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1、 公众参与立法制度的完善 一、我国立法工作中公众参加现状与存在的问题 (一) 行政实践中公众参加立法活动现况 无爱护状态下的权利是最简单受到侵害的，因此我国根本法宪法规定，公民在遵守法律法规的前提下，将全国人民代表大会和各地级人民代表大会作为行使国家权力的法定路径，民主科学地治理社会事务、参加社会资源的安排。国家已然以根本大法的概念确立了公众参加的根本原则和根本内容，公众得以通过参加公众立法活动来实现对国家的政治、经济、文化等社会事务的治理。此外宪法规定国家各级机关、机关工作人员当需听取公民的建议和意见，并同时承受人民的监视，而且我国公民无论是对哪级国家机关或者机关工作人员都有提议甚至批判的权
2、利，避开公众参加原则沦为形同虚设的空壳。宪法从民众有权利提出建议、参加国家立法和国家机构有义务承受公民意见和监视等几方面，为公民参加国家法律的立法制造有利条件，同时也从法律上规定公民表达意志的渠道，以法定方式保障公民实现愿望的需求。2023 年及2023 先后公布的立法法及行政法规制定程序条例构成了我国标准立法程序和立法活动的根本法律。中国公众参加立法的实践以这一系列政策法规为指引，充分拓展了其在立法制度中的广度和深度。立法法提出立法应当发扬社会民主、表达人民意志，保障人民参加立法活动的途径多种多样。法律的本质是人民意志、公民思想、群体愿望的表达，而表达人民愿望的立法才能更好的为社会群众效劳。
3、 近些年来，我国公众参加立法的形式逐步开头拓宽，从原来一元模式的公众参加争论讨论分向进展为恳谈会、听证会、法律草案意见征询、公共立法工程征集等多轨道并行的有效局面。最重要的方式还是公众参加争论建议和召开听证会，公共立法工程征集还没有在立法程序中得到普遍采纳。公布法律草案征询意见是立法活动中常见的一种，列入常委会会议议程的法案，在经过常委会初审后，立法机关将草案向社会公布征求意见。在经过肯定时间段的信息公开与意见汇总整理后，相关机构再将征集内容送与法律委员会和有关特地委员会供审议时参考。公布法律草案征求意见既面对广阔社会基层群众也看重专家学者意见。不仅能够符合社会的价值观念和愿望需求，而且能充分
4、的利用立法资源、提高法律草案的质量，使公布的法律有更强的技术性、专业性和综合性。立法听证指立法部门在实现涉及公民权益的立法决策时，由政府工作人员、专家学者、利害关系人等参与的，赐予利害关系人发表夙愿、陈述意见的时机，从而为制定标准性法律文件供应依据和参考的一种程序。立法听证通常都是公开进展，其中有公众旁听或是由新闻媒体对其报导，透亮度较高。此外，听证立法的程序虽然有繁有简，但整个过程都是要根据程序进展，有较强的程序性。最终，听证会的公众代表人员中利益团体人数的比例都比拟协调，需要将持有不同意见的参加者的观点得到充分反映、形成不同意见的交锋，使立法的客观性得以最大程度的实现。回忆以往公众参加立法
5、的形式，在2023 年制定物权法向公众公布草案时，仅短短的一月有余，物权法草案制定部门就收到了11，542 份公众意见，另外，2023 年劳动合同法草案的建议征求，回馈立法机关的公众意见到达了191，849 份。2023 年，全国人大法律委员会会同其他相关部门就个人所得税法修正案中的工薪所得减除费用标准问题进行听证会。毫无疑问，作为全国人大常委会首次进行的立法听证会受到全社会前所未有的广泛关注，公众参加的热度和力度高涨，最终统计报名参加的人数多达5000 余人。由此可见，我国公众在参加国内立法活动日趋频繁，立法活动已开头慢慢向民众发出邀请函，行政立法的民主化已经有了新的进展势头。 (二) 立法
6、工作中公众参加存在的顽疾 近些年以来，我国立法工作中公众参加立法的建立方面取得了令人可喜的成绩，尤其在中心政府各工作部门以及局部地方政府的社会实践中进展颇为积极，这些促进社会的措施举动也在全社会引起广泛的关注。但是，我国公众参加立法在总体上还是处于摸索的阶段，在社会实践中也不行避的浮显出了不少问题。 第一，公众参加立法的积极性不高。我国现仍处于社会主义初级阶段，社会法治化的建立刚起步，公民的参政意识和权利意识以及对立法权行使的意识不够强。在各种立法活动的参加中，科研工、高校学问分子、企业高级治理人员的等社会精英扮演了主要推动者的角色，相比拟而言，受年龄、职业、生活环境等限制，大学生、一般工薪阶
