论公益诉讼原告主体的界定.docx

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1、论公益诉讼原告主体的界定内容提要 针对当前屡见不鲜的“公地悲剧”现象，通过对“公益诉讼”概念的明确， 结合国外公益诉讼原告主体资格的实践，分析国内现行诉讼法面对公益案件在起诉权上的缺 漏，并就此类案件如何完善我国诉讼原告主体资格的问题进行探究。关键词 公益诉讼 原告 诉讼主体资格 公共利益经济学界有一个为人所熟知的现象，即“公地悲剧”。是说有人做过一个实验：取一块 草地，将其划分成若干块分给不同的牧人，但在草地中间留下了一块作为公共用地，每个牧 人皆可自由的使用。一年后，被划分给各个牧人的草地都被有计划、有节制的使用，唯有作 为公共用地的草地却因为过度放牧而寸草不生。于是，我们不难得出这样的结

2、论：每个人都 有精心经营自己既得利益，且向外拓展自己的生存、发展利益的天性，在公共利益无人管理 的状态下，个人都会自觉或不自觉地攫取其为己所用。谁都会说这样的做法不对，那么，我 们该怎样做才能防止公共权益被侵害？事后如何救济？又有谁来启动此救济呢？一、何谓“公益诉讼”“公益诉讼”作为一种理论最迟大约在上世纪九十年代就已经被由国外介绍到国内，但 遗憾的是在我国广泛使用的“公益诉讼”术语并未算得上是一个法律意义上的概念。迄今 为止，学术界对于此四字也尚未形成统一的认识，而且存在着与其它相近术语界限不明、彼 此混同的情形。（一）“公益诉讼”与“私益诉讼”简单的讲，“公地悲剧”中，因某个牧人的草地遭受

3、侵害而提起的诉讼，称之为“私益 诉讼”。因公共草地被破坏了而使牧人们的公共利益遭受损害而提起的诉讼，称之为“公益 诉讼”。公益诉讼起源于古罗马，是相对于私益诉讼而言的。古罗马法学家把法分为公法和私法, 诉讼也分为“公诉”和“私诉”两种。以私人资格发生的，将保护私人利益作为目的的诉讼 叫做私益诉讼，即凡个人受到不法侵害致使个人利益遭受损失的，纵然是刑事诉讼，也只能 是“私诉”；而基于保护公益为目的，涉及国家和政府的，不论是由公职人员还是由具有公 民权的罗马市民提起的诉讼，都称为“公益诉讼”。其特点如下：（1）不同于原告往往是 特定人的私益诉讼，公益诉讼的原告可以是不特定的人，其中不存在是否有直接

4、利害关系的 划分，如果原告有多人，将法官选择的适宜的人选作为原告。（2）原告起诉的目的不是为 自己的私人利益，而是为维护社会公共利益、维护法律的尊严及社会公正。（3）原告可以 起诉的违法行为范围较宽泛，既有民事侵权行为，也有其他违法行为、犯罪行为。（4）原 告在胜诉后可以受到奖励，而不是得到赔偿。私益诉讼中一般不存在奖励的情形，主要以得 到赔偿为目的。（5）公益诉讼的作用是对国家机关执法的补充，而不是取代国家机关的执李刚：外国公益诉讼立法之比较（一），公益诉讼网， view.asp?uid=20法。而私益诉讼不涉及国家政府问题。当然，在现代法学理论中，刑事诉讼理所当然的被视 为与国家利益和社会

5、公共利益紧密相关而完全的从“私诉”中脱离出来，归属于公益诉讼的 范畴中。那么“私益”与“公益”又该如何界定呢？众所周知，个人利益、社会利益、国家利益 三者是不可能完全泾渭分明的，笔者认为“利益”可作如下划分：若侵犯的利益非常小, 某个人或某几个人依法享有处分权和通过民事诉讼获得救济的权利，则此种利益为“私益”。 若侵犯的利益非常大,如使人丧失生命等性质恶劣的范畴,或侵犯的每个人的利益非常小, 但被侵犯的人数众多，被侵犯利益的总和是非常大的，即所谓“小额多数”利益，视为实质 上已构成对社会公共利益的侵犯，此种利益归结为“公益”。（二）公益诉讼与群体诉讼、集团诉讼所谓集团诉讼是指一个或数个代表人，

