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1、欧洲空间规划中关于“平衡的竞争力”概念的解构：关于战略规划的随想 本文的一个初始版本“从 趋势到远景：欧洲空间发展规划”在1998年12月10日至11日Stockholm召开的Nordregio大会上宣读过。导论本文关注的是最近在欧洲层面上制定的空间规划政策方法。五年来，欧盟成员国和欧盟委员会合作完成了欧洲空间发展战略（European Spatial Development Perspective），简称ESDP（European Commission 1997a）。该战略规划编制的制度背景极其复杂，主要是由于欧盟并没有建立特定的编制空间规划的权力机构。在欧盟现行的机构体制下很难找到一个适宜
2、的制度安排。空间规划委员会（the Committee on Spatial Planning）是欧盟中成员国和欧盟委员会之间合作的平台。根据成员国、委员会和议会间的官方条文和相互关系，这个规划委员会实际上是不应当存在的。它缺乏正式身份，但却象一个通常的委员会一样受到欧盟委员会资助（Faludi, Waterhout & Zonneveld, forthcoming）。试图描述欧洲层面的空间规划政策就象在没有地图的国土上探险，它不但与制度安排有关，也受到欧盟地理特点的影响。而后者是本文关注的焦点。文章的主要兴趣在于欧洲空间结构和空间规划概念的政策导向理解（Zonneveld 1989）。除了理
3、解通常的地理和空间结构，还包括空间规划的一些概念。他们为实际行动提供线索和指导。空间规划的概念通常以比喻的方式表达出来。正如当前关于欧洲疆域的形状和结构的理解，尽管缺乏任何形式的官方认同，几乎都是采用比喻成某些器官的表达方式。在规划的传统中有着一些被空间规划师所惯用的概念。规划师需要解释他们所关注的区域的空间构成，并向其他人兜售他们的观点。因此他们应用一些象征性的表达方法，例如图标、图表和地图等等。也可以说，空间规划还包含创造图像的过程（Faludi 1996）。实际上，就象Kunzmann（1996: p.144）所指出的，“最终往往形象化的概念比立法和财政手段更能达到特定的政治目标。形象的
4、空间符号能够有效减少它的复杂性”。在国际领域，概念化和形象化则较难做到。本文试图揭示“平衡的竞争力”（balanced competitiveness）是如何成为ESDP的概念基础之一的。这一概念作为连结在欧盟未来空间经济发展的两种不同的语境中发挥了重要作用。文章首先介绍了在荷兰发生的一个重要的政策转变，然后审视ESDP制定过程本身和发现平衡的竞争力这一概念是如何产生的。最后文章得出了一些结论。从财富的再分配提高竞争力：荷兰的转变如果试图将某国的发展作为模板引入欧洲其他地区始终是十分危险的。尽管如此，本文希望通过描述荷兰区域经济政策的转折点来表明社会经济融合与空间因素密不可分的相互关系。从20
5、世纪40年代起，荷兰一直将社会和经济的融合作为它的区域经济政策的目标之一。荷兰为那些“问题区域”，尤其是国家的外围地区，制定了计划。因此，当某些地区的制造业面临结构性的调整（例如纺织业），或是就业所依赖的主要资源即将消失（例如矿产），它们会得到国家财政的支持。有时国家会通过重新安排政府机构来提供就业。例如，这一政策导致“中央统计办公室”的一个主要分支机构被重新安排在国家的南部地带。然而，随着20世纪80年代末开始的经济衰退，这一政策开始走向瓦解，变得徒有虚名。当时，在城市密集带的失业率已经达到了很高的比例。这引起了对政策的重新评估，提出了许多新的问题。什么是荷兰的竞争优势？什么产业/地区对荷兰
6、经济的贡献最大？为了应对挑战，荷兰选择了一些被称之为“节点城市”的城镇作为国家区域经济结构中的重点，尽管有批评认为确定了太多的节点。象其他西欧国家一样，荷兰的城镇密度很高。在这种情况下，在城镇之间设定不同的标准很容易导致冲突。城镇的密集导致了另一项概念的革新：这个概念是，至少从经济和地理学的角度，城镇应该被视为塑造不同的城市网络的一部分。由此引入了在国家中部“荷兰中央城市环”（Central Netherlands Urban Ring）的概念，以此为核心通过经济活动的走廊向其他周边国家的城市网络延伸，尤其是德国的鲁尔地区和比利时的弗拉芒钻石地带（Dieleman & Faludi 1998）