7、层、农夫、农夫工等更多的群众参加的积极性都不高。在一个立法工程的过程中，虽然公众有利益的期望，但往往面临的仍旧是缄默的大多数。此外，由于有法不依和司法执法等腐败问题的大量消失，使得民众从过去的崇尚法律、期盼法律变成了对法律的不信任和对法制的绝望，而法律法规之间的相互冲突冲突更加剧了人民对法律的信任危机。立法不少，执法不好无疑成为了公众参加立法冷漠背后更深层的缘由。 其次，公众参加立法流于形式。我国传统的立法模式是政府主导型的立法，其特征是立法的启动程序和立法进程完全由政府打算，立法的目的是满意政府治理人民的需要，在治理措施上选择便于政府。近年来，国家对公众参加立法的推动虽然在肯定程度上改善了政
8、府主导立法的关门立法，但单边立法主义仍旧存在。实践中，常有政府鉴于树立民主立法的形象或是迫于上级机关的压力而做出的走过场、搞形式;更有甚者，担忧根据正值程序让公民参加立法会损害本部门的利益，拒绝召开听证会、座谈会等，剥夺公民的立法的参加权。此外，在参加方式上，法律对公众参加立法的规定过于笼统，未能恰当引入参加立法活动的详细步骤，尤其在程序上未能有权威稳定的硬性规定。各级机关对民众参加立法活动拥有极大的自由裁量权，对于组织什么样的利益群体参加，怎样组织民众参加，以及怎样审查、实行什么样的意见，都依据国家机关的意愿甚至是其领导的意愿。 第三，公众参加立法涉及的范围还不够广。公众对立法活动的参加应当
9、是全民参加、全程参加，但目前我国公民参加的环节较少，主要集中在对草案提出修改意见及在听证会上陈辩。在公共立法工程的制定、法律的起草规划等根底性环节普遍缺乏参加力量和立法技术。有观点认为立法是具有技术性专业的活动，有公众直接参加草案的制定会影响法律的标准性的法律语言的精准性，所以先由立法机关制定出一个较完备较成熟的法律草案后再就其重大或是有争议性的问题向公众商讨和征集意见，应视为比拟合理有效的方法。这种观点没有把握住公众参加的价值和民主立法的实质。立法作为法律实施的源头和起点，要表达现代民主和法制的要求，就应当放权于民让民众从起点、从源头上参加立法，确保民意诉求能很好的贯彻在立法的整个过程之中。
10、 第四，未构建完备的法律保障体系。我国宪法和立法法虽然都对公众参与立法做出了规定，并且也提出了详细环节的参考方式，但是关于公民参加立法的范围、立法方式接受的状况和各种方式的程序等内容的规定并不完善。也就是说，法律对公众参加立法的规定仍过于原则化、笼统化，没有形成一个相对统一细致的法律标准或保障体系。比方我国立法法第三十四条规定了法律草案在列入常委会议程后，法律委员会以及相关法律办公机构可以通过实行各种会议方式吸取社会意见，搭建政府与民众间沟通互动的重要桥梁。在何种状况下应当使用什么方式?这些方式之间的先后挨次是怎样的?对于这些详细的细节问题并没有明确的规定。无法可依的境况只能让立法机关在实践的
11、过程中视状况而定，从而使公众参加的立法工作伴随很大的任意性和随便性，无形中使立法活开工作缺少社会价值的衡量，将珍稀的立法资源流失铺张。另外，在公众参加的各种方式中，因其透亮度、公正性、和效率高的特点，听证制度是采纳率最高的立法途径。但其中的问题也是许多的，如对听证代表的遴选、主持人的选定未做任何规定，听证笔录的作用也被忽视。相对完善的制度都有这样那样的漏洞，那么其他参加方式的问题就更不用说了。这些看似细小的问题在公民立法的实践运用过程中带来了诸多的负面效应。 二、国外公众参加立法制度之借鉴 (一) 美国之立法听证制度 美国民主制度下的公众参加立法制度的历史渊源进展较为长期，无论从其参加理念、参
12、加程度、还是参加的详细细节都呈现出相当高的系统化态势。立法听证制度是美国最为重要和正式的参加渠道，美国式立法听证制度的参加途径是参与参议院、众议院两院进行的听证会。作为联邦制国家，美国各个州的立法程序不尽一样，但通常程序包括四个阶段：议案起草、委员会审议、议院审议以及送交州长签署，公众参加立法主要聚拢在委员会审议阶段。委员会在打算进行听证后，小组委员会或特地委员会会提前公告通知听证的日期、地点、内容等根本信息，其后登记受邀人和作证，听证会完毕后，工作人员会将完整的记录整理总结送发给立法委员会成员，并且同步通过媒体网络传递给社会公众。立法听证是美国立法中不行缺少的重要程序，是法案形成和法案修改的
