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1、XX区开展耕地非农化 非粮化问题整改工作实施方案为贯彻落实党中央、国务院和自治区关于耕地保护和粮食 安全的决策部署，严格耕地用途管制，落实最严格耕地保护制 度，采取“长牙齿”的硬措施，坚决制止耕地“非农化”、防 止耕地“非粮化”，加快耕地摞荒治理等工作，稳定发展粮食 生产。结合我区实际情况，特制定本方案。一、总体目标从2022年起，在全区范围内集中开展制止耕地“非农化”、 防止耕地“非粮化”、退“林”复耕、退“园”复耕和耕地摞 荒治理专项行动，确保到2024年我区耕地数量不减少、质量不 下降，粮食种植面积不减少、产能有提升。二、耕地“非农化”整治专项行动（一）主要任务1.2022年起，农村乱占
2、耕地建房，违规占用耕地挖田造湖、 挖湖造景，违建“大棚房”、违建别墅等问题实现“零新增”。2. 2022年起，每年新增违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地面积的比例降到15%以下。（1）对国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为 的通知（国办发明电202024号）和国务院办公厅关于 防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见（国办发（2020） 44号）（以下简称“两通知”）印发之前，将耕地转为林地、 草地、园地等其他农用地的，应根据实际情况，稳妥审慎处理， 决不允许“简单化”、“一刀切”，不允许违背农民意愿损坏 农民权益强行简单粗暴恢复为耕地。（2） “两通知”印发后，违反“两通知”精神，未经
3、批准 改变永久基本农田耕地地类的，应稳妥处置并整改恢复为耕地, 其中2021年9月1日以后，未经批准改变永久基本农田耕地地 类的，要依据土地管理法实施条例责令限期改正、严肃整 改查处。对未经批准改变一般耕地地类的，原则上整改恢复为 耕地。对确实难以恢复为耕地的，由县级政府统一组织落实耕 地“进出平衡”。2020年11月以后，工商资本、新型农业经营主体流转耕 地新发展林果业且未落实耕地“进出平衡”的“非粮化”行为， 要坚决予以纠正并要求其拟定时间表自行退“林”复耕、退“园” 复耕，对无特殊原因拒不清退的，立即停止其享受相关扶持政 策，并列入涉农投资负面清单；农民自主实施耕地新发展林果 业且未落实
4、耕地“进出平衡”的“非粮化”行为要及时予以阻 止和纠正，并要求自行清退；对因特殊原因暂时无法清退的实 施主体，需向所在镇人民政府提交限期内自行清退的承诺书， 经镇人民政府同意后在其所承诺的规定时间内自行清退。（区 农业农村局、区林业局、区自然资源局负责指导，各镇人民政 府、各街道办事处负责实施）3 .恢复耕地生产功能和地类。永久基本农田重点用于发展 粮食（谷类、豆类、薯类）生产，也可以用于生产棉、油、糖、 菜，一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及 饲草饲料生产。对清退后的土地，各镇、各办应结合地方实际， 综合施策，提出复耕后种植的具体实施方案，按照“谁复耕、 谁受益”的原则，完善
5、落实本地相关复耕复种扶持政策，尽快 恢复耕地生产功能和地类。（区农业农村局负责指导，各镇人 民政府、各街道办事处负责实施）4 .构建长效监管机制。各镇人民政府、各街道办事处应以 专项行动为契机，强化耕地用途管制，加强耕地种粮情况监测， 建立违法违规占用耕地新发展林果业有奖举报制度和情况通报 机制，并强化流转土地用途管制，根据严格管控耕地“非粮化” 要求，明确发包方和承包方的权利和义务。（区农业农村局、 区林业局、区自然资源局负责指导，各镇人民政府、各街道办 事处负责实施）四、耕地摞荒治理专项行动（一）主要任务通过实施耕地摞荒治理三年专项行动，用三年时间基本消 除耕地摞荒。到2022年底，各镇、