6、在共同利害关系人为多数，且不能一起进行诉讼 时，为了全体共同利害关系人的共同利益，代表其进行诉讼，法院对该诉讼的判决及于全体 共同利害关系人的一种诉讼制度。其特点如下：首先，人数众多。只能由一个或数个集团 成员代表全体的利益提起诉讼，不可能由全体集团成员同时出庭进行诉讼。由于人数众多也 就意味着集团诉讼的目的是维护一定人群的“公益”。这与共同诉讼有所不同，后者虽然也 是解决多数人争议的一种诉讼方式，但它有可能是全部共同诉讼人参加诉讼。其次，全体集 团成员之间有着共同的利害关系。也就是说，使全体集团成员紧密结合在一起的是他们针 对损害事实具有共同的法律问题或事实问题。若各成员中分别存在着不同的、

7、各自分离的法 律问题或事实问题，那么就不能算是集团诉讼。第三，可以是一种未经授权的代理。与委 托代理不同，后者有特定的委托人，且代理人必须在委托人授权的范围内行事，其保护的利 益不一定与己有直接关系。而在集团诉讼中，集团成员众多，分布可能很广，有些甚至还不 为所知，必须得到所有集团成员的授权是不现实的。因此，代理人可不经集团其他成员的授 权，自行代表全体成员向法院提起诉讼。最后，判决的效力可以扩张。即判决不仅对那些 参加诉讼的集团成员发生法律效力，而且对那些没有参加诉讼的集团成员以及那些根本料想 不到的主体也发生法律效力。以上所述四个特征缺一不可。只有符合全部上述要求，才能提 起集团诉讼。它可

8、以说是共同诉讼和代理诉讼两种制度的结合，但又不仅仅是这两种制度的 简单相加，而是一种扩大化的特殊的融合。群体诉讼制度是指由处于相同情况，且有共同利害关系的当事人组成的临时集合体，作 为诉讼主体，并由其代表人进行诉讼活动，该诉讼的裁判对所有共同利害关系人都发生效力 的一种诉讼制度。廖斌教授认为其有私益型群体诉讼和公益型群体诉讼之分。这一概念的 涵盖面很广，与集团诉讼有相似之处，但又不局限于集团诉讼的范畴。笔者认为，群体诉讼是公益诉讼、集团诉讼的一个上位概念，它们侧重的角度有所不同。 群体诉讼侧重于规模，只要是为共同利害关系而一起诉讼的当事人数量众多即可，不论代表 人与诉讼利益是否有关,诉讼的目的

9、是为着私益还是公益，以及代理诉讼是否需要明示等等, 皆可称之为群体诉讼。可以说代表人诉讼、集团诉讼、选定当事人诉讼、团体诉讼、公益诉 讼等都是群体诉讼的一个分支。其实，集团诉讼与公益诉讼更为相近，只不过集团诉讼中 要求提出诉讼的代表人必须是存在共同诉讼利益的集团成员之一，即存在共同利害关系，而 公益诉讼无此拘束，它强调只要是维护国家、社会公共利益，无论提起诉讼之人本身是否与江伟 贾长存：论集团诉讼（上），中国法学，1988年第6期。同上。同上。同上。廖斌 郭云忠：群体诉讼模式研究，西南民族大学学报（人文社科版），2005年第2期。宋宗宇钱静：环境诉讼中的群体诉讼制度兼论完善我国环境诉讼中的代表