13、重要根底和依据。除了立法听证制度，美国公众参加立法的相关正式途径还包括立法信息公开公告制度、公众立法建议制度、通知评论制度、立法助理制度等，非正式的途径更是多种多样，如请愿、游行、参与党政、司法诉讼等等。 (二) 英国之重视程序规章 作为典型的一般法系国家，英国极为重视程序规章在社会实践中的作用。无论是在判例还是制定法中，程序的正确性总是被视为事实正确的根底与前提。英国公众参加立法主要是通过两个程序实现：调查程序和公众询问程序。调查程序可以让公众对立法机关作出的法律或决策提出异议，立法机关通过异议审查后能够作出更加公正合理的决策。其中调查程序又分为公开调查程序和听证程序，公开调查程序是英国立法
14、实践中运用最广的，其最大的特点就是调查范围不局限于与拟定法案权的利义务直接相关的利害关系人，更能从社会总体价值观中平衡不同群体间的利益冲突。2023 年修正的询问实务准则中确定了公众询问程序的主要规章，如：某项政策的制定必需保证有一次以上多于一个半月的书面询问;立法机关应当以简明的语言和方式向公众说明立法的内容与核心并保证公众可以广泛的猎取信息;政府部门指派询问协调员监视、评估部门的公众询问活动和询问结果。无论是调查程序还是公众询问程序都良好的保障了公众的参加权和表达意志的权利，表达了立法的民主性和公正性。 (三) 日本之听证会审议会 自其次次世界大战后，日本的法律制度在美国的影响下不断改良和
15、进展，其中公众参加立法的相关制度在长时间的进展中也渐渐趋于成熟。日本的听证会分为听证与公听会，前者专适用于有关特定对象权利义务的行政行为，而后者适用于不特定群体的行政领域。在日本，无论是哪一种听证会都是政府鼓舞公民理性地参加政府决策，其作用旨在吸纳社会谏言、催促政府发挥职能，从而订立更加标准完善的法律法规。询问程序也是日本有效的立法程序之一，询问程序指立法机关原则上应当听取或征求询问机构的意见，询问机构由代表民间群体利益的团体组成的，常见的有私立学校审议会、自然环境爱护审议会等。询问程序中所表达的社会建议往往更加具有代表性和公益性，同时也利于降低公众参加立法的社会本钱耗损。此外，审议会作为日本
16、公众参加立法的普遍方式，它是由负责法案起草工作的部门负责人聘请政府以外的专家、学者、行业代表、退休政务官等社会人士参加到立法工作中去，以期望通过更加专业、独到的意见评论来获得法案的社会普遍支持。 从国外几个具有代表性的国家的公众参加立法制度中，凸显出以下几大特点：一是社会公众参加立法程序法定化程度高，法律标准细致详尽。各国亲睐通过采纳成文法的形式具体规定立法参加的程序和途径，日本凭借制订立体化的行政程序法追求均衡、适度的法律制度，而英国虽然没有制度化的行政程序法，但英国采纳制定准则来规制地方立法的公众参加度。这种严格立法的方式不仅能有效实现公众参加立法权利的维护，也从肯定层面有利于立法机关开展
17、立法。二是构建富有弹性的建议渠道，拓宽公众参加立法活动的途径。各国依据不同的组织或利益群体设计不同的参加方式：正式的或非正式的、面对群众的或面对小群体的、主动式或被动式的，甚至混淆程序中的自由切换。量体裁衣式的多样化途径将助于增长各国国民参加立法活动的空间，针对性的提高政府立法效率，造就公正有序的立法体制。三是细化立法信息的公开，充裕公众参加立法活动的主动性。充分的信息公开才能保证公众猎取足够的立法信息，相反，公众对立法信息一无所知则必定导致公众难以有效的参加立法。在每项法律的公众参加实践中也可以看出，公众参加立法的程度与法律在将来的实施程度密不行分，国民参加立法活动的信念与热忱越高，所形成的
18、法律条文则能再今后的实施中愈加顺当;而公众参加立法的积极性低甚至少有人知到某项法律，那么法律在将来社会实施中必定是磕磕绊绊。四是，公众参加立法的相关配套制度较为完善，以多方补充的方式达成高质量立法的实现。如美国议会议事规章的以法律的方式确立公众参加的准入制度， 阳光下的政府法、联邦行政程序法、情报自由法、联邦询问委员会立法等法律法规一起搭建立法信息公开制度，应当作为增加公众参加行政立法意识的典型性驱动力。 三、我国公众参加立法制度的改良与转变 毋庸置疑的是，借鉴外国在公众参加立法制度中先进的制度设计和实践阅历措施，是在短时间内有效改良、衡量我国公众参加立法制度进展方向的风向标尺。就目前而言，我