6、各办基本完成本辖区内治理 任务总数的40%；到2023年底，各镇、各办基本完成本辖区治 理任务总数的100%；2024年开展专项治理行动“回头看”工作， 健全摞荒耕地监管长效机制。（二）治理范围最新年度国土变更调查结果中未耕种的耕地（以下简称摞 荒耕地）。下列情形不纳入此次清退范围：1 .“双评价”中农业生产不适宜区（评价结果第3级）的。2 .经国家批准的已实施退耕还林的。3 .严重石漠化区域和严重污染区域内的。4 . 一年内耕种过的耕地。（三）重点任务1 .明确耕地摞荒治理目标任务（1）逐级分解治理任务。区农业农村局会同区自然资源局 可通过购买第三方服务等方式全面梳理永久基本农田、确权承 包
7、地、高标准农田和粮食生产功能区摞荒情况，分解各镇、各 办治理任务。各镇、各办分解所辖各行政村治理任务，各行政 村将治理任务落实到具体地块。（牵头单位：区农业农村局；配合单位：区自然资源局；落实单位：各镇人民政府、各街道 办事处）（2）建立四级台账。各行政村以户为单位，逐组开展摞荒 耕地登记造册工作，台账内容包括地块信息（摞荒耕地的位置、 面积、类型等），治理责任户、责任人，治理进度，完成年限 等，确保不落一户、不漏一块。台账每半年更新一次，并按组 一村一镇逐级汇总上报，并分别于每年8月30日、12月9日 前报送区农业农村局，抄报区田长制办公室，建立完善区、镇、 村、组四级摞荒耕地台账。（牵头单
8、位：区农业农村局；配合 单位：区自然资源局；落实单位：各镇人民政府、各街道办事 处）（3）细化制定治理计划。各镇、各办强化统筹，推动以行 政村为单位制定摞荒耕地治理计划，明确具体措施、时间表、 路线图、责任人，结合当地农情时序、农作物特点，稳妥有序 推进治理，确保完成年度目标任务。（牵头单位：区农业农村 局；落实单位：各镇人民政府、各街道办事处）（4）建立长效监管机制。各镇、各办对摞荒耕地复耕复种 实行网格化管理，责任到人、挂图作战，发现一块、上报一块， 复耕一块、核销一块。各镇、各办要建立健全摞荒耕地复耕监 督机制，将摞荒耕地纳入行政村耕地日常巡查检查的重点内容, 各镇、各办特别是行政村要加
9、强摞荒耕地的巡查、督查和管理， 向社会公布监督电话，接受社会监督，构建摞荒耕地复耕复种 长效监督机制。（牵头单位：区农业农村局；配合单位：区自 然资源局；落实单位：各镇人民政府、各街道办事处）2 .严格治理摞荒承包地（1）大力治理耕地承包方摞荒行为。农村土地承包方摞荒 其承包耕地的，农村土地发包方应督促其依照承包合同约定的 用途合理利用和保护土地，对拒不履行的，镇人民政府、街道 办事处要按规定指导村民委员会依法组织农户或合作社、企业 等代耕代种，并以重新签订合同方式稳定各方关系。鼓励村（居） 委会与承包方签订防止耕地摞荒承诺书，如所承包的耕地出现 摞荒情况，承包方可自愿承诺交由村集体组织耕种。
10、（牵头单 位：区农业农村局；落实单位：各镇人民政府、各街道办事处）（2）严格治理耕地流转承租方摞荒行为。各地要强化农村 承包地流转管理，将防止耕地摞荒列入流转合同内容，尚未列 入的，及时签订补充协议。对已流转土地经营权的耕地，弃耕 抛荒连续1年以上（含1年）的，责令承租方及时恢复耕种； 弃耕抛荒连续2年以上（含2年）的，承包农户应当终止流转 合同并恢复耕种。（牵头单位：区农业农村局；落实单位：各 镇人民政府、各街道办事处）（3）严格治理摞荒非农建设占用承包地。对已经办理审批 手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获 的，依法由原耕种该幅耕地的集体或个人恢复耕种，也可以由 用地单位