10、人诉讼制度，河 北法学，2004年第北期。此诉讼利益有共同关系。综上所述，究竟何谓“公益诉讼”？笔者认为，公益诉讼是指特定的国家机关、相关的 团体以及公民个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的总量较大 的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。在规模与形 式上大致与集团诉讼一样，主体人数众多、可以是未经授权的代理，但起诉人与其提起诉讼 所要保护的“公益”不一定存在着相关的利害关系。同时，在胜诉利益分配方面，公益诉讼 不以分得胜诉财产为主要目的，而着重于使加害人吐出非法所得，受到制裁不敢再犯“公益” 为目的。这一点在维护“小额多数”利益的诉讼中表

11、现得尤为明显。伴随着经济的发展，人们的社会生活日益繁复，类似“公地悲剧”时有发生，人们维护 社会公共利益的热情日渐高涨，对公益诉讼的需求也越来越迫切。然而，在司法实践中，最 急需解决的首要问题就是原告诉讼主体资格的问题，即谁有权提起公益诉讼？鉴于公益诉讼 的特殊性，突破传统诉讼关于原告起诉资格的束缚，即起诉资格的扩张已势在必行。二、外国公益诉讼原告主体制度的现状公益诉讼发展到今天，已经历了几十年的历史，尚处于幼年期，还未形成完整统一的理 论体系和系统规范的制度。各国对这一概念的理解也不尽相同，从而各自的具体规范也有所 不同。目前全球大致可分为两种典型的模式，即英美法系模式和大陆法系模式。（一）

12、英美法系的公益诉讼制度中关于原告诉讼主体资格的相关规定现代国家的公益诉讼制度，相对而言，英美法系国家较为发达。他们认为公益诉讼起诉 资格的扩张是源于公共权益是公民个人权益的保障，即源于自然正义的内涵，赋予公益诉讼 的原告以正义的化身。而其认定原告的标准往往是由日益宽松的司法判例所推动的。美国的公益诉讼制度主要包括在联邦地区民事诉讼规则、反欺诈政府法、谢尔曼 反托拉斯法、克莱顿法以及环境保护法等中。通过它们美国确定了公民诉讼和司法官、 检察官提起诉讼两种形式。首先，公民诉讼权在美国被视为一种“禁止权”或“强制措施权”, 公民则可以被视为“私人检察官”，与政府的职能相对应而存在，在保护公共利益方面

13、发挥 了重要作用。美国的公民诉讼大概分为三类：一是相关人诉讼，即指在私人不具有当事人 资格的法域，原则上允许私人以相关人名义起诉。二是市民提起的职务履行令请求诉讼，即 指在公务员未履行其职务的情形下，允许私人以市民的身份向法院提起请求发布职务履行令 的诉讼。三是纳税人提起的禁止令请求诉讼，即指美国各州普遍承认私人以纳税人的身份， 有请求禁止公共资金违法支出的诉讼提起权。其次，在反欺诈政府法中规定任何公民个 人或者公司在发现有人欺骗美国政府,索取钱财后,有权以美国政府的名义控告违约的一方, 并在胜诉之后分享一部分罚金；克莱顿法规定对托拉斯的行为除受害人有权起诉外，检 察官也有权提起诉讼，要求法院

14、追究违法者的民事责任、经济责任乃至刑事责任；而且任何 个人及组织都可起诉，要求违反者停止违法行为。总之，美国公益诉讼原告主体可以是公 民个人、社会团体、政府以及司法部门。在英国，公共权益的司法救济以检察长提起民事诉讼为主要方式，同时又以公众诉讼制 度作为补充，允许某些特殊个人代表公众进行诉讼。首先，检察长是依法唯一在法庭上有权 代表公众的人。他或者依职权或者因私人的请求允许告发人提起诉讼。如果检查长不同意 私人要求提起告发人诉讼的请求，法院无权调查为什么检察长拒绝个人的请求，也无权撤销廖中洪李学经：建立我国公益诉讼制度的设想，西南政法大学学报，2003年第6期。江伟贾长存：论集团诉讼（下），中

