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1、政府投资项目推进慢的原因分析及对策建议6篇政府投资项目推进慢的原因分析及对策建议一、随着我国经济的快速发展，政府投资建设项目规模 越来越大，对整个国民经济的可持续健康发展产生着越来越 重要的影响。但是，笔者通过对一些政府投资项目审计发现, 部分政府投资项目由于决策、管理等方面存在不足，项目建 设中出现了不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面：（一）项目前期工作缺乏深度建设项目前期工作是从建设项目酝酿、决定到开工建设 以前进行的各项工作，是建设程序中一个非常重要的阶段。 根据我国现行的基本建设程序，基本建设前期工作主要包 括：提出项目建议书、编制可行性研究报告、进行设计和编 制工程概预算，以及按
2、照管理权限提请有关单位审批等。但 是在实际工作中，许多政府投资项目没有进行深入细致的前 期准备工作，例如无可行性研究报告、不进行地质勘察、图 纸设计不深入不详细等，造成项目决策流于形式、投资额大 幅上升、施工索赔等问题。例一，根据某市有关部门的供热 规划，将投资3亿元在该市某区增设一热电厂一一A,对周制约因素进行分析，并提出建议。一、影响项目推进的原因分析前期工作准备不充分，项目开工率低。一是部分项目前期工作欠谋划，申报草率。有的业主单 位申报项目凭想象，或是为了完成任务，没有科学细致地谋 划，未认真考究项目的可行性，有的项目仅有投资意向便草 率申报立项；有的业主单位因地方配套难，将项目以小报
3、大, 等项目批复实施时才发现项目根本无法落地；有的项目为了 赶时间，或因项目管理人员业务生疏，项目前期工作经费不 足等原因，很多现场勘察不到位、不充分，有的甚至未搞地 勘就直接设计，不仅项目可研报告编制粗糙，且初步设计深 度不够。施工图设计根据现场实际无法实施，同时存在与项 目批复不一致，无法动工，最终造成实际开工不足这一尴尬 被动局面。二是征地拆迁难度加大，直接影响施工进度。受各种因 素影响，征地拆迁补偿安置工作困难重重，一些项目施工方 已进场很久，但因建筑用地上建筑物的拆迁赔偿问题致使项 目无法开工；有的项目甚至因拆迁户百般阻拦，建设单位不 得不做出大的变更；有的项目拆迁不彻底，“三通一平
4、”未 完善，根本不能提供施工场地便匆忙开工建设，导致施工干一天歇一天，直接影响项目建设的正常推进。三是原材料难题凸显。砂石料全面关停，即使项目已经 开标，施工单位不敢动工，动工即亏损。另外，边远高山农 村地带因劳动力不足，机械、材料进场困难，更让项目开工 难上加难。项目管理工作不到位，资金拨付率低。一是项目配套资金不到位。上级部门下达的项目资金， 大多都要求地方配套，一些项目要求的配套资金数额还较 大。在没有配套资金上级部门不予立项的情况下，地方为了 争取项目就同意配套，但由于地方财政困难，承诺的配套资 金大大超过了地方的承受能力。而在项目概算上地方配套资 金已计入了投资总额，项目的设计也包括
5、了地方配套资金部 分。工程实施后，因配套资金不能到位，工程建设任务不能 全面完成，形成半拉子工程，在一定程度上影响了项目的进 度和质量。二是专项资金拨付不及时。一方面，由于工程施工进度 原因导致项目资金拨付进度缓慢；另一方面，专项资金申请 拨付前置条件多而杂，导致专款到位不及时。加之有关部门 专款安排的时间与项目实施的时间相差甚远，多种因素影响 项目实施的进度，使项目难以如期完工发挥效益。三是项目施工质量不高。一些项目基础性工作不细致， 资金下达后由于客观地理条件的限制，批准的申报项目无法 实施，或者实施后资金缺口过大，不能完成工程内容，或者 未按照立项要求和标准来实施，使项目达不到设计要求，