11、组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照有关规 定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县 级以上政府无偿收回用地单位的土地使用权，并及时交由原农 村集体经济组织恢复耕种。（牵头单位：区农业农村局、区自 然资源局；落实单位：各镇人民政府、各街道办事处）（4）探索土地承包权退出机制。对长期无力耕种或因举家 外迁等造成摞荒的农户，在充分尊重个人意愿的基础上，鼓励 依法、自愿、有偿转让或退出承包权。（牵头单位：区农业农 村局；落实单位：各镇人民政府、各街道办事处）3 .强化政策引导约束（1）对摞荒耕地停止相关补贴发放。将耕地地力保护补贴 与农民保护耕地、防止耕地摞荒责任相挂钩，对耕地摞荒
12、1年 以上的取消次年补贴资格。（牵头单位：区农业农村局；配合 单位：区财政局；落实单位：各镇人民政府、各街道办事处）（2）列入重点项目申报负面清单。将耕地摞荒作为现代农 业产业园、现代特色农业示范区、产业强镇、“一村一品”等 项目建设的限制条件，项目申报时必须提供辖区内耕地摞荒情 况说明，摞荒情况严重的不予支持。（牵头单位：区农业农村 局；配合单位：区财政局、区自然资源局、区乡村振兴局；落 实单位：各镇人民政府、各街道办事处）（3）纳入相关考核内容。将耕地摞荒治理情况纳入粮食安 全党政同责考核、田长制考核、乡村振兴战略实绩考核等内容， 考核结果与相关政策和资金支持相挂钩。（牵头单位：区委农 办
13、，区自然资源局、区农业农村局；配合单位：区乡村振兴局； 落实单位：各镇人民政府、各街道办事处）4 .建立复耕激励机制（1）鼓励各类主体组织复耕复种。支持村集体经济组织对 摞荒耕地进行统一复耕复种、统一经营管理、统一分红收益。 鼓励新型农业经营主体流转摞荒耕地复耕复种。推动各地委托 社会化服务组织开展摞荒耕地复耕复种托管服务。各地因地制 宜，对利用摞荒耕地复耕复种的各类主体给予适当补贴。（牵 头单位：区农业农村局；配合单位：区财政局、区水利局；落 实单位：各镇人民政府、各街道办事处）（2）加大相关政策支持力度。对流转摞荒耕地发展粮食生 产连片的地方，优先安排高标准农田建设等相关项目。对利用 摞荒
14、耕地发展粮食生产的种植者，优先给予粮食生产补贴。将 耕地摞荒情况纳入粮食生产激励评价内容，与相关激励政策的 实施挂钩。（牵头单位：区农业农村局；配合单位：区发展改 革局、区财政局；落实单位：各镇人民政府、各街道办事处）（3）落实工作经费。各镇（街道）增加工作经费保障项, 把此项工的工作经费纳入预算。（牵头单位：区财政局；落实 单位：各镇人民政府、各街道办事处）（4）分类施策促进复耕复种。耕地摞荒治理专项行动实施 以来，开展谬荒耕地治理的，按自治区有关政策给予扶持，资 金可用于机耕、种子、化肥及农田基础设施建设。鼓励各地结 合实际出台摞荒耕地复耕扶持政策，积极创新支持举措，统筹 用好相关资金支持
15、摞荒耕地恢复生产。（牵头单位：区农业农 村局、区财政局；落实单位：各镇人民政府、各街道办事处）（4）引导贷款贴息等金融支持。引导协调金融机构优先对 从事摞荒耕地复耕、有贷款需求且符合贷款贴息条件的经营者 优先办理贷款，予以贷款贴息。（牵头单位：区农业农村局； 配合单位：区财政局；落实单位：各镇人民政府、各街道办事 处）五、工作要求（一）高度重视，加强领导。各地要加强耕地用途管制， 采取“长牙齿”的硬措施，全面压实各镇、各办耕地保护责任， 签订耕地“非农化”、“非粮化”问题整改的“军令状”，按 照本方案做好自查、摸清底数，制定切实可行的整改方案，及 时推进耕地“非农化”、“非粮化”问题整改，坚决
