采用竞争定价方式，成为次 优的选择。电信具有网络效应，跨网络消费需要网络的互联互通。如互不联通，消费 者倾向选择大网络的公司，从而不利于
12、新进入者。阻碍和监控手段互联可以不互通，厂商可以选择时间段中断互通，选择地区中断互通，选择用户 中断互通。当前的监管采取事后检测，而没法进行实时监控。事后监控失效厂商势均力敌，则可以通过相互“报复”手段实现互联的均衡(Two-Parts)o失去 这一条件，则只能通过监管(Three-Parts)实现互联互通。Three-Parts的方式，依赖于 第三方对事实真相的观察。事后监控的方式，只能反映检测时网络联通的情况，没法 反映检测时刻前的现场情况，因此第三方介入的监管是不可信的。需要将事后监控变 成实时监控，在网络接口处安装检测装置。但是，实时监控的成本高昂。所以，电信 网的互联互通的解决还停留
13、在双方交流沟通等软手段上。这两种解决问题的办法都是过渡性的。采用组织权威的方式比较适合与上级单位调控能 力较强的情况；而市场交易形式出现的方式组比较适用于上级单位调控能力相对较弱，或者 上级单位意欲授权和放权的机构，或者是相对独立和平等的政府之间的互连互通【10】。六、 进一步的解决思路第五部分提出的上级政府干预、建立部门利益的补偿机制、把电子政务和互联互通纳入 政府考核办法，都是一种过渡性的解决。发展电子政务、根本解决互联互通问题，首先需要 外部环境的改善。政府应该促进社会信用机制和网络信用机制(e-trust)的形成；转变管制 型政府的管理体制，树立政府对公众和企业的服务意识；当然，也离不
14、开这个社会的信息化 水平的整体提升。没有这些基础性软环境的建设成熟，一个成熟的电子政务无法实现的，互 联互通问题也难有极大的改善。我国在电子政务立法方面还是一片空白。在信息时代，信息已经成为社会一种最重要的 资源。我国的社会信息资源垄断在政府手中，这些信息资源又分别属于不同的部门控制和利 用。目前我国没有相关的信息资源归属、管理和使用的法律机制。信息资源归属不明确，各 部门把自己掌握的信息资源当作寻求政治利益和经济利益的筹码和商品。社会的信息资源归 属与定位问题、收集与管理问题、使用和公开问题都尚待解决；信息资源管理过程的费用预 算机制尚未建立。我国应当尽快出台相关的法律，从法律的高度来解决信
15、息资源的归属、管 理、使用和费用预算的法律，为信息社会打造法律保障【11】。最后，电子政务的服务对象是公众和企业，来自服务对象的需求是互联互通合作的巨大 动力。我国应当逐步改变各级政府的压力机制，让各级政府直接面对服务对象，直接让服务 对象来考核各级政府的业绩；唯有压力传递机制的改变，在能真正消除包括电子政务建设在 内的一一政绩工程的问题【12。使电子政务的效能效益落到服务对象的利益这个着眼点上 来。参考文献：1 The New Push For EGovernment, businessweek online, Octaber 29, 2002, Alex Salkever in Honol
16、ulu and Olga Kharif in Portland, jhhk businessweek, com, Special Report: Government, com .【2】 Government Without Boudari es, A Management Approach to In tergo vernmen tai Programs, U. S. General Servi ces A dmini s tra ti on, Office of In tergo vermen tai Solutions, May 23, 20023 中国电信1999年提出一个“我国政府上
17、网年”，这个“政府上网”从理论和实践看， 只相当于Ramsey四阶段论中的第一个阶段 信息上网(push the information into the internet)o从我国地级市政府网站建设状况看，我国电子政府尚处于初级阶段，大部分地 级市实现了信息上网，但是条理化信息、网上办公等内容很欠缺。详细情况请见我国地级 市电子政务建设状况的初步评价，2002年11月，北京大学网络经济研究中心电子政务课 题组内部报告。4 Go vernmen t Withou t Boudaries, A Managemen t Approach to In tergo vernmen taiProgram
18、s, U. S. General Services A dmini s tra ti on, Office of In tergo ver men taiSolutions, May 23, 2002.5 A implementing the President s Management Agenda for E-Government, EGovernment Strategy,Simplified Deli very of Services to Ci tizens, February27f 20026 Global E-Government, 2002的研究结果显示我国的电子政务水平取得一