15、国法学，1988年第6期。同上。赵惠：国外公益诉讼制度比较与启示，政法论丛，2002年第5期。他的决定。地方政府机关不必得到检察长的同意，也不必使用告发人诉讼方式，能以自己的 名义提起与保护、促进本地区居民利益有关的诉讼。其次，根据法律设立的平等机会委员会、 种族平等委员会对性别、种族歧视做法、广告、指示等有提起诉讼的权利；公正交易总局局 长有权对垄断、不正当竞争等侵害公众特别是消费者的行为提起诉讼；还有一些组织或机关 在各自的管辖范围内，在民事诉讼中代表公众，如专利局长、公共卫生监察员等。以上不 难看出，英国和美国的相关制度是一脉相承的，但却比美国的原告主体范围狭窄了许多。（二）大陆法系的公

16、益诉讼制度中关于原告诉讼主体资格的相关规定在大陆法系，公益诉讼的范围由法律设立，认定原告的标准随公益诉讼不断扩张的内涵 而改变。然而受传统的当事人适格理论的束缚，较英美法系而言，其认定的范围比较保守。德国的公益诉讼主要有检察官提起的诉讼和团体诉讼。一方面，德国民事诉讼法赋予了 检察官一定范围内对维护公共权益案件的提起诉讼，或者参加诉讼，也可以独立地提出申请 并提起上诉的权利。另一方面，德国团体诉讼制度源于诉讼信托理论，将诉讼实施权由特别 的法律赋予给某个特定的团体，被授权的团体无须成员的选任，即可以自己的名义进行诉讼, 行使诉讼实施权。值得注意的是，德国通过立法措施，在一定领域中赋予了团体以当

17、事人资 格，可以作为原告提起禁止之诉和为团体成员提起损害赔偿之诉，但该团体必须事先具备法 人资格。另外，团体不仅可以从其成员处获得授权，在某些领域，也可以从自己成员之外的 公民处获得授权，进而以自己的名义提起诉讼。如防止不正当竞争法草案以及折扣法 等都有类似规定。但是，组成团体的成员或受其保护的人一般不能同时享有诉讼实施权。检察机关代表公益参与民事诉讼最早起源于法国，且法国的以职业行会为主的团体诉讼 制度也比较发达。1 8 0 6年的法国民事诉讼法典最早规定了检察机关代表公共利益参与民 事诉讼制度，这一规定为其他国家所效仿。法国现行民事诉讼法第4 2 1条规定，检察院 得为主当事人进行认诉，或

18、者为从当事人参加诉讼，于法律规定情形，检察院代表公众。第 4 2 3条规定，除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共之诉时，检察院得为维护公 共秩序进行诉讼。根据法律，法国的职业行会在下列情况下享有诉权：必须是职业行会; 所追求的利益与该行会的目的是一致的；加害行为没有构成犯罪，否则该团体不能行使 诉权。此外，某些社团在法国也享有诉权，如法国的维护著作权的作家协会等。日本于明治政府期间仿效法国建立起了检察制度，也规定了检察机关作为公益代表人参 与或者提起民事诉讼的权利。这些权利主要规定在一些实体法上。大陆法系的某些诉讼中，普通公民也可以作为原告提起诉讼，起诉条件也不要求其主观 法律“权利”受到

19、了侵害，而只需要其本人的权益受到类似违法行政决定的威胁，受损权益 不必一定是属于申诉人“个人的权益”，从而确立了公益诉讼主体的拟制主体，如“法国的 越权诉讼中规定，申诉人应具备的资格是：当事人有一般诉讼资格；具备能够要求撤销行政 决定的利益。只要申诉人本人的物质利益或精神利益直接受到违法行政决定的侵害，就可以 提起越权之诉”；日本的民众诉讼或者纳税人诉讼承认原告以不涉及自己法律上的权益而 提起诉讼，其目的不是直接保护、救济国民私人的权益，而在于使公民以选举人的身份通过 诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为，散见于地方自治法、行政案件诉讼法、 公职选举法等，但往往只限于与地方公共团体金钱支