16、遏制耕地“非农化”、“非粮化”蔓延势头，牢牢守住耕地保护红线， 稳定发展粮食生产。（二）强化考核，倒查追究。各镇、各办要将耕地“非农 化”、“非粮化”问题整改目标任务层层分解，确保落实到行 政村、到地块。各镇、各办要将耕地“非农化”、“非粮化” 问题整改情况纳入田长制考核、耕地保护责任目标履行情况考 核、绩效考核等。对耕地“非农化”、“非粮化”问题整改工 作不重视，敷衍塞责，推诿扯皮，推进不力的相关责任人，在 年终田长制考核、耕地保护责任目标履行情况考核、绩效考核 等考评中采取“一票否决”，同时与各级部门的相关支持政策 和资金相衔接，做到奖惩严明。（三）广泛宣传，营造氛围。各镇、各办要充分利用
17、报刊、 广播、电视、网站、微信公众号等媒介，做好遏制耕地“非农 化”和防止耕地“非粮化”政策宣传，增强社会和群众“爱耕 地、广种粮、种好粮”的自觉性，为遏制“非农化”防止耕地 “非粮化”和稳定粮食生产营造良好的氛围。加强整改工作典 型案例宣传推介，推广先进经验做法，引导经营主体和农户积 极发展粮食生产。（四）实事求是，妥善处置。耕地“非农化”和“非粮化”问题整改工作中，不允许“简单化”、“一刀切”，不能够违 背农民意愿、损坏农民利益简单粗暴恢复为耕地；要实事求是, 正确处理好历史存量和增量问题，根据不同情况，采取不同的 处理方式，分类分步妥善整改处置。对严重违法违规占用耕地 特别是永久基本农田
18、的，坚决予以纠正，立即恢复耕地属性； 对种植多年生经济作物等耕地“非粮化”行为的，根据实际情 况，分类妥善处置，维护社会稳定。本方案实施过程中，如上级有最新文件，则按上级最新文 件精神执行。（二）整治步骤1 .摸清底数，建立台账。各镇（街道）要逐项对照国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知（国办发 明电（2020） 24号）明确的严禁事项，按照自然资源部农业 农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通 知（自然资发（2021166号）、自然资源部办公厅关于 开展2021年违法违规占用耕地重点问题整治的通知（自然资 办函（2021） 2206号）等文件整改要求，结合农村乱占
19、耕地建 房整治、“大棚房”清理整治和自然资源督察发现的耕地“非 农化”问题整改工作，以自然资源综合监测监管平台为抓手， 全面核查2016年至2021年本行政区域内耕地及永久基本农田 保护情况，形成本级耕地“非农化”历史问题项目清单，查清 违法主体、建设时间、位置、占地面积等违法违规事实及处理 情况，建立本级耕地“非农化”历史问题项目台账，实行全程 动态监管。并将摸底排查的详细情况于2022年8月30日前报 区自然资源局和区农业农村局备案。2 .分类处置。对清查发现的耕地“非农化”历史问题要依 照现行法律法规及政策，按年度分类研究制定行之有效的整治 方案，能立行立改的及时处置，须在本年度完成。要
20、积极稳妥 组织整改，经科学论证，确需保留的项目，符合报批条件的， 在查处到位后，依法依规完善用地手续；对符合拆除复耕的， 要及时组织拆除，恢复种植条件，在年度国土调查数据库调整 用途恢复耕地属性。对已整改到位的，要进行“回头看”再核 实，确保整改质量，防止类似问题反弹。对确实无法恢复为耕 地的，属于违规占用耕地绿化造林，在铁路、公路两侧用地范 围以外建设标准以内的绿化带必须按规定落实耕地“进出平衡 对确实无法恢复为耕地的，属于违规超标准建设绿化带，违规 在水利工程周边建设绿色通道，建设城乡绿化用地，违规挖田 造湖、挖湖造景等情形的，必须按规定落实耕地占补平衡，涉 及占用永久基本农田的要同时进行