19、定的成果。详细情况见 Global E-Government, 2002 by Darrell M. West Center for Public Policy Brown University United States.北大网研电子政务课题组研究显示，我国地级市电子政务建设已经取得一定成绩。详细情 况见我国地级市电子政务建设状况的初步评价，2002年11月，北京大学网络经济研 究中心电子政务课题组内部研究报告。7 国务院信息办：互联网存在六大“弊病”， 2002-12-0381政府网站域名注册的时间序列分析显示我国上级政府对下级政府建设电子政务就有很大的影响，我国地级市电子政务建设状况的初
20、步评价，2002年11月，北京大学网 络经济研究中心内部报告。9 劳动契约模型也被称为锦标赛模型，见Rank-Order Tournaments as Optimum LaborContracts, Edward P.Lazear, Sherwin Rosen, The Journal of Plitical Economy, Volume 89, Issue 5 (Oct.,1981),841-846.来源于 http:/www.jstor.org。该模型认为组织内部的 合作难以形成，源于同级组织之间升迁上的互相竞争。最近有经济学家采用锦标赛 模型解释中国地区之间的贸易壁垒。无疑，锦标赛模型
21、加重了组织中的不合作行为， 但是它应用于政府组织不合作行为的解释需要满足两个条件：一、政绩和升迁必须 存在正向相关性；二、两者竞争必须在同一起跑线上。但在实际中，这两个条件都 未必能满足。天则经济研究所2002年第十四期，邀请芝加哥大学政治学教授博智 跃介绍他对中国经济绩效和省级领导人的政治升迁之间的实证研究显示，经济增长 率与提升无关，但是税收贡献与升迁之间存在正相关。1101组织内部采取市场的方式进行合作，根本原因在于组织不同的部分可能事实上控制着名义上，属于“组织整体”所有的某些资源。周其仁在市场里的企业：一个人 力资本和非人力资本之间的一个合约充分体现这一观点。人力资本所有者，实际 上
22、控制着自身人力资本的使用权，而按照合约使用权名以上已经属于组织整体所 有。实际上，甚至对于非人力资本，如信息资源，实际上的控制者依然可以与名义 上的使用权的所有者不一致。按照周其仁的理论，这种实际上的控制者，只可以对 他们进行激励，不可以对他们进行“压榨二这是理解激励机制的前提，同时也是 组织中为什么存在市场交易的一个重要原因之一。采用“组织权威”强制实行互联 互通，在许多情况是可能的，同时也是必要的，但不是唯一的，也并非适用于每一 种条件。许多时候，采用市场的方式进行组织内部的合作也是一种解决问题的好办 法。L 11 彻底调查：“政府信息公开条例”的台前幕后http:2002年11 月05日
23、计算机世界网。国务院信息化工作办公室副主任刘鹤于此间表示，有关中国推行电子政务的两部法 律即将出台，这两部法律分别是“电子签章法”和“政府信息公开法:详细情况请见 电子政务相关法律将出台 中国经济时报 12月7日报道http:12目前电子政务很热，其中最热的两头：一头是政府，另一头是企业。政府需要花钱, 企业需要挣钱，两者利益相关度很大。使得电子政务迅速升温，可惜，据研究者的 担忧，目前国家电子政务建设，还是一种“威权主义”的观点，利用电子信息技术增 强国家的管理和控制；诚然，这也必须的也是必要的。但是如果少了另外的平衡 客户(即公众)的参与，中国的电子政务可能走向一个巨大的失败。因为真正的服
24、 务对象，没有纳入到这个电子政务的框架中来，真正的公众，没有引导到这场IT 治理运动中来。其他参考文献：1 . A Framework for Global Electronic Commerce, The White House, July 1,19972 . E-Gov Enterprice Architecture Guidance (Common Reference Model) Draft-Version 2.0, FEA Working Group, July 25,2002,Endorsed by the Architecture and Infrastructure Commi
25、ttee,Federal CIO Council3 . ROADMAP FOR E-GOVERNMENT IN THE DEVELOPING WORLDJOQuestion E-Government Leaders Should Ask Themselves, The Working Group On E-Government in the Developing World, Aprill 2002,Pacific Council On International Policy,The Western Partner Of The Council On Foreign Relations4 .