19、国的立法公众参加制度可以从以下几个方面来改良和完善。 (一) 推动信息配置公开，培育公众参加积极性 公众准时全面了解立法活动信息是行政工作中不行无视的有效媒介，也是促进公众社会责任感的前提和根底，没有对信息资源充分的了解，公众提出的意见自然就缺乏针对性和客观性，甚至有可能是偏离实际的。同时，公众对法律草案内容缺乏了解，也难以调动起对立法参加互动的热忱。立法机关应当推动对立法事务的宣传，公开相关的立法资料和立法活动，维护公民的知情权、参加权、监视权等根本权利。立法部门可以通过电视播送等新闻媒体、网络、社区宣传等方式，创立一个便捷宽阔的信息沟通平台，向公众传达立法的缘由、背景条件和期望目标等信息，
20、鼓舞公民主动参加。应当在公众与立法者之前建立起信息的平衡与对称，让公民熟悉到自己的立法参加权，了解法律草案的背景信息、立法状况、立法原理以及立法各阶段，扩宽参加方法和途径，让公众知悉自己意见接受的理由及程度，增进公众对政府的互信沟通建立。 (二) 开展多元的参加途径，引导公众参加意识 参加立法活动是公民行使根本权力，维护公民自身权益的行为，也是从实质上提高立法质量、建全社会良法所不行缺少的过程。法律法规要反映广阔人民群众的意愿，就必需广泛听取社会各个阶层不同群体的意见，扩大信息吸纳力量的掩盖面，从而拓展公众参加的深度和力度。除了传统的意见箱、留言板、民意调查、论证会、听证会等征求民意的形式外，
21、还应当创新查找新的公民参加形式和途径，比方建立以高校教学单位、科研单位等专业性更强的主体为主的专项机构，由其就某专业领域里的公众意见收集整理修改后，再呈报立法机关，使公民提出的意见更加有可行性。再如，为保障最基层广阔人民的权益，强化城市社区街道和农村乡镇公民的全程参加，是保证公众参加立法的民主性和公正性的表达。法律法规涉及到普罗群众的切身的利益，法规政策制定的模式变迁中，民众才是法律法规真正的制定者与拥护人。所以，我们在引进国外的阅历和技术，如市民评审团、焦点小组、公民论坛、公共辩论等形式，应从中探究、归纳适合我国国情的新途径。 (三) 健全参加反应机制，保障公众参加的实质价值 公众参加立法不
22、仅能使社会民众倾诉其意志和需求，更是表达社会价值的有力途径。仅有形式上的听证会或者征求书面意见是远远不够的，更需要从实质上保障公民的发声被敬重和听取。这就要求立法机关重视和敬重民众，不但要听取民众对于利益表达的声音，还要对他们的声音进展对向互通，防止权力滥用、确保公正履职，让高质量的立法改良在立法机关与民众之间的不断的循环互动。应当在现实消退立法障碍的同时，健全参加反应机制，立法机关在收集到公众建议后，必需仔细分析、整理归纳，以敏捷有效的方式反应。对于可以全部接受或局部接受的意见和建议在立法中予以反映，尤其是对于打算不能接受的建议，依据详细状况在政府公开网站或是电视报纸等新闻媒体进展集中答复或
23、是通过电话、邮件、信函的方式向提出者说明理由。真正意义上的国家与公民间的双向度契合需要良好的反应机制，从而才能从简单的行政行为中实质性地推断和保障公民参加的价值内涵。 (四) 完善配套制度，构建完整的制度体系 行政立法活动的参加是一个纷繁简单的过程，为使法律法规得到长期的支持与实施，需要完善与制度配套的相关措施，构建完整的制度体系。政府应当集中发挥主导作用，通过推广、教育、引导等各种潜移默化的时机来增加公众参加程序的可操作性，强化各个法律法规之间的连接与协作，实现通畅统一的公众参加立法的程序规章。剔除造成立法简陋单一的隐藏诟病，重视科学立法、民主立法，防止立法质量不高、效率低下、越权立法、法规之间冲突等问题的发生和扩大。树立有中国特色的社会主义公众参加立法制度体系，特殊需要基于我国的根本国情，力推微观法律领域的改革，调适公共政策与公民意愿之间的匹配度。有规划地推动立法的完善与成熟，建立系统化、机制化的公众参加立法途径不是一朝一夕就可以完成的，更需要急躁和细心来不断摸索和改良，更需要来自专业理念的创新、政府姿势的转变和公众理智的调整来实现。