20、出相关的财务项目方面；还有德国的撤 销之诉和课以义务之诉。同上。同上。同上。同上。刘永琴等：公益诉讼的程序难局，律师世界，2003年第3期。李坤英：行政公益诉讼制度之构建行政公益诉讼的原告问题，行政与法，2003年第6期。三、我国现行诉讼法中关于原告诉讼主体资格的规定不能满足公益诉讼案件的需要目前，在我国的现实生活中存在着大量的公共利益被侵害的现象，归结起来主要有以下 几种：国有资产大量流失。据保守估计，进入上世纪九十年代以来，每年至少流失国有 资产8 0 0至1 0 0 0亿元。环境的污染破坏。这是一个公认的全球问题，在我国也不例 外，光只“痴呆村”、“癌症村” 一类的字眼就已不时出现在报头

21、刊页之上了。土地开发不 规范，利用不合理，造成大量土地闲置浪费。政府在公共工程、物质采购等领域，违法招 标，发包行为较为普遍，给国家造成重大经济损失。电信、铁路等垄断行业，为获取高额 利润，垄断服务价格，致使服务价格高居不下，甚至出现随意提高价格现象。面对上述诸多 问题，政府、社会早已关注多年，为什么却始终无法得到有力的打击、遏止呢？尤其是老百 姓面对自己直接置身其中的环境问题和垄断服务问题时，为什么只能叹气摇头呢？从我国的 司法救济角度便可窥见一斑了。我国现行刑事诉讼只对侵害行为构成犯罪的被侵害的公共利 益予以救济，民事诉讼对公共利益的保护也只能通过代表人诉讼方式实现，行政诉讼只能通 过对具

22、体行政行为的司法审查来保护公共利益。由此看出，现行三大诉讼法对公共利益的司 法保护存在着不小的真空地带。首先，我国的三部诉讼法，除了刑事诉讼法之外，民事诉讼法和行政诉讼法都要求原告 必须是与案件有直接利害关系的当事人。“传统的民事诉讼权理论和诉讼当事人理论认为， 有利益才有诉权，诉权就是民事主体在其自身或由其代管的民事权益受到他人侵害或与他人 发生争议时，请求法院通过审判予以保护的权利；诉讼当事人指因民事权利义务关系发生纠 纷，以自己的名义进行诉讼，案件的审理结果与其有法律上的利害关系，并受人民法院裁判 拘束的人”。可见，民事主体遭受损害的利益必须是直接利益，与案件必须有直接的利害 关系，才能

23、够成为民事诉讼的正当当事人。我国民事诉讼法第1 0 8条规定：原告必须是 与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织J即是说，有资格作为原告向人民法院提 起民事诉讼的人，必须是本案实体权利的享有者。最高人民法院关于执行中华人民共和国 行政诉讼法若干问题的解释中规定了不得提起行政诉讼的事项，其中第6项为“对公民、 法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。加之民事诉讼法的“不告不理”原则, 于是乎，王海打假本是维护消费者权益的好事，但因法律规定的限制，不得不自己先买假劣 产品成为受害者，才能以直接利害关系人的身份提起诉讼。难道铲除假恶就非的以老百姓的 伤痛为代价吗？让人寒心的是，为此他还要

24、遭受报端对其行为的质疑：王海是为打假，还是 故意想炒作或以赔偿金谋生呢？中国老百姓向来以“息事宁人”为本，好不容易出了个关心 消费者共同利益，自觉主动维护自身与大众利益的平民英雄，却还要遭受如此非议。法律条 文的限制、社会舆论的压力，让热心公益的英雄们如何放手一搏？更何况王海的做法风险也 极大，同一法院往往作出截然相反的判决，而且一旦败诉，原告将背负沉重的负担，不仅购 买伪劣商品的钱款不能得到补偿，还得承担相应的诉讼费用。即便胜诉了，赔偿也首先是针 对提起诉讼的个人，具有很大的局限性。其次，我国的诉讼法没有赋予公民、法人或其他组织、机关对侵犯了公众利益的抽象行 政行为以提起诉讼的资格。我国行政