7、。在荷兰空间规划中既有的概念，兰斯塔德，也被重新定位成为荷兰经济中心的最核心区域。这里毕竟是最主要的两个港口（鹿特丹港和Schiphol空港）、主要的服务业和跨国公司集中的地区。当前的人们深信聚集经济会在中央城市环和其内部的城市区域的经济活动起到积极作用（Lambooy 1998: p.466）。20世纪90年代初期，变革开始于一项致力提升“地理上均衡的经济行为模式”的政策，以便提高“区域对国家经济增长的贡献”。Kleyn和Oosterwijk（1992: pp.414-415）指出，“与传统的政策手段相反，新的方法不只限于区域结构中薄弱的地区”。这一信号与欧洲的区域政策截然相反（欧盟只关注那
8、些较薄弱的地区）。荷兰促进经济增长的政策则倾向于强化现有的空间经济结构。这暗示那些已经具有较高经济水平的地区还会在创造有利的经济条件上得到更多的帮助。该政策的名称也从“区域经济政策”（regional-economic policy）(从1991年到1994年)更名为“空间经济政策”（spatial-economy policy）（1995-1999）。值得注意的是，荷兰区域经济政策的转变仅仅引起了轻微的政治争论。当然，应当说荷兰的区域差异相比其他成员国来说并不大，更不用说与国家之间的差异相比。再加上尽管这项政策是为了提高荷兰的竞争地位，它并不意味着要接触现有的“融合”政策。它的作用在于减少对
9、周边地区的财政支持，而将其转移至核心城市。然而，当从更大的范围来看，这个在荷兰空间政策上的转折点具有重要的意义。从概念上讲，在“强”“弱”地区间的关系发生了巨大改变。经济萧条地区将不再指望有资金从经济核心区域转移过来。它们只能依靠自身发掘潜力。很显然，我们不能把任何国家的情况与整个欧洲相类比。但是上述的变化并不仅仅发生于荷兰。根据Bachtler（1995; see also Bachtler & Mitchie 1993）的观点，大多数北欧国家都发生了向更加市场化解决方式的转移。“政府的支持越来越多集中于商务环境而不是某个公司在20世纪80年代区域政策在鼓励较不发达地区实行结构型转变以提高多
10、元化和增强它们对国家经济增长的贡献方面不再那么积极” （ Bachtler 1995: pp.319-320）。这些变化导致受资助的区域面积较少了大约20%到25%。我们从政府在支出上的谨慎和有选择性也可以看出环境的转变。相反在1989-1999期间，欧洲区域促进政策无论是在地理上还是预算上却经历了大规模的扩张。这一现象不仅在欧洲，在荷兰等一些北欧国家也是如此。然而荷兰的政策走的是相反的道路。可以有把握地说，欧盟目前的区域政策与荷兰二十前，也就是70年代的政策十分相似。欧盟政策与荷兰国家政策最大的不同在于欧盟的重点在于那些发展较薄弱的地区而荷兰也关注具有更大经济潜力的地区。最后，如果说到资金，
11、针对Flevoland地区的发展计划是欧盟最大的项目，而荷兰对此地区却没有什么特殊政策。走向“平衡的竞争力”概念的曲折道路欧盟成员国为了在一个新的政策上形成共识一起努力了近十年（Faludi & Zonneveld 1997）。这就是空间发展政策。我们特别关注这其中关于融合、竞争力、核心和边缘地带的定义。这一节的目的在于解构ESDP中最重要的概念之一：平衡的竞争力 这里主要的文献有Waterhout(1998)。在ESDP正式开始编制之前，已经有关于核心和竞争力的基础概念。第一步：欧洲的二分法在ESDP中使经济发展在空间上保持聚集是一个基本问题之一。要澄清这个问题，我们需要追溯到导致ESDP文
12、本出台的最初阶段 这里的ESDP指的是1997年时的初稿（European Commission 1997a），正式的版本将在1999年春天德国当轮值主席国时加以讨论。最关键的时期是在1990年左右，当时各国负责空间规划的部长们举行了第一次会晤。第一次会议是在1989年的法国南特。大家可以想象在最初人们甚至关于这次会议的目的是什么还存在着很多不解。尤其是关于我们现在称之为“空间规划”（spatial planning）究竟是什么还不大清楚。尽管空间规划一词在欧洲已经逐渐成为一个被广泛接受的词汇（Williams 1996），它在十年前根本还不存在。那时，各国普遍使用的名词包括城乡规划（town