26、 The Government Executive Series, eGovernment Leadership-Realizing the Vision, accenture innovation delivered , January 2002.5 . Eight Imperatives For Leaders In a Networked World, The Harvard Policy Group On Network-Enavled Services And Government, John F.Kennedy School Of Government6 . The Rise Of
27、 The E-Citizen , How people use government agencies Web sites, Pew Internet&American Life Project 1100 Connecticut Avenue,NW-Suite 710,Washington,D.C.20036 202-296-0019,Http:/www.pewintemet.org7 . Federal Intranet Work Sites: An Interim Assessment, Julianne GMahler & Priscilla M.Regan, Department of
28、 Public and International Affairs, George Mason University, The PricewaterhouseCoopers Endowment For The Business Of Government8 . The State of Federal Websites: The Pursuit of Excellence, Genie N.L.Stowers,Public Administration Program, San Francisco State University, The PricewaterhouseCoopers End
29、owment For The Business Of Government9 .Benchmarking E-government: A Global Perspective , Assessing the Progress of the UN Member ,States United Nations, Division for Public Economics and Public Administration,American Society for Public Administration10 . Electronic Public Services In Singapore Ste
30、pping Through The Sereen, Martin Putterill, Lai-Lai Tung, Roger Debreceny, Li-Yan Chua, Department of Nanyang Business School, Nanyang Technological University11 Foundations for Successful Intergovernmental Management,Federal,State,and Local Government ExperiencesJntergovernmental Advisory Board Fed
31、eration of Government Information Processing Councils in cooperation with the Office of Intergovernmental Solutions ,Office of Governmentwide Policy,U.S.General Services Administration,November 199812 . The Hidden Threat to E-Government, Avoiding Large Government IT Failures, PUMA Policy Brief No.8,