6、影 响项目质量，造成项目资金无法拨付。工程竣工决算滞后，项目综合验收率低。竣工决算是项目竣工验收的重要组成部分。长期以来， 在基本建设过程中，建设单位比较重视项目的建设，而忽 视 项目的综合验收以及对建设成果进行必要的总结分析。 有的项目建成后不按规定及时编制竣工财务决算，还有一些 项目甚至在投入使用几年后尚未办理竣工财务决算和资产 移交手续。以某县为例，三年该县政府投资项目预算评定328 个，工程竣工验收后办理工程竣工结算审计190个，而办理 工程竣工财务决算审计仅65个。主要表现在：一是工程项目责任人履职不到位。在项目投资规模大、 工期紧的情况下，工程项目负责人主要精力集中在工程项目 按期
7、完工上，对项目完工后及时收集工程结算资料、督促施 工单位办理结算、及时审核工程量等未能兼顾。加之施工前 期部分图纸资料不全，对应施工合同的工程量无法确定，项 目施工过程中，项目负责人未能就实际完成的工程量及设计 变更产生的较大量差，与施工单位办理签证，加大了事后办 理工程结算的难度。或有工程量签证未办理，基础资料未收 集整理，项目负责人工作调整，致使工程结算滞后。二是施工合同不规范，造成计价确定困难。有些项目在 签订合同时，合同条款不严谨，漏洞较大，项目施工没有双 方签证，或签证模糊不清，只在合同中约定以审计报告为准, 把工程结算工作全部推给审计部门，加大了审计鉴证难度。三是部分工程项目存在质
8、量缺陷，验收不过关。合同双 方在工程质量、定额套用、取费问题上存在分歧，一定程度 上也导致了竣工决算无法按时办理。二、对策及建议加强项目前期工作谋划，保障项目落地。项目前期工作是项目推进的基础、保障和关键，是项目 基本建设的重要环节。相关项目主管部门要提高对项目前期 准备工作重要性的认识，树立前期决策工作质量好坏直接影 响项目投资效益的观念，要精细谋划、科学决策，督促咨询 机构、地勘设计单位全面提升项目前期科研、设计工作的质 量。结合本地实际和发展需要，严格执行相关规定的标准及 规范，合理确定工程建设规模和建设标准。建立科学管理程 序，深入项目前期考察，加强项目评审与监管工作，认真做 好决策前
9、准备工作，全面保证政府投资项目决策的正确性、 项目实施方案合理性与可行性，推进项目真正落地及发挥效 益。同时，提升建设单位项目管理人员专业化水平，加强协 调与沟通，提前落实好征地、“三通一平”工作，并就当前 原材料紧缺及价格上扬的实际，积极妥善研究解决办法，确 保项目开工建设。积极争取配套资金，推进项目建设。一是财政和项目主管部门要认真审查项目立项的相关 资料，实地察看项目前期准备情况，借以确定项目实施的可 行性。同时根据项目实施进度及时拨付资金，尽可能减少资 金拨付环节和资金拨付时间，避免资金闲置、截留。二是要 力保项目配套资金，或项目立项时有关部门减少或者取消配 套资金的比例。三是加强监督
10、检查，定期或不定期实地察看 项目实施情况，对项目不按要求实施和资金不按规定使用的 项目单位，除收回资金外，还要对相关人员给予责任追究， 以确保项目资金最大程度地发挥其应有的使用效益。高度重视竣工决算，强化项目管理。重视工程项目的后期工作，强化项目管理意识，认清竣 工决算在项目管理中的重要作用。加强各职能部门的协作关 系，提高管理效率。对工程项目实行项目责任人负责制，坚 持“谁主管、谁负责”的原则，及时办理竣工决算。督促项 目负责人员自觉做到各项基础性资料的收集与项目管理同 步进行。签订的合同条款经法律顾问审核，减少合同中的维 漏。在工程完工后，工程中的确存在质量缺陷的，提出书面 整改措施及期限