13、 & country planning）、国土规划（amenagement du territoire）、（Raumplanung）或者是物质性规划（physical planning）。从Willliams和规划纲要（European Commission 1997b）中我们知道，这些不同的名词意味着截然不同的政策传统。从这个角度说，当时在南特会议上关于政策问题发生的讨论是非常有趣的。实际上，当时讨论主要集中在一个问题上：欧洲经济发展的不平衡分布。尤其是边缘地区（peripheral regions）受到了特别的关注。会议达成共识，“发展的差距”（development gap）和“阴影地区
14、”（这里特别用了shadow areas一词）需要一个开发战略。当时普遍的想法是建立和整合网络，尤其是物质性的网络，应当是未来空间战略的首要目的。城市网络的概念可以延伸到整个欧洲，成为一个没有差异的全欧洲的网络。形象地说就是任何地区都是位于同一级别上的。因此，总的说来，最初欧洲空间政策几乎主要在关注经济发展的分布问题。在第二次部长级会议1990年在都灵轮值主席国意大利把讨论引向共同市场“利益的和谐分配”和“加强EEC一体化程度”（Presidenza Consiglio dei Ministri 1990a/b）上。意大利人的出发点是相比南欧国家，“富裕的”西北欧国家会从欧洲统一带来的机会中得
15、到更多的好处。我们注意到有趣的是，这次重点在于争论核心（core）与内地（hinterland）还是核心与边缘（periphery）。这次还限定了核心的具体边界：以卢森堡为圆心向外辐射500公里的大圆（见图1）。意大利北部被普遍认为是欧洲大陆上最重要的经济聚集区之一，但它位于这个划定的核心区以外。核心集中于西北欧因此很容易被看成是对其他地区经济发展的一个威胁。尽管这个关于西北欧核心和欧洲边缘地带的说法受到了尖锐的对抗，大家还是普遍支持“平衡的城市网络”的说法。城市和欧洲的城市网络被看作是欧洲经济的发电站：“欧洲的城市应当组织成为一个高效的网络，以便能够平衡有效地分配各项战略职能”（Presid
16、enza Consiglio dei Ministri 1990b: p.4）。换句话说，城市体系应当能够分享甚至是重新分配经济发展潜力。高效和协调的交通体系是其中关键的组成部分，在许多国家的区域政策中都认为提供基础设施是经济发展的重要组成。图 1 欧盟第一次部长级会议得出的文件中标明的欧洲经济核心边界随后的1991年，荷兰轮值主席国抓住机会将被或多或少遗忘了的城市网络概念与欧洲大城市的竞争力和大都市区域的空间问题联系起来。第一步是推进大都市区域将逐渐成为经济发展引擎的观点（Minister of Housing, Physical Planning and the Environment,
17、1991）。第二个重要的步骤是提出城市的经济力量不大会随着政府或欧共体对经济活动的重新配置等外部条件所改变。城市必须发掘它们自身内部的潜力。如果城市在这方面有所不足，那么它们就不得不和其他城市合作。合作能够互通有无、共同进步。然而，老实说，对于合作的经济效应的观点有些过分乐观了。荷兰轮值主席国强调内在潜力的说法实际反映了荷兰国内流行的区域经济政策。而且，当我们审视欧洲目前内部的城市网络时我们会发现，欧洲的地域内在这方面体现出了高度的整体性而不是以前所设想的欧洲将变得越来越分散。通过图像和比喻也可以很好的看出来（见图2）。图 2 在这张图中，连结各国的城市网络充分体现出欧洲疆域内的一体化（资料来
