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1、有关控规委托和编制时序的探讨【摘要】通过对城乡规划法的研究以及一次实践项目，笔者发现在规划中存在时序的问题，而时序问题涉及的面很广，本文主要针对控规委托和编制的时序问题进行讨论，继而提出通过城市建设用地敏感度评价的办法来确定控规委托及编制的时序。1.发现的问题1.1城市发展时序确定的方法随着中华人民共和国城乡规划法和新版中华人民共和国城市规划编制办法的颁布，对在新时期进行城市规划工作提出了新的要求。在新版中华人民共和国城市规划编制办法第三十一条中明确提出应在总体规划中确定发展时序。而事实上，具体确定时序的方法却没有提出。1.2规划委托的无序性经过调研，目前我国地段规划的委托范围大多是由委托方确
2、定，然而委托方所确定的范围究竟是否合理？究竟是否符合城市发展的规律？事实上，由于委托方不是专业人事，在作出决定时，并没有全面地考虑众多专业问题，从而使委托范围的确定缺少科学的委托依据，导致规划委托范围的随意性，造成城市无序发展，违背了城市生长的客观规律。以宝鸡市蔡五区控制性详细规划为例，委托方给出的规划范围，可以看出此范围存在以下问题：（1）规划范围的东西两侧是正在修建的两座渭河大桥，大桥开通时，由于交通条件的改善，位于桥头两侧的用地将极具开发潜力。在西部中小城市，由于规划管理不到位，往往一条道路的开通会带来两侧用地的无序建设，这种情况比比皆是。然而委托方却没考虑到这个问题，控规范围内没有包括
3、桥头迫切需要规划控制的用地。（2）规划范围内的一些用地建设基础很差，如涉及未划转的农田、道路和市政基础设施尚未配套等。在城市建设资金匮乏的情况下，这些用地不具备近期开发的条件，某些用地虽可以在未获得开发条件的情况下独立发展市政基础设施，但其在未来很难与城市其他部分协调。（3）规划范围是当地政府及相关职能部门的随机决定，目的在于加速城市建设发展。但因缺乏开发条件，该范围的控规在近期将难以发挥作用，随着城市内外部环境因素的发展变化，到远期时该控规必将失效。1.3规划编制的无序性目前，规划委托无序的问题已经存在于现实之中。在没有完全覆盖控制性详细规划的城市，往往由于财力、物力的限制，不能够一次性将控
4、规全部覆盖，而只能采取“片”的方式进行控规的委托。而在城市中有众多的“片”，到底哪个“片”先委托编制控规，哪个“片”后委托编制控规，没有一个科学的依据。尤其是在一些中小城市，这个问题更加明显。比如某城市要进行控制性详细规划委托，是进行“控规全覆盖”？还是有选择的对某些地段进行编制？如果是有选择的进行，那选择地段的依据是什么？在西北有些落后地区，规划编制经费有限，如果选择不当，势必造成资源的浪费，也会导致一些真正急需编制规划的地段得不到编制，进而导致了城市建设缺乏控制，进入混乱建设的局面。作为城市规划工作者，应站在为城市良好发展的立场上，站在为城市负责、为人类负责的立场上，对规划的委托时序加以研
5、究，为促进城市的有序发展尽一份义务。1.4小结通过以上分析，不管是城市发展时序，还是控规委托和编制的时序，都需要用一种相对科学且合理的方法确定，最终使规划编制对用地开发建设真正起到控制和引导作用。2.相关的研究2.1政策方面目前，我国已经出台了一些政策，确定优先编制控规的区域。在建设部关于贯彻国务院关于深化改革严格土地管理的决定的通知中，第十三条，加强城乡规划对土地储备、供应的调控和引导中提出，各地城乡规划行政主管部门要将城市中心地区、旧城改造地区、近期发展地区、拟储备出让土地的地区作为重点区域，优先编制控制性详细规划。2.2理念方面除了政策上的规定，也有学者提出建立具有“分期”理念的详细规划
6、编制体系。分期规划强调的是结构意义上的规划，其特点是只强调城市空间发展的时序以及发展轨迹，并未从具体的城市土地利用方面来对城市建设项目作出具体的安排。建立一种与具有“分期”思想的总体规划相对应“分期”控规，并从法律角度予以约束，使“分期”思想由宏观层面的指导性转化为微观层面的操作性，实现城市控规的动态滚动式发展、从而进一步指导修建性详细规划的编制与实施。2.3实践方面除此以外，在实践中也有作为。如广东省为配合广东省控制性详细规划管理条例的实施出台了广东省城市控制性详细规划编制指引，指引中提出：各市（县）城市规划行政主管部门应在控制性详细规划编制前制定控制性详细规划编制计划，明确编制区，并对编制
7、计划的内容、编制区的划定原则和大致规模做出规定。编制计划的主要内容包括编制计划制订的背景、要求和依据；编制区的划定及其编制时序安排（年度计划）；规划编制经费的预算与年度资金安排等。从以上资料可以看出，国家已经从政策上、理论上、实践上谈到了规划编制的时序问题，那么，很显然也说明了在进行规划委托时，也要考虑时序的问题。所以怎样确定规划的时序性是关键的问题。3.解决的方法城市建设用地敏感度评价为了解决以上问题，笔者试图寻找一种方法，作为确定控规委托时序和控规编制的依据。那么，通过怎样的方式才能确定哪些用地需要编制控规或优先编制控规呢？首先可以明确的是这些用地肯定有良好的发展条件，易于开发建设，最后笔