11、，项目管理人员负责督促和协调施工单位整 改到位，为工程及时竣工决算做好各项准备工作。政府有关 部门组织一次全面的检查清理，对已投入使用而未决算的项 目单位，限期进行决算，切实保证建设项目的安全，如实反 映国有资产的价值。政府投资项目推进慢的原因分析及对策建议中小企业已经成为经济发展的重要推动力量和组成部 分，在这样的背景之下，各级政府也在加大对中小企业的支 持力度和扶持力度，比如简化行政审批手续、提供资金支持 等为中小企业快速健康发展提供全方位的服务。但是由于信 息不对称、审批手续繁琐、企业申报不积极等情况，谈及优 惠政策，不少中小企业主表示不知情、不“感冒”，不好办 理，对中小企业的扶持政策
12、，均在落实过程中遭遇困难。信息不对称导致知晓率低。一是无法及时了解政策。近 年来，中央、省、市县相继出台许多支持中小企业发展的优 惠政策，但是相关支持政策信息不能及时传递到企业中去,“酒在深巷无人知”，政府与企业之间信息不对称导致企业 对政策知晓率低，甚至部分微小企业在新政策出台后才了解 到旧政策，从而无法享受旧政策却达不到新政策的要求。对 例如松阳县荣兴活性炭有限公司负责人反映不了解有哪些 优惠政策，也很难获取到有效信息，即便获取到的信息也非 常零散，并且取得时间明显滞后，对于优惠政策怎么兑现， 怎么操作更是不清楚，还不如用心跑市场。二是无法全面了 解政策。各级、各部门出台优惠政策时间不一，
13、缺乏统一的 政策汇总平台，企业尤其是新办企业难以全面了解政策情 况。如，松阳县和禧工贸有限公司，202-年新投产，企业老 板、财务人员及相关的行政人员都是刚入行，对先前出台的 关于固定资产投资、退税、技术创新等优惠政策只知其一不 知其二。三是难以深入解读政策。一些政策内容多，要求高, 而企业又缺乏相关的人才，无法深入解读政策，导致对政策 不同程度上存在理解偏差。如，宝丰钢业集团有限公司，在 申报土地税使用减免政策时，虽深入了解相关政策，但是申 报时是否属于减免的具体项目与财政局核定的有出入，不得 不多次修改申报材料，从而拖延了申报时间。门槛太高导致无法享受。政府补贴资金由于额度有限， 需要设定
14、一些门槛。看是普惠政策，但对于一些经济相对落 实后地区的中小企业来说门槛太高，企业往往在投资金额、 亩均税收、技术创新、品牌建设等方面达不到相关的要求， 感觉这样的政策形同虚设。如浙江绿远光伏科技有限公司反映，企业投资5000余万元，却因不符合技术设备投资比例 在50%以上的要求，无法享受固定投资政策。手续繁琐兑现时间长。一是审批手续繁琐。一般优惠政 策属于引导政策，受惠面较大，自然也需要企业提供各种证 明。因为需要层层审批而变得难以企及，企业与优惠政策之 间隔起了一道“玻璃门”。例如浙江科马摩擦材料有限公司, 该企业属于民政福利企业，残疾人比例较大，残疾人每年工 资总体大约350万，所得税先
15、交后退，但是在申报退税优惠 政策时，备案程序复杂，手续繁多，各个部门重复提交的文 件很多。二是审批程序历时较长。一项政策往往涉及多个部 门，需要各部门领导签字再盖章，甚至一个部门涉及多个科 室审核，所以完成一项政策程序时间往往很长，难以实现“最 多跑一次”。如，浙江隆达不锈钢有限公司，202-年申报政 府质量奖，需要环保、安监、国土等8个部门审批，完成一 系列的审批花了三个多月的时间。三是兑付时间长。一些企 业反映，虽然申报资料齐全了，但兑付时间有时好几个月， 甚至半年多。如浙江恒劲松脂有限公司，202-年申报技改资 金补助，半年才兑付。浙江益大特钢有限公司负责人反映， 202-年下半年进行了