18、源：Minister of Housing, Physical Planning and the Environment 1997）荷兰同时也利用它们轮值主席国的身份试图探求城市环境的问题、将西北欧政策议程引入欧洲“国土”规划进行讨论的效果。总的说来，荷兰任轮值主席国期间为将两种不同问题放在一起进行了有益的尝试一个是融合而另一个是城市质量和竞争力并使后者成为欧洲外部定位的关键因素。走向平衡的竞争力葡萄牙在1992年他们做轮值主席国的上半年时又重新回到两年前意大利人讨论的欧洲空间经济结构的图像上。但是葡萄牙反对将欧盟中称之为“第二圈层”（second circle）的诸如爱尔兰、葡萄牙、希腊、丹
19、麦等国家“边缘化”（marginalization）的危险倾向。很明显，如果有第二圈层，那么就有第一圈层，而且它是坐落在西北欧。葡萄牙提出的新观点是要考虑城市网络和跨欧洲的网络之间的相互关系（Portuguese Presidency 1992）。这样，葡萄牙建立了一个新的两级体系，即“极化地区”（Polarized regions）和“灰色地区”（gray regions）。前者指的是与现代基础设施网络相连的所有区域。许多国家都指出，跨欧洲网络可能会产生一些“内部边缘”（inter-peripheral）地区的危险。最后，葡萄牙轮值主席国得出了ESDP草案中三个“行动范畴”（spheres
20、of activity）之一的平等享用基础设施和知识。对于经济活动的空间分布的内部差异仍然是这期间讨论的焦点。1993年11月在Liege召开的下一个非正式会议的主要成就是它决定完成一个正式的规划文件欧洲空间发展规划（the European Spatial Development Perspective），而不是就欧洲未来空间发展的讨论。讨论集中于规划的原则，即ESDP的性质（它是否对成员国和委员会有约束作用？）、准备和未来的使用情况。关于ESDP的内容是什么还不清楚，尽管有的成员国希望文件能够将网络的含义发挥得更广一些。在空间发展委员会内部此时已是它成立的第二年逐渐达成共识，复杂的欧洲空间
21、结构不可能用简单的空间图像来表达，象“蓝色香蕉”，或简单分为“富裕核心/贫困边缘”等等（Waterhout 1998: p.81）。从这些讨论中得出两个重要概念。一个是“空间的平衡”（spatial balance），由丹麦人在1993年上半年轮值主席期间提出，试图将城市发展与环境问题结合起来。第二个概念是“平衡的区域发展”（balanced regional development），荷兰提出它是为了将经济强势和弱势地区问题放在一个标题下。我们可以将其看作是北方成员国为了试图将对话中区域和成员国间的分歧减少的一些努力。相应的，他们认为地理区位并不是一个国家或地区发展路线全部的决定因素。这一点
22、得到了其他成员国的认同，南北、核心-边缘的概念在后面的话语中随即消失了。下一次部长级非正式会议（Corfu, 1994年6月）讨论了ESDP应有的内容。它确定了ESDP的结构。ESDP的内容只有一个基本目标：经济和社会的融合，这也是欧盟的主要目标，空间发展应当为达成这一目标起到决定性的作用（Ministry of National Economy and the Ministry for the Environment, Physical Planning and Public Works 1995: p.40）。ESDP的目标因此应当是“经济繁荣的空间分配”（the spatial dist
23、ribution of economic prosperity）。在基本的融合的目标之上，还增加一个可持续发展。希腊轮值主席国给予这个概念一个广泛的定义。它不仅仅包含环境，即“为了后代保存现有资源”，还包括“平衡的空间发展，减少不平等，促进大多数地区的繁荣”等（ibid. PP. 40-41）。也就是说，可持续性的概念还包含了平等的原则。而来自其他成员国的不断修正显示这个过于宽泛的定义没有得到广泛认可。这一概念的含义应该仍然更接近在Brundtland报告中提出的强调为后代保存现有资源的方面（ibid. PP. 45-46）。除了这些普遍的原则，希腊轮值主席还确定了许多称之为行动范畴（sphe