25、诉讼法第1条规定：”为保证人民法院正确、及时 审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政 职权，根据宪法制定本法J从本条规定可以看出，我们的行政诉讼法是以在保护公民、法 人和其他组织的合法权益的同时，维护和监督行政行为，防止因政府权力滥用而损害公共利 益为宗旨的。正如韦德在行政法一书中写道：“不仅为私人利益，也能为公共利益而存 在，是公法制度的核心。”初衷虽好，但行政诉讼法中具体规定却与此有相当的差距。行政廖中洪 李学经：建立我国公益诉讼制度的设想，西南政法大学学报，2003年第6期。刘桂清：经济公益诉讼的两难境地理性的选择与制度的障碍，学术论坛，2004

26、年第1期。诉讼法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体 行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼J于是，在事实上，最容易 造成大面积公共权益侵害的，政府大量的抽象行政行为，尤其是法律位阶较低的抽象行政行 为排除了被提起诉讼的可能。罗马法有句法谚“没有原告就没有法官”。换句话说，就是我 国诉讼法在对抽象行政行为合法性、合理性审查的司法诉讼方面，出现了原告起诉资格的空 白。这不能不说是作为把维护国家、社会、公众或群体公共利益以及公平、公正竞争的公共 秩序设为重要目标之一的公法的行政诉讼法的巨大漏洞啊。这也就难怪河南人葛锐状告郑州 火车站公厕收费违法；

27、乔占祥律师状告铁道部春运期间火车票涨价违法；浙江长兴县农民李 锦民状告该县工商局“在制假案件中查处不力”等等公益案件以败诉告终，甚至有的根本未 开庭便被以“不具备诉讼主体资格”而驳回。这样，行政诉讼法第1条规定的宗旨在司 法实践中就真的成了一纸空文。四完善我国公益案件中原告的诉讼资格设计我国虽然没有建立公益诉讼制度，但随着依法治国进程的加快，老百姓法律意识增强， 近年来，公益诉讼或者涉及公益的案件在不断增多。而公益诉讼是一种与传统诉讼具有质的 差别的新型的诉讼制度。因此对其原告诉讼资格的设计也自然应当突破传统。借鉴外国经验, 立足于我国国情，从实际出发努力建立一个以检察机关提起公益诉讼为主体，

28、以公民个人、 公共利益团体诉讼为补充的、科学的、有中国特色的公益诉讼主体资格规范。（一）赋予公民在公益案件中的原告主体资格丹宁勋爵在法律的训诫一书中指出，普通的个人可以到法院进行起诉，只要他正在 进行的案件中有“充分利益:何为“充分利益”呢？每一个有责任感的公民都有权利确保 法律得到实施，对违法的行为予以抵制。那么面对维护国家利益和社会公共利益的公民，如 果不给予司法救济，仍将其拒绝于法院大门之外的话，这样的法律是令人怀疑的，也是令人 感到悲哀的。公民个人相对于强大的政府或能够做出侵害公共权益的违法者而言是弱势的, 甚至两者之间的差距很悬殊。难道我们的司法就眼睁睁地看着弱者被侵害成为了伤者、残

29、者 之后，才肯伸出救济之手，予以援助吗？更何况，目前我国的现实是弱者即使胜诉后，所得 到的物质援助一一低额的赔偿金，往往与受害人实际损失相差甚远。这样的所谓“救济”似 乎有失人道，与我国宪法精神亦不相符。笔者认为，只有“直接利害关系人”才可成为原告 的民事诉讼和行政诉讼，应当把救济的时间加以前提。当公民在实质上遭到了与法律赋予的 权益相违背的待遇时，法院就应当审查这种待遇的合法性、合理性，而不是一句驳回诉讼了 事，特别是对那些关注公益的公民，不要让他们再承受“王海式”的负担。 同时，我国宪 法第2条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和 形式管理国家事务，管理

30、经济和文化事务，管理社会事务”。另外，宪法还规定“中华人民 共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权力，对于任何国家机 关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利”，这 里的控告应该包括公民向审判机关控告。所以赋予公民以公益诉讼原告主体资格是有其宪法 依据的。人民把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使，当受托者不按照人民 的意志行使权力时，人民有权直接行使管理国家事务的权力。即便是抽象行政行为，其权力 来源也是人民赋予的，公民个人当然对其合法性、合理性有提起质疑、直接向法院寻求救济 的权利。如此，公民对日益强大的行政机关实行部分直