16、技改，当年12月底已验收并已申请技 改补助，但是因为还有一些企业没有技改好，要等其他企业 技改完成并全部验收了一起兑付，从而过了半年还没有得到 优惠政策的实惠。官场小说申请成本上升不愿折腾。优惠政策出台越多，细则越来 越规范，很多优惠政策在申报时要求提供财务报告或审计报 告，这对于中小微企业来说是非常艰难的选择。多年来，中 小企业在成长过程中，财务规范一直是难题，如果规范财务 制度的话很可能导致税收增长，造成经营上的压力。申请补 贴时要求出示财务报告会让企业对政策变得不积极，他们会 再三权衡是否会导致自己成本上升。虽然不少企业主已意识 到规范化运营的重要性，但是考虑到政府补贴资金、税收减 免的
17、金额太低，均表示不愿意去折腾。政府投资项目推进慢的原因分析及对策建议近年来各级政府加快推进了对政府投资项目管理的改 革，但一些学者认为我国公共投资领域长期存在的决策失 误、重复建设、管理不善、损失浪费、效益低下等问题却并 未得到根本扭转。本文对近年来政府投资项目审计发现的问 题进行整理和归类，分析政府投资项目建设中存在问题的原 因，提出进一步完善政府投资项目建设管理的建议。一、从审计视角看政府投资项目管理中的具体问题项目仓促上马，前期准备不足 一是违反建设程序规定边设计、边施工。因设计深度不 够，造成变更多、浪费大。表面是节约了时间，实际上往往 是前面设计的内容已付诸施工，后边又发现设计工种之
18、间衔 接不够、设计审查不细等问题，已施工完成的工程又要修改, 既造成损失浪费，又拖延了建设工期。二是勘察和初步设计 工作不够深入，实际施工中现场的地质情况等与设计差别较 大，大量修改设计，造成损失浪费。基本建设财经纪律执行不严格主要表现为：有的项目由于资本金不到位，建设单位通 过银行贷款弥补建设资金不足，额外增加了贷款利息，加大 了项目的建设成本和还贷压力；有的项目违反规定，滞留、 截留、挪用项目建设资金，挤占建设成本，严重影响了财政 资金的使用效果；有的项目为逃避监督，将资产账外核算或 公款私存，设立“小金库”，违规发放奖金、超标准接待、 购置车辆等；个别项目大量使用现金结算工程款和材料款，
19、 严重违反财经纪律。概算超投资估算、预算超概算、决算超预算现象较为普 遍政府投资项目特别是公益性项目资金主要来源于政府 财政性资金，是无偿拨付和使用的，因没有增值保值、还本 付息的压力，各方参与者都希望投资额越大越好。在投资责 边地区冬季取暖供热。但是审计时发现，在距即将建设的A 热电厂不到1公里的地方，已经有了一家热电厂一一B, B热 电厂的供热能力足够供应周边单位和居民用热，且涵盖了 A 热电厂的整个设计供热范围。国家有关部门对城市供热规划 明确规定，供热半径3公里范围内不宜再建第二个热源点。 如果再建一家热电厂，将造成重复建设。结果该市政府根据 审计建议最终决定取消项目，避免了一次盲目投
20、资决策。例 二，某市政道路改建项目，未彻底做好前期拆迁工作而急于 开工建设。计划工期为2003年8月至2003年10月。但是 因为前期拆迁工作未彻底做好而急于开工建设，实际到2006 年4月才竣工使用，工期拖延2年多。为此施工单位索赔停 工造成的损失费用60万元，另因沥青、混凝土等材料价格 上涨导致工程造价增加100多万元，造成了巨大的经济损失。 例三，某污水管道工程，项目开工前未进行地质勘察，设计 时按照普通土考虑，采用塑料管作为排污管道，预算造价120 万元。开工后发现极浅的普通土下是大量淤泥，且地下水丰 富，这种地质情况下应变更使用自重大的混凝土管或者变更 施工方案。但建设单位与施工单位
21、均未及时通知设计单位而 继续施工，因塌方、回填石屑等原因造成工程量增加，追加 工程造价300多万元，投资几乎翻了两番。（二）项目招投标不规范 一是应该公开招标的项目不公开招标或以其他方式规 任不明确、不落实、敞口花钱的情况下，投资不断增加，概 算不断调整。招投标中存在诸多问题主要表现为：应招标未招标或肢解工程规避招标；未经 批准邀请招标或以不合理条件限制、排斥潜在投标人，实行 歧视性政策；招标过程及确定中标人程序不规范，人为影响 评标结果；建设单位与投标人或招标代理机构相互串通，弄 虚作假，搞明招暗定，围标、串标；违法转包、分包工程； 不按照中标结果签订合同，私下签订背离合同实质性内容的 协议