24、res of activity）的专项目标：自然和文化资源的保护发展、平等地使用基础设施和对集中的疏散等。既然本文关心的是解构“竞争力”这一词汇，我们将在这些专题目标中进一步审视它们的内在语义，并与ESDP最终的用词相比较。我们注意到，自然和文化资源的保护发展这里被写为“对欧洲的自然文化遗产谨慎管理和发展”（prudent management and development of Europes natural and culture heritage）。这没有什么大的不同。另外，平等地使用基础设施被称之为“均等享用基础设施和知识”（parity of access to infrastru
25、cture and knowledge）。这里额外增加的知识（knowledge）显示了信息社会的时代特点。然而这里真正的变化在于“parity”和“equality”之间的差别，前者为空间上的差异预留了更多空间。对规划师来说最感兴趣的概念应当是对集中的疏散（decentralized concentration），对西北欧规划师来说，它意味着与正在进行的反对郊区化有关。然而该问题在欧洲空间政策的这个阶段还不是最重要的。相反，这个干年的引进是为了讨论融合的问题。它被描述为一个平衡的多中心城市框架，避免过度集中于大城市，使边缘地区变得更加边缘。如果我们把Corfu会议和CSD文件所讨论问题与文章
26、所关注的两个概念背景融合和竞争力相对应，就会发现在这个阶段后者还远未出现。在1994年9月莱比锡召开的下一次会议也是如此。那次会议部长们达成了一个称为“欧洲空间发展政策原则”的协议（Bundesministerium fur Raumordnung, Bauwesen und Stadtebau 1995）。这些“莱比锡原则”包含四个主要方面：政治原则、基本目标、行动范畴和合作导则（Schon 1997）。对本文来说，基本目标是莱比锡原则中最重要的。它们被定义为“经济和社会的融合”和“可持续发展”，将可持续理念提升至ESDP最重要的基本原则之一。它也体现在行动范畴，即上述Corfu会议提出的专
27、项目标当中。竞争力的主题这时只能从“迈向一个更加平衡的多中心的城市体系”中显现雏形。然而，这只是其中的一部分：“城市区域作为经济发展的引擎，促进了区域的发展。全欧洲城市聚集程度的差异也体现在区域发展上。因此融合的原则意味着在欧洲需要一个相对平衡的多中心的城市模式。从全球化的角度看，由于城市所担负的功能不同，欧洲的城市结构反映出一种分等级的组织方式”（Bundesministerium fur Raumordnung, Bauwesen und Stadtebau 1995: p.6）。尽管这个声明反映出不提倡城市和经济活动的聚集，莱比锡文件也表明一个平衡和多中心的城市系统在不同的国家和区域背景
28、下可以被赋予非常不同的含义。关于融合和竞争力最重要的转变发生在准备Noordwijk文件，即ESDP第一次正式草案的时候（June 1997）。在莱比锡文件的两个基本目标之外增加了一个新的目标：欧洲的全球竞争力。根据两位见证人（Martin & Ten Velden 1997: p. 270）的说法，加入竞争力的基本目标“突出了保持欧洲最具经济活力和生产力的地区强势的需要，因而要考虑这些地区严重的空间和环境问题”。作者还表明这暗示“欧洲领域内的空间管理不仅要为贫困地区提供财政支持”（ibid.）。最初的企图是要把新的基本目标简单定为欧洲的“竞争力”（competitiveness）。然而，由于
29、国际的压力（尤其是来自西班牙），加上了“平衡的”（balanced）一词（Waterhout 1998: p.206）。关于融合和可持续的重点不变（Martin & Ten Velden 1997: p.270）。尽管如此，这个新的竞争力的概念引发许多不同的解释。例如ESDP对交通系统的观点：“欧洲交通系统的问题不仅与边缘地区相关，而且也越来越多地发生在欧洲核心区域的过度开发的走廊地带”（Schon 1997: p.291）。本质上说，加入这个新目标意味着ESDP与所有不同的地区和成员国有关。追溯到1989年南特召开的第一次部长级会议，那时欧洲经济活动的不均衡分布也是讨论的中心议题。事实上，据