32、 www.oecd.org13 .美国电子政务新战略中华人民共和国科技部，张保明14 .电子政务全球透视与我国电子政务的发展，周宏仁，2003年中国信息年鉴第469 页。15 .当前推进电子政务建设的思考，杨健、杨志翔、李强，2003年中国信息年鉴第481 页。16 .我国信息化法制建设的若干问题与建议，孔德周、范世涛、阿拉木斯，2003年中国信息年鉴第508页。17 .2002年中国城市电子政务网站评估研究报告，计世资讯，2002年八月1作者简介姓名：刘双桂学 历：1998年-2002年，就读于南京邮电学院电子信息工程，获工学学士学位。2002年- 至今，在北京大学经济与社会研究中心，攻读经
33、济学硕士学位。主要感兴趣的方向为：国家和企业的信息化、产业经济学、组织经济学和组织管理学。电 话：010-62562157Email：shgliushgliu通信地址：北京市海淀区中关村中国科学院东南小区919楼2单元404房间邮 编：100086电子政务的四个阶段和对互联互通问题的认识IBM的全球电子政务经理Rams6y认为电子政务应该分四个阶段，第一个阶段：信息上 网；第二个阶段：条理化信息使之便于利用；第三阶段：网上办公；第四阶段：建立网上共 同体lo Ramsey的四阶段论从政府与服务对象关系的亲密程度(CRM)的角度划分电子政 务，按照这个思路，电子政府/电子政务最终目标是以信息技术
34、为手段，以政府网站为依托, 把政府和它的服务对象整合成一个共同体；主要的任务是构建一个路径促使政府从一个管制 型的政府向以服务对象(公民和企业)为中心的服务型政府转变。但是，从组织经济和组织行为学的角度一一政府机构之间的互联互通，从而为服务对象 提供更好的整合服务(ERP)看，电子政务可以划分为以下四个阶段：第一阶段：单个系统构建与政府上网；第二阶段：互联互通；第三阶段：流程重组和部门整合；第四阶段：无边界政府21政府上网【3】和单个部门系统构建发展到一定阶段，必然要求各自的系统互联互通； 只有互联互通才能更好地实现数据共享和为服务对象提供整合的服务。当互联互通深化发展 时，组织中部门和流程设
35、置的不合时宜的地方成为发展的瓶颈，电子政务的发展必然要求政 府进行部门整合和流程重组。政府部门重组和流程优化过后，信息技术和政府组织无缝整合, 形成“无边界政府”。“无边界政府”是美国总务局一份报告中提出的概念，描述未来电子 政府的形象：服务对象可以获得跨越各种级别的政府提供的信息和服务；政府可以识别并将 整合的信息和服务提供给服务对象4o从这个角度看，电子政府/电子政务的最终目标是：技术手段与公众服务完美结合，政 府与服务对象的紧密相连，政府机构间的无缝对接。服务对象无论是登陆哪一个政府网站, 都可以获得自己需要的所有服务。这个服务不但是容易获得的(one-stop, less than t
36、hree click)【51而且可能是由几个不同级别的政府(cross-governments)或者几个不同职能的 政府部门(cross-agencies)提供的整合起来的服务；而且整合和提供这个服务的过程对用户 完全透明的，政府成了一个完全虚拟的统一体。在这个思考框架下，我们的问题是：表面上 铁板一块的政府存在部门利益和个人利益的冲突，如何识别阻碍互联互通问题的因素，如何 构建一个合作框架，并促使政府及其部门以服务对象的利益为中心进行合作。理论上存在清晰的阶段划分，在实际生活中可能同时碰到不同阶段的问题。一个政府 网站，它可能同时呈现第一阶段，第二甚至更高阶段的某些特点；一个电子政府项目，它
37、可 能同时涉及到不同阶段的问题。但是问题存在轻重缓急，如果前一阶段的问题没有解决，后 -阶段的事情就难于着手;后一个阶段的问题没有解决，前一阶段的问题也难有彻底的解决。 就互联互通与部门整合的关系而言，如果不首先借助网络和系统的互联互通作为切入口，就 难以着手进行部门整合和流程重组。当然，如果流程重组合部门整合没有完成，那么互联互 通的问题也无法彻底解决。当前电子政务实施路径存在认识两种分歧：一种认为网上的互联 互通依赖网下的部门整合，政府应该先进行管理体制改革，扫清网下的障碍之后才能实现网 上的互联互通；另一种观点则把互联互通当成一个纯技术问题，认为互联互通是一个技术问 题，不必涉及部门利益