31、接监督是我国政体的必然要求，也有 利于激发人民当家作主的主人翁精神。（二）赋予公共利益团体在公益案件中的原告主体资格王彦：论公益行政诉讼制度的构建，法学论坛，2002年第6期。公共利益团体在公益诉讼中扮演着重要角色。它主要是具有某种共同目的、利益以及其 他共同特征的人，通过一定形式组合起来的互益组织，具有公益性质的团体。如消费者协会、 残疾人协会、妇联、绿色组织等。当然，职业性团体组织也是其中的一部分，如工会、律师 协会、建筑师协会等。公益团体的主要功能是对成员利益和社会公益的维护，以及对政府活 动的参与和监督。其具有自身的优势：其一，公共利益团体就其所关心的问题往往对整个社 会具有较为普遍的

32、影响力。通过审判能够起到一定的预防作用。其二，公益团体提起诉讼既 可以有效的减轻当事人的诉累，又容易协调众多受害人的诉讼请求。在我国民事共同诉讼中 的代表人制度里，代表人没有实体处分权，共同诉讼人中存在着对处理同一事件的价值理念 和利益追求上的差异，进而导致诉讼程序的复杂化，若由公益团体起诉便可避免其中大量而 复杂的诉讼技术问题。其三，公益团体大多是一些专业团体，有许多与本团体设立主题相关 的专家。这样，便于给受害者提供专业性的技术支持，同时，这些专家熟悉有关部门的法律 法规，便于参加诉讼后及时收集、提供证据，有利于法院及时顺利的审结案件、平息纷争。 因此，赋予公益团体以原告诉讼资格，不仅可以

33、解决公益案件中常常出现的“搭便车”现象, 改变受害者弱势群体的地位，集中更多的财力、物力、人力，降低诉讼成本，提高诉讼效率, 而且能使公益团体的监督权力获得司法强制的有力保障。然而，我国目前的诉讼现实中尚未 发掘出上述诸多益处。虽然消费者权益保护法中规定了消协在公共权益上的职权，但没 有赋予它代表公共权益的起诉权，这是对团体资源的浪费。（三）赋予检察机关在公益案件中的原告主体资格检察机关是国家和公共利益的代表机关。我国宪法规定“检察机关是国家的法律监督机 关二除了由全国人民代表大会和全国人大常委会对宪法和法律的实施进行监督，地方各级 人民代表大会在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执

34、行外，国家设立各级人 民检察院作为法律监督的专门机关，通过行使检察权保障宪法和法律的统一实施。结合公益 诉讼的“公益性”，赋予检察机关在公益诉讼中提起公诉的权力符合其作为国家法律监督机 关，维护国家、社会公共利益的职能特点，也能满足目前我国公益诉讼对于国家干预的迫切 需求。目前，我国除了刑事诉讼法赋予了检察机关直接的监督权之外，民事诉讼法和行政诉讼 法都将检察机关的直接检察权拒之门外，这与我国宪法和法理的精神严重相背离。行政诉 讼法第6 4条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定发现违反法 律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉J民事诉讼法中也有类似规定，在此不 再敖述

35、。这种单一的缺乏操作性的事后监督形式与检察机关的性质是不相称的，也使其无法 启动非刑事诉讼程序，造成了公益诉讼、公力救济制度的严重缺失，使其监督职能带上了明 显的滞后性。完整的检察监督应当贯穿于三大诉讼活动的始终，不仅包括对生效裁决提出抗 诉的事后监督，而且包括对诉讼的事中监督以及对起诉活动的事前监督。此外，若检察机关作为公益诉讼案件的原告，具有比其他诉讼主体更多的优势。首先, 在“小额多数”的公益案件中，公民本身受损的利益非常小，而为此提起诉讼的成本又非常 高，对于安于中庸之道的中国老百姓而言，往往在没有“便车”可“搭”的情况下，把苦水 咽到肚子里就算了，不会寻求司法救济。而众多受害人的“忍