30、说这是最初希望拟定欧洲“国土”规划最重要的原因。现在，ESDP正式承认欧洲经济的“火车头”，并在官方政策中表达了出来。但是，这并不是说一切都确定了那只能是愿望而已。引起争论的还有表现空间图像的方法，空间规划的一个固有的部分就是对地域的概念化。发展的概念也是空间规划一个重要的内容。这些概念化都需要相应的绘图表达。在Noordwijk文件的编写阶段它试图勾画出欧洲地域的概念结构。它所涉及的地图（见图3）与本文的关系非常紧密。图 3 在准备第一次ESDP时得出的将欧洲地域概念化的成果这个地图名为“地域框架”（territorial framework），显示了特定区域或强或弱的经济结构。它还 将“主
31、要的山地”作为一个空间要素限定强弱地区，后来被认为并不合适。这个地图引发了太多的争论。它给那些不属于欧洲和新的地区和成员国打上了烙印。最后Noordwijk文件采用的地图说明了欧洲疆域的形状，使用了一些特殊的量度标准，包括轮廓线、物质性的边界和欧盟疆域内的最大距离（见图4）。然而，在准备Noordwijk文件过程中，即使是这样一张仅仅表现了一些简单地理要素的地图还是引发了各种各样的争论。不幸的时，欧洲不象澳洲那样简单，也不是一个简单的几何学的圆。因此，尽管这个地图只是表达了一些众所皆知的问题，诸如从拉普兰到西班牙南部的Tarifa距离有多远，它还是被从ESDP中剔除出来。在最终的（波茨坦）版本
32、中使用的地图将象学校地图集中一幅普通地图一样中立。结论和展望欧洲空间规划可以看作是不同规划体系之间斗争的结果，由于空间规划在各国扮演的角色不同，它们的目标也各不相同。从欧洲的层面审视ESDP草案的内容和它的编制过程，主要的讨论集中在融合和竞争力的原则上。在荷兰，关于“融合”的语汇已经被“竞争”所代替。除此以外，最新的空间规划的语汇还包括建立在基础设施和它的空间经济影响上。这些语汇代替了原有物质性规划的传统语汇，更多地关注城市和农村环境质量（Netherlands Scientific Council for Government Policy 1999）。正如Hajer在这一卷中所指出的，在欧
33、盟层面上也开始出现了关于基础设施的语汇。但是ESDP仍然被相对“古典”的融合和竞争力的语汇所主导。追溯它们在ESDP中出现的原因，部分是因为它极端复杂的文本结构和它要在诸多层面上总结目标。有一点很明显：任何关于核心区域在未来欧洲地位的讨论都会引起高度争论。即使是现在，以平衡的竞争力和多中心体系为基础的ESDP新版本也在核心区域对欧洲经济的重要性上含糊其辞。关于核心区域的地位和功能相关的重要问题还尚未得到讨论。从概念化远景的角度上看ESDP是令人失望的。ESDP没有关于欧洲空间结构的只言片语，这很大程度上是由在欧盟框架内空间规划含糊的制度身份决定的。然而，试图对欧洲地域的概念化还是存在着可能性。
34、首先我们必须认识到欧洲地域内空间的多样性以及国家、地区在其中起到的各种各样的作用。通过一个或少数的空间图像就能将欧洲空间结构表达清楚是不可能的。我们需要针对不同的主题开发一系列的概念和图纸。在目前这个欧洲空间发展政策的阶段，我们必须避免强调地区的强弱的概念和图纸。没有哪个国家或地区的代表会接受失败者的称号。而这正是ESDP的第一次草案中“地域框架”（图3）中所作的事情。难怪它从未被正式发表。如果能够找到更合适的政治上普遍接受的绘图表达方法，强调面临的挑战而不是强调弱点，这会更加有效。概念化在空间设计和图面表达上面非常关键。考虑到欧洲存在着如此众多的空间差异和不同的国家规划体系，试图找到大家都能接受的空间设计内容的任务无疑是困难的。但是还是存在着同一的语汇的可能，例如水系方面。尽管知识从来都不是中立的，但它在概念化基础上的提高会有所帮助。例如“城市聚集”（urban agglomeration）概念的确切含义在欧盟各国差异非常大。从1998年末开始，主要由欧盟委员会资助的欧洲空间规划研讨班将在这方面起到关键作用。即使是收集关于空间趋势的数据和空间发展的指标任务本身也是非常艰巨的。规划师同时也是政治家，常常呼吁需要更多的研究。一旦研究、设计和政治找到契合点，概念化的发生就会顺理成章。16