22、，搞阴阳合同。合同管理不够规范部分项目业主对合同重要性认识不够，缺乏法律意识， 签订合同时不严谨、不规范。主要表现为：未明确工程价款 结算的原则和办法，形成“开口”合同；违反行业主管部门 有关规章、文件规定，或者合同条款之间相互矛盾、无依据 列项等多签订合同价款；重要合同条款缺失，对建设项目各 参建方失去约束，给项目后期价款结算、成品保护、资产移 交等留下隐患，易形成经济合同纠纷，使工程结算久拖不决, 项目长期不能竣工验收。多结算工程款问题较为突出主要表现为：利用假造、变更签证骗取工程价款；不执 行合同约定，随意提高中标单价；合同外无依据补偿、奖励 施工单位；以高套定额、重复计算工作量、多计取
23、其他费用 等技术手段多计工程价款；工程进度款控制不严形成超付工 程价款。二、存在问题的原因分析政府投资规模持续扩大，项目管理者管理水平难以适应多年来各地政府投资规模呈现出跨越式增长态势，对项 目管理者自身的管理能力提出了更高的要求。但是政府投资 项目负责人的任命基本以行政任命为主，而非竞争上岗。这 样易使不合格的人员担当项目主管，或项目负责人对项目全 局不能有力掌控，在管理过程中必会带来各方面的问题。政府投资项目管理模式改革滞后政府投资工程管理方式改革的总体思路和方向是按照 “投资、建设、监管、使用”适当分开、政事（企）分开和对 工程建设相对集中管理的原则，逐步建立权责明确、制约有 效、科学规
24、范和专业化管理、社会化运作的管理体制及运行 机制。当前各地政府投资建设项目管理模式主要存在代建 制、法人责任制、业主责任制、临时性的筹建处型等模式。 实行法人责任制和业主责任制的项目多为政府专业或行业 部门管理，由于专业分工过细，行业条块分割，形成管理的 分散性、监督的同体性，工程建设中的违规违法行为得不到 有效防范和遏制。为解决同位一体化、临时业主建设经验不 足、投资超概算等问题，一些地方政府和国家部委在非经营 性政府投资项目积极实行代建制的试点，取得一定成效。由 于还存在诸如在法律上没有明确的定位、代建企业市场化程 度较低、使用单位过多干预项目管理、代建取费无序竞争导 致风险转嫁于项目管理
25、等问题，这一新的项目管理模式还未 得到全面推行。对政府投资项目的监督不足1 .政府投资监管制度存在一定弊端。现行体制下，各行 业内部的监管部门在人、财、物方面受行业管理部门控制， 缺乏独立性。而政府发改、财政、审计、监察等部门监督职 能的边界不清晰，没有一个部门真正实行了全面和完整的监 管，导致政府部门的外部监督“重复”与“缺位”并存。2 .政府投资项目审计覆盖面较低，监督效果未达到期 望。一是由于投资审计力量严重不足，审计覆盖面还较低， 虽然各级审计机关积极引入社会中介力量参与政府审计，缓 解了部分矛盾，但诸如中介机构的审计质量监督、审计风险 和审计经费由谁承担等问题，仍旧影响和制约着投资审
26、计的 全面覆盖。二是政府投资审计中合同法与审计法的 法律适用存在冲突。三是审计法规定审计监督的主体是 国有投资或融资的项目建设单位，对施工单位的违法行为不 能直接处理处罚，导致一些问题年年审，年年犯。3 .政府投资责任追究制度不健全、责任追究执行不力。 当前还未出台政府投资项目责任追究制度，对政府投资活动 中各参与方都还未建立相应完备的责任约束，未形成责任追 究机制。违规的成本过低、风险过小，收益却很高，增加了 违法违纪者的侥幸心理，使得个别行业领域建设秩序混乱。三、加强政府投资项目建设管理的建议抓好项目管理培训工作，加强政府投资项目管理队伍建 设政府投资项目主管部门和各行业部门应提高宏观规划