38、的分配和流程的改革，可以通过技术手段来实现。电子政务建设的战略要区分问题的缓急轻重，充分体现阶段性，台阶式地向前发展。 只有先实现网上的互联互通，才能为实现部门整合和流程重组提供平台、创造机会和准备条 件。同时在实现网络和系统的互联互通的过程中，要不失时机地推进流程重组和部门整合, 以促使互联互通问题的根本解决。前一个问题的解决为后续问题的出现和解决创造条件；后 一个问题的研究和解决反过来促进前一个问题的彻底的根本性的解决。先立新后破旧，边立 边破，以破促立，最后达到有破有立，这可能是我国电子政务和政府改革的路径选择。当前电子政务发展开始遭遇互联互通问题，互联互通成为电子政务进一步发展的瓶颈。
39、 离开了互联互通的电子政务，容易形成信息孤岛和重复建设的问题；911事件使美国政府认 识到政府部门（美国情报部门）之间数据不共享带来的重大危害。但我国政府的部门分割和 信息孤岛现象也很严重，Sars事件部门之间信息相互不够通，统计数据不准确，给了我国深 刻的教训。离开互联互通的电子政务，只是把权力分割的部门搬到网上，用户获取信息和服 务没有得到更大的便利，难以真正实现以服务对象为中心服务型政府的转变目标。电子政务在我国国家的战略决策上具有重要的地位。中央政府的思路是通过电子政务带 动信息化，通过信息化来带动工业化，通过工业化来促进现代化。经过几年政府信息化建设, 我国电子政务取得一定的成绩，基
40、本上实现了政府上网和系统构建阶段【6，一些政府和部 门的电子政务工程发挥了相当的效益。同时，第二阶段的问题一一互联互通问题一一开始成 为我国电子政务发展的突出问题。在实践中，大量的互联互通问题开始浮出水面，如金字工 程大量存在“互联不互通”现象，阻碍了这些工程效益的进一步发展。因此，要使我国电子 政务迈向一个新的台阶，就必须研究和解决电子政务中的互联互通问题。互联互通问题包括两个方面：横向的互联互通和纵向的互联互通。横向的互联互通分为 同一级别的不同政府互联互通和同一政府下不同的政府部门之间的互联互通问题；前一问题 涉及到如不同的省份的合作问题，如现实层面上的“外贸易做，内贸难成”问题；后一问
41、题 涉及到如政府部门之间的合作问题，如外经贸部和海关之间的金关工程数据共享问题。纵向互联互通也包括两个方面：上级政府和下级政府之间的互联互通和同一系统内的上 下级之间的互联互通问题。如全国工商系统的互联互通问题，工商系统的红盾315系统；美 国联邦政府、新犹他州政府和弗吉尼亚东北部的费尔法克斯自治市乡村，合作建立一个网上 休闲和旅游项目。该项目就涉及了不同级别地政府之间的合作和互联互通问题。除了以上四种简单的互联互通形式以外，可能存在更加复杂地互联互通工程，同时涉及 横向互联互通和纵向互联互通问题。本文后续分析将集中在对横向政府部门的互联互通问题 的分析。互联互通的主要问题域如下图表所示。图表
42、1：互联互通的问题域同一级别的政府与政府横向互联互通横向的互联互通同一政府下的政府部门之间的互联互通互联互通上级政府和下级政府之间的互联互通纵向的互联互通同一职能领域的上级和下级机构的互联二、“纵强横弱”现象及其解释有消息说，当前我国中央政府对电子政务工程的预算投入300亿人民币，主要投在纵向 垂直部门，而不是投在跨部门的项目(cross-agencies)中。国家信息化办公室副主任刘鹤指 出：我国电子政务建设“普遍存在着纵强横弱的现象，所谓纵强就是部门的系统比较强，横 向的互联互通存在着局部的信息孤岛”【7】。“纵强横弱”是互联互通问题的一种表征。“纵强横弱”是互联互通的初级阶段的必然现象。
43、“纵强”是“横强”的基础，纵向的 投入和建设是电子政务发展的切入口。电子政务首先建立本部门的网站，如果连这一步都做 不好，互联互通又从何谈起呢？纵强是一个基础，只有纵强了，互联互通才会提到解决日程 上来。纵向投入是电子政务建设的一个“切入口 ”，在目前这种政府管理下，垂直部门的项 目较少涉及部门利益协调相对较为容易。同时应该看到，“纵强横弱”而是过渡的、阶段性的。“纵强” 了必然要求“横强”。因 为单有纵强是不够的，它会形成信息孤岛，无法充分发挥网络政府的整体和整合功能。纵强 以后，跨部门整合和流程优化是一个发展的瓶颈和待解决的突出矛盾。同时，“横强”也最 终有利于“纵强”，如果在电子政务的建