36、欺求安”却助长了违法者的嚣 张气焰。从整体来看，大量小额的被侵害公民权益汇成了总和巨大的权利损害，在实质上形 成了对国家、社会公共利益的侵害而无人过问的情形。此时，检察机关行使其检察权，维护 公共权益，首当其冲地成为解决这一难题的最佳原告。其次，检察机关应当成为针对不正当 抽象行政行为提起诉讼的主力军。检察机关对于行政机关行政权的行使具有宪法赋予的当然 的监督审查权。另外，同为国家机关，两者之间的地位差距相对于其他诉讼主体小了许多， 有利于诉讼的公平性。最后，检察机关作为专门的监督机关，具有其他诉讼主体所不及的专郭宏：经济公益诉讼地位研究，吉林公安高等专科学校学报，2005年第2期。业性、权威

37、性。这在调查、举证的能力、水平、技术等等方面都得以体现。基于当前我国检察机关对行政机关的依赖性，行政权对检察权干预不断的实际情况，公 民个人和公益团体应当可以依法向检察机关控诉危害公益的行为。一来可以得到公诉的支 持，二来也一定程度上缓解了所谓检察机关“党委不点头不敢查、政府不高兴不敢查、纪委 不移送不便查”的尴尬局面。另外，检察机关的干预，可以防止涉及重大公益问题时，原 被告之间私下进行和解而损害国家、大众的利益。综上所述，借鉴国外经验，以检察机关公益诉讼原告主体资格为主，同时保障公民个人、 公共利益团体公益诉讼原告主体资格的独立性，将三种公益诉讼原告资格相结合，强化对公 益诉讼的国家干预和

38、民众参与，有利于解决我国当前面临的、急需解决却又缺乏法律诉讼依 据的维护公益问题。参考文献1中华人民共和国宪法中华人民共和国民事诉讼法中华人民共和国行政诉讼法4中华人民共和国消费者权益保护法5最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释6李刚.外国公益诉讼立法之比较（一）,公益诉讼网. view.asp?uid=27江伟等.论集团诉讼（上）J.中国法学，1988, 68廖斌 郭云忠.群体诉讼模式研究.西南民族大学学报（人文社科版），2005, 29宋宗宇钱静.环境诉讼中的群体诉讼制度一一兼论完善我国环境诉讼中的代表人诉讼制 度.河北法学，2004, 1210赵惠.国外公益诉讼制度

39、比较与启示.政法论丛，2002, 511李坤英.行政公益诉讼制度之构建一一行政公益诉讼的原告问题J .行政与法，2003,612刘桂清.经济公益诉讼的两难境地一一理性的选择与制度的障碍.学术论坛，2004, 613王彦.论公益行政诉讼制度的构建.法学论坛，2002, 614廖中洪李学经.建立我国公益诉讼制度的设想J .西南政法大学学报，2003, 615刘永琴等.公益诉讼的程序难局J.律师世界，2003, 316郭宏.经济公益诉讼地位研究J.吉林公安高等专科学校学报，2005, 217张运萍 唐洁敏.检察机关提起行政公益诉讼的法律思考,行政与法，2004, 1118王江然 季长龙.试论行政公益

40、诉讼J,开封大学学报，2005, 3The limits of public welfare lawsuit plaintiff qualifications张运萍 唐洁敏：检察机关提起行政公益诉讼的法律思考，行政与法，2004年第11期。Abstract In view of the current common occurrence of “tragedy of public land”, this article defines the concept of public welfare lawsuit，links with the overseas practice on public

41、 welfare lawsuit plaintiff qualifications, analyses the omissions of current domestic procedural law on suing right of facing the public welfare case, to inquire how to consummate civil lawsuit plaintiff qualifications on this kind of case.Key words Public welfare lawsuit; Plaintiff; Lawsuit qualifications; Public interest