27、 和协调管理能力，提高监管人员的业务素质和工作水平。加 强对项目业主的培训，既要系统学习有关理论，更要注重培 训具体操作技能，不仅要培训业务素质，而且要提升思想政 治素质，使其对项目的质量和投资效益真正负起责任。进一步规范、完善代建管理制度，培育成熟的代建市场一是对非经营性政府投资项目，公开招标选择代建单 位，实行代建制管理。对经营性政府投资项目继续实行法人 责任制。二是出台政府投资项目代建制管理办法，以法规形 式将代建制管理部门职能、代建项目实施范围、代建单位确 定方式、参与各方职责与地位、代建实施程序、代建资金管 理使用、支付及奖惩等内容明确固定，使政府投资项目的代 建工作有法可依、有章可
28、循。三是培育成熟的代建市场。鼓 励大型设计、施工、监理等企业通过改造和重组，建立与工 程总承包和项目管理业务相适应的代建公司，培育和发展一 批具备实力与竞争力的代建公司。加强对建设市场秩序的综合治理1 .健全和完善有形建筑市场，从源头规范招投标管理。 应打破地区封锁和行业垄断，整合和利用好各类有形建筑和 建设市场资源，改善有形市场的软硬件环境，建立统一规范 的工程建设有形市场。对于依法必须进行招标项目的勘察、 设计、施工、监理和材料采购均应进入有形市场集中交易。2 .严格执法，规范招投标活动各方行为。政府投资项目 的业主，要提高认识，依法办事，招投标各方主体要本着公 开、公正、公平的原则，有序
29、竞争。建设行政主管部门和有关行业监督部门要定期组织检查，坚决纠正和严厉查处招投 标活动中各种违法违规行为。3 .推广政府投资项目信息公开和诚信体系建设工作。以 我省为例，从2009年起，省级各试点单位均在门户网站设 立了工程建设领域项目信息和信用信息公开平台。要逐步形 成共建共享、互联互通的项目信息公开和诚信体系平台，解 决政府投资项目管理的不公开、不透明、信息不对称的问题, 形成守信得利，失信受损的良好环境。强化政府投资项目的外部监督体系建设1 .充分发挥审计机关的审计监督作用。一是建立独立、 专业的监督机构。以我省为例，可在省审计厅下设立政府投 资审计专业局，充实和加强投资审计力量，加大审
30、计监督的 覆盖面，保持一支稳定的力量来实施对重点建设项目的跟踪 审计，实现项目决策、管理与监督的分离，克服专业部门自 我监督的弊端。二是完善健全政府投资审计法规。制定相关 法规或通过地方立法，完善对参与政府投资项目的有关单位 违规行为的审计处理、处罚权的规定；强制规定政府重大投 资项目应在合同中约定：审计机关对政府投资项目出具的审 计报告，应作为项目财务结算和国有资产移交的依据。2 .发挥公众、媒体的监督作用。建立各种开放便捷的举 报投诉渠道和奖励机制，调动工程建设各方参与者和社会公 众积极性，完善举报投诉处理程序，从制度上促进社会监督 发挥作用。及时正面应对社会各界的提问和质询，利用各种 媒
31、体对建筑市场违法违规问题予以公开曝光，形成强大的舆 论监督声势。3 .建立投资责任追究制度，保证监督实效。建立健全对 政府投资项目的评价指标体系，从决策、建设实施和效益各 环节由指标量化评价。依据制度明确各参与方的职责，根据 对投资项目的评价结果，分清责任，将应承担的责任逐一分 解到问责对象，真正落实到责任人，确保问责对象的责任得 到承担和对责任人的处理得以执行。政府投资项目推进慢的原因分析及对策建议近年来政府投资审计工作不断加强，有效提高了政府投 资建设项目的管理水平，避免了财政资金的损失浪费，但从 审计的情况看，政府投资建设项目管理还存在许多问题，应 引起重视。一、政府投资建设项目管理中存