44、设过程中考虑到其他政府部门的需要，那么也将减 少重复建设，并将大大提供系统的效率；没有考虑横向互联互通的纵向项目，可能导致重复 建设，同时以后进行横向互联互通时，系统重整和矛盾协调的成本将会更大。“纵强”容易“横强”难。在实现“横强”有阻力的情况下，先实现“纵强”是一个 恰当的改革策略。从项目实现的难易程度上看，纵的管理体系明确、垂直性领导集中，信息 与知识相同、文化类似，系统具有功能和结构具有较大的共性和联系、系统可移植性和互连 性好，项目实施不明显影响组织结构，因而实施起来阻力少、作用大、效果明显。横向的互 联互通或者跨部门(cross-agencies)的项目涉及到部门之间的协调、管理、
45、预算和利益补偿 存在问题；这样的项目不确定性很大，利益冲突严重，对相应的部门关系重组、组织变革和 工作流程变革的程度要求高，因此实施起来阻力大、失败可能性较大。三、互联互通实施的障碍分析布什政府发布的电子政府新战略，指出联邦政府提高电子政务项目的效益效果的障 碍主要有以下五个：以技术为中心的旧的项目绩效评估方式；注重自动化而不是效率效益提 高的技术主义倾向；注重内部办公需要，没有考虑跨部门(cross-agencies)需要的自动化 孤岛；官僚机制抗拒变化，官僚文化和对重组的恐惧使得官员抵制跨部门的协同工作和信息 共享；联邦政府还没有创造一个跨部门的IT项目投资的预算过程。其中后面三个问题都与
46、 互联互通问题相关，而且都存在于我国的电子政务建设。我国与美国相比，共同的问题是：迅速的变革与保持机构的稳定性的之间的矛盾。一方 面，政府需要借助信息技术来创造新的更有效率的行政方式；另一方面，政府机构必须保持 相对稳定性。官僚机构文化对机构变革的抵制固然有落后的意识、固守自己的权力领域等因 素；但是，这种官僚机构文化也有利于保持组织结构的稳定性。现在的问题是，如何在一个 迅速变动的环境，在保持组织的稳定性的同时促进组织的变革。与美国相区别，我国电子政务发展障碍更多来源于外部环境的不成熟和行政体制的差 异。我国各级政府和部门更多是一种选拔型(appointed)的政府而非选举型(selecte
47、d)的政府, 政府的服务对象一一民众的压力无法直接传递，政府的服务意识较差；我国是一个信息管制 政府，政府和政府部门倾向于保守信息而不是公开和共享信息，如我国政府有关发展电子政 务方面的政策都难以获取，而美国电子政务方面的战略与文献在许多政府网站上可以获取; 社会信用机制较差，法制环境尤其是电子政务法制环境较差；我国电子政务更多程度源于一 种追赶战略和模仿意识；内生的需求推动力较弱。影响电子政务迈向互联互通的阻碍因素还 在于：我国官员的选拔机制主要是一种由上而下的选拔过程，同级政府和部门之间存在很大 的竞争，使得我国的部门分割相对更严重，部门利益冲突更激烈，这些因素将严重影响我国 的电子政务互
48、联互通的实现。当然也互联互通问题存在一些客观的技术障碍，如对象的数据 描述不同、数据库系统不同、应用平台和环境不同，这些问题影响系统之间的数据交流和共 享。但是，这些客观存在的技术问题能够或者已经找到解决方案，因此不是互联互通的主要 障碍。我国在互联互通方面，失败的案例较多，其中外经贸部和海关的“金关工程”的互联互 通问题，拖拖延了很长时间，最后达成一个类似契约的利益补偿机制勉强解决这个问题。图表2：海关和外经贸部的互联互通案例“互联不互通”的金关工程“金关工程为所有进出口企业提供网上报关服务，需要外经贸部、海关、 人民银行、税务、工商、外汇等相关部门系统的互联互通。联网的根本目的就是 要实现信息资源的交换与共享，堵塞管理漏洞，提高效率；也有利于政务公开、 便于接受监督、相互制约。虽然参与方和更高决策层都认识到金关工程的互联互通可以给各方和整体带 来巨大的利益。但是在实际运行中常常出现“互联好办，互通难做”的尴尬局面。 从技术层面，将各个行政主体和数据库联接已经做到；但在实际的运行中，却往 往难以顺利沟通。例如到目前为止，