21、补划。3 .遏制新增。对国办发明电(2020) 24号下发后新增的耕 地“非农化”违法违规行为，保持高压严打态势，采取通报提 醒、约谈纠治、联合惩戒、移交问责四种方式，压实压紧各级 各部门工作责任，及时有效制止处置。对新增乱占耕地建房、 挖田造湖、挖湖造景、违建“别墅”、违建“大棚房”等违法 行为，要以“零容忍”的态度依法处置，及时消除土地违法状 态。(三)整治范围1 .严禁违规占用耕地绿化造林。全面清查整治占用耕地及 永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕 作层的植物和违规占用耕地及永久基本农田造林的行为。对在 国家批准的生态退耕规模和范围外擅自退耕还林，违规占用耕 地及永久
22、基本农田造林的，不予核实造林面积、不享受财政补 助资金政策，并整改恢复为耕地；对违法占用耕地及永久基本 农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层植物 的，应限时恢复耕种条件；对正在违规占用耕地绿化造林的要 立即停止，并组织整治。（牵头单位：区林业局；责任单位： 区农业农村局、区自然资源局、区建设局、区财政局、区发改 局；落实单位：各镇人民政府、各街道办事处）2 .严禁超标准建设绿色通道。严格控制铁路、公路两侧用 地范围以外绿化带，水利工程周边绿色通道，城乡绿化建设用 地等占用耕地的审批。对道路沿线是耕地的，两侧用地范围以 外的绿化带宽度应符合国家有关标准，其中铁路、公路等两侧 绿化带
23、宽度应小于5米，县乡道路两侧绿化带宽度应小于3米。 超标准建设绿色通道和以城乡绿化建设等名义违法违规占用耕 地的要立即停止，依法依规严肃查处，最大限度恢复耕地、消 除违法状态。（牵头单位：区交通运输局、区水利局；责任单 位：区发改局、区财政局、区自然资源局、区建设局、区农业 农村局、XX生态环境局、区林业局；落实单位：各镇人民政府、 各街道办事处）3 .严禁违规占用耕地挖湖造景。对占用耕地及永久基本农 田造湖、造景，违规占用耕地建设人造湿地公园、人造水利景 观等事项进行全面排查。自然资发2021） 166号文件印发后 违规占用耕地的，应立即停止予以整改并恢复原种植条件。自 然资发2021） 1
24、66号文件印发以前，未经批准擅自占用耕地 的，但符合国土空间规划管制要求，并经科学论证后确需保留 的项目，需依法依规加快完善相关用地手续，及时消除土地违 法状态；对不符合国土空间规划管制要求的，应予以整改并恢 复原种植条件；占用永久基本农田的，要尽快整改并组织恢复 原种植条件。（牵头单位：区发改局、区建设局；责任单位： XX生态环境局、区自然资源局、区农业农村局；落实单位：各 镇人民政府、各街道办事处）4 .严禁改变耕地用途从事非农建设。一是推进农村乱占耕 地建房整治。按照国务院电视电话会议精神，分类处置存量问 题，以“零容忍”的态度严肃处理新增问题，重在消除违法状 态。重点监管产业类、公共管
25、理服务类项目实质性占用耕地或 永久基本农田行为。二是巩固“大棚房”问题清理整治成果。 在保障农业发展合法用地的前提下，严防以农业设施名义进行 非农建设，强化农业设施用地批后监管，防止“大棚房”问题 反弹。三是加强耕地利用情况监测。利用卫星遥感技术实时监 测全市耕地利用情况，结合卫片执法和耕地保护专项督察发现 的问题，及时预警新增占用耕地从事非农建设行为，构建早发 现、早制止、严查处的常态化监测监管机制。（牵头单位：区 自然资源局、区农业农村局；落实单位：各镇人民政府、各街 道办事处）5 .严禁违法违规批地用地。对违法违规批地用地，依法依 规追究责任人责任，其批准文件无效，符合国土空间规划及土
26、地政策须完善用地手续的，应限时补办用地手续。各类未经批 准或不符合规定的建设项目、临时用地等占用耕地及永久基本 农田的，依法依规严肃处理，责令限期恢复种植条件。（牵头 单位：区自然资源局；责任单位：区发改局、区工信局、区建 设局、区交通运输局、区水利局、区农业农村局；落实单位： 各镇人民政府、各街道办事处）三、退“林”复耕、退“园”复耕专项行动（一）主要目标任务根据调查摸底数据和上级文件要求，制定下达各镇、各办 退“林”复耕、退“园”复耕工作任务，逐步恢复“非粮化” 耕地地块。各镇、各办在拟定本地耕地“进出平衡”计划时， 应将退“林”复耕、退“园”复耕实施范围一并纳入本地年度 耕地“进出平衡”