8、者把它归纳为用地对开发建设的敏感程度。通过提出“城市建设用地敏感度评价”，确定用地的敏感度等级，从而确定控规委托和编制的时序。同时，城市建设用地敏感度评价的方法也可以用来确定城市空间发展时序。3.1城市建设用地敏感度“城市建设用地敏感度”指城市建设用地因自身条件及在受外界条件影响下表现出来的对开发建设的敏感程度，是对该地段进行规划控制迫切性的直观体现。城市建设用地敏感度与用地的现状与未来发展条件密切相关。发展条件越好的用地敏感度越高，发展条件越差的用地敏感度越低。城市建设用地现状发展条件一般包括政策因素、市场需求、建设用地的区位、交通条件、市政设施条件、自然环境条件等。由于城市建设用地现状发展
9、条件存在极大的差异性，所以表现出来的用地敏感度也不同。城市建设用地敏感度不同，意味着对其进行“规划控制”的迫切性不同。因此在实际操作中，需根据建设用地不同层级的敏感度，确定编制规划的不同时序，并有针对性的制定相应的规划控制措施。其中，敏感度最高的用地是最迫切需要规划控制的。如果不加以控制，很可能引起城市的盲目建设。3.2城市建设用地敏感度评价“城市建设用地敏感度评价”是对城市建设用地敏感度进行有效、可靠和恰当评估的过程。城市建设用地敏感度评价依托于全面的用地现状调研工作展开，根据用地的实际情况，确定评价因子（如区位条件、交通状况、基础设施状况、景观等条件等），通过系统的分析得出评价结论。3.3
10、评价方法评价方法主要采用因子分析法。因子分析法主要是将影响评价的因素作为评价因子，将其系统的分级归纳整理，从中抽取出若干一级评价因子和二级评价因子，甚至三级评价因子，最后对各因子进行评价打分，得出评价等级。得分越高的用地是等级越高的用地，即是敏感度越高的用地，也是最需要进行规划控制的用地。不同性质的用地影响因素不同，其评价因子不同。所以在评价时要按用地性质进行单独的评价，如居住用地敏感度评价，工业用地地敏感度评价，公共服务设施用地敏感度评价等。用地的发展现状差异性较大，在敏感度评价中，为了实事求是地研究用地的发展条件，要针对用地发展的具体状况，探讨并选择适当的评价因子，有时还需要经过测评和调整
11、，才能最后确定。同时，各评价因子和城市本身的发展也有很大关系，所以各评价因子会因为城市的不同而稍有变化。4.实践以宝鸡市蔡五区为例4.1概况蔡五区位于关中平原中部，辖蔡家坡镇和五丈原镇，北靠碛雍塬，南依秦岭山，渭河穿境，依山傍水，地处“两山夹一川”的自然地势。蔡五区作为宝鸡市未来的经济副中心，在宝鸡城市发展战略中占据重要的地位。目前蔡五区现状建成区主要集中于城市东西向主干道西宝中线两侧的蔡家坡镇老镇区，以及渭河孔明大桥的南北延伸段孔明大道沿线。外围以村庄和农田为主。作为陕西省省级经济技术开发区，蔡五区的建设现状特点为：老城区建筑密集，环境质量低下；工业区布局散乱，缺乏有效的管理，往往依据交通条
12、件和用地条件进行选址建设。现状渭河两岸的交通联系主要依靠城区中部的孔明大桥，正在修建的位于城区西侧的蔡阳渭河大桥和东侧的龚刘渭河大桥，建成后将分担孔明大桥的交通压力，使渭河两岸的用地取得便捷联系。4.2确定控规委托及编制的时序根据前文分析内容，要想确定控规委托及编制的时序，就要进行城市建设用地敏感度评价。4.2.1城市建设用地敏感度评价限于篇幅，在这里只介绍蔡五区居住用地的敏感度评价的情况，其他用地的敏感度评价可在评价因子的选择上结合用地性质及影响因素的关联度略作调整，不在此处赘述。根据蔡五区居住用地现状条件，包括自然条件、交通条件、服务设施条件，城市环境条件以及相关政策影响和经济影响，选择自
13、然因素、交通便捷条件、服务设施完善程度、政策的引导性经济影响因素、城市环境景观质量作为综合评价因子。选择工程地质水文条件、历史条件、交通区位、道路等级、道路建设现状、公共服务设施和市政基础设施的等级规模、公共服务设施和市政基础设施的现状条件、国家或地方发布的相关政策、城市规划的要求、宏观经济环境、招商引资情况、市场需求容量、绿化覆盖率、城市环境设施条件和环境洁净程度作为次级评价因子，制定城市建设用地敏感度评价表。4.2.2评价结果蔡五区城市建设用地敏感度综合评价的结果显示，龚刘渭河大桥、蔡阳渭河大桥两侧以及其他现状建设基础较好的用地敏感度较高，具有优先发展的潜力，应该优先编制控制性详细规划，进
14、行严格的控制和引导。4.2.3结论根据敏感度评价的结果，可以看出控规委托及编制的时序，首先是一级敏感度用地，其次是二级敏感度用地，再次是三级敏感度用地，最后是四级敏感度用地。5.结语事实证明，控规全覆盖是一种人力、财力的浪费，以现阶段的条件及设想对城市用地进行终极蓝图式的控制，不确定的市场及未来时间段中城市面临的各种变化将使“全覆盖”的控规变得千疮百孔。而作为确定哪些地段应先进行规划控制的政府决策机构往往缺乏系统的城市规划专业知识，需要专业机构为其进行科学决策提供依据，明确哪些用地具备优先发展条件，并针对这些用地优先进行控规的编制以适应城市开发、建设的迫切性。所以确定控规委托及编制的时序性就显得尤为重要。本文所提出的城市建设用地敏感度评价只是为确定时序提出一个思路、一种方法，希望能为今后时序确定工作提供借鉴。8