27、总体方案。（牵头单位：区农业农村局、区 林业局；责任单位：各镇人民政府、各街道办事处）（二）整治清退范围按照严守红线、分类施策、稳妥处置、协同推进的要求， 全面梳理第二次全国土地调查（以下简称“二调”）以来，在 历年土地利用现状数据库中标注耕地地类的地块上种植果树、 林木，发展林果业导致第三次全国土地调查(以下简称“三调”) 耕地地类变更为园地、林地等标注恢复类属性的情形，并合理 测算属于上述情形的土地依法依规进行清退后，可恢复为长期 稳定利用耕地并能在年度国土变更调查中按相关规定重新调绘 为耕地的范围。对复耕后拟实施园粮套种、林粮间种的，其耕 地地类的认定应符合土地利用现状分类和第三次全国国
28、 土调查土地分类规定的标准。1 .长期稳定利用耕地不包括：25度以上坡地；位于“三调” 中城市、建制镇、村庄、盐田及采矿用地、特殊用地等范围内 的耕地；林区耕地；牧区耕地；河湖耕地；沙荒耕地；石漠化 耕地。2 .下列情形不纳入此次清退范围：(1)坡度大于25度的。(2) “双评价”中农业生产不适宜区(评价结果第3级) 的。(3)经国家批准的已实施退耕还林的。(4)自然保护地核心区内的。(5)天然林、公益林范围内的。(6) “三调”中河湖范围内的。(7) “三调”中城市、建制镇、村庄、盐田及采矿用地、特殊用地等范围内的。(8)饮用水源一级保护区范围内的。(9)严重石漠化区域和严重污染区域内的。(
29、10)没有灌排设施，且水源无保障或降雨量在400毫米 以下的盐碱地。(11)在自然资源部监管系统备案，已依法批准且落实占 补平衡建设项目用地范围内的。(12)在自然资源部监管系统备案的设施农业用地上图入 库范围内的。(13)生态保护红线范围内的。(14)国土空间规划城镇开发边界集中建设区以及边界外 已落地落位的建设项目范围内的。(15)位于现行土地利用总体规划允许建设区和城乡规划 建设用地范围内的。(三)主要步骤1 .摸底排查，建立台账。各镇、各办要以“二调”以来历 年土地利用现状数据库为基础，通过购买第三方服务、运用卫 星遥感、无人机航拍等技术，结合耕地保护专项督察、耕地卫 片监督、粮食生产
30、功能区和糖料蔗生产保护区监管等工作中发 现的问题，对占用耕地发展林果业导致耕地地类改变的情况进 行全面梳理，摸底排查，掌握实情。全面收集整理种植实施主 体、种植时间、生产现状、土地承包、经营权流转、设施农业 用地备案、所核实的种果造林面积和享受财政资金补助情况等 相关档案信息，找出问题节点，追查问题根源，本着“实事求 是、先易后难”的原则合理确定实施3年退“林”复耕、退“园” 复耕的图斑范围和面积。对拟清退图斑逐一确定位置、登记造 册，以行政村为网格单元，建立台账，实行网格化管理，为清 退提供目标依据。并将摸底排查的详细情况于2022年8月30 日前报区自然资源局和区农业农村局备案。（区农业农村局、 区林业局、区自然资源局负责指导，各镇人民政府、各街道办 事处负责实施）2 .稳妥有序组织清退。各地要在做好宣传动员的基础上， 进一步听取并充分征求土地承包经营权人以及流转土地经营权 所涉及的工商企业等社会资本、新型农业经营主体的意见，根 据作物周期、生产现状、群众意愿及对耕作层的影响程度，明 确3年内每年任务落实时间表和复耕计划，按照“非粮化”实 施主体划分清退责任，确保分期分类、稳妥有序实施，顺利完 成目标任务。鼓励各地结合实际出台本地清退政策，对实施主 体自行清退的应予以支持，切实防止强行毁园砍树拔苗导致损 害群众利益现象的发生。其中：