32、在的问题 工程招投标方面根据中华人民共和国招标投标法，全部或者部分使 用国有资金投资或者国家融资的项目勘察、设计、施工、监 理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进 行招标，而实际工作中部分建设单位未能很好的执行招投标 制度，将本应公开招标项目不招标的情况时有发生，如某美 好乡村项目建设，仅就政府对该项目补助资金部分工程履行 招投标手续，没有就整个工程进行公开招投标；还有的建设 单位将招标范围仅限于建筑安装主体工程，而对符合招标要 求的装修或绿化、亮化、硬化等配套附属工程直接发包，变 相规避招投标；还有的项目资金大，如部分扶贫和农发资金 项目，实施地点分散，造成大额资金小额化，化整
33、为零后达 不到招投标的规模，从而规避招投标；还有的招投标活动流 于形式，代理机构未严格按国家有关规定执行，在时间紧、 任务重的情况下编制的招标文件存在问题，特别是对工作内 容的描述含混不清、工程量计算不准确等；还有的投标单位 围标串标，买标卖标，挂靠转包等违规方式成为招投标的潜 规则。勘探设计方面现阶段，有的工程由于勘探不到位，对施工现场实际状 况了解不够，图纸设计粗糙，一方面导致招标代理机构在编 制工程量清单时漏项情况经常出现，另一方面也会造成设计 图纸的变更，影响投资成本。另外，在建设工程投资管理过 程中，设计阶段对投资控制不严格。在实际工作中设计人员 设计制图意识强，但进行经济优化的意识
34、比较弱，不可避免 的存在只管设计不问经济的现象。如某建筑项目，根据地基 的承载力可以采用碎条形基础，而设计采用硅灌注桩基础， 两者相比大大增加工程投资。工程预算编制方面工程预算编制质量不高的现象仍然存在。一是由于建设 单位所委托的造价公司在编制工程预算时受公司编制人员 素质的影响，加之时间紧任务重，未严格执行内部“三级” 复核制度，编制的工程预算存在漏项、少算或多算工程量的 现象时有发生；二是预算材料价格的不确定性影响预算编制 质量，工程材料费在整个建设工程投资中占有很大的比重， 其价格会直接影响预算的编制质量，由于预算材料价格是按 照工程造价管理部门定期公布信息价格进行计算的，具有不 确定性
35、，如果价格上涨或下跌幅度超过预算估计的范围，必 然会严重影响预算编制的价格。现阶段政府投资工程大都采 取清单招标的方式，如果招标控制价不准，不仅无法有效控 制投资，而且可能存在拖延工期、影响工程质量甚至会引发 经济纠纷。项目现场管理方面项目监理受业主方委托对工程质量、进度及工程造价的 控制进行现场监督，理应维护业主的利益，但实际工作中部 分项目监理未按规定履行职责，随意签证的情况时有发生； 有的签证时间不及时，靠事后回忆补办；有的签证手续不全, 无签字盖章或没有审核意见；有的签证内容不详细，模棱两 可、含糊不清，计算费用的依据不充分；还有的签证工程量 不实，同一事项分解重复签证等等。中介造价咨
36、询公司管理方面工程造价的确定专业性强且程序多，在预算编制、预算 审核、竣工结算、决算审计等整个过程中，需要反复委托中 介造价机构进行。虽然经过层层复核审计把关，工程质量和 工程造价得到很好控制，但需要支付的中介费用也较高。另 外，由于工程造价编制的中介机构业务水平和职业道德原 因，工程漏项、多计工程量、高套定额等现象也时有发生， 导致复核的中介机构的效益收费随之增多。在实际工作过程 中，对中介机构的监督和管理措施不够，不能有效控制中介 机构出现的各种问题。二、进一步规范政府投资项目管理的建议1、建立有效的项目管理机制。严格按照建设项目程序 办事，项目建设必须做到先立项、可行性研究、报批，然后
37、避招标。二是擅自将招标范围限定于主体建筑工程，而依法 应招标的一些配套附属工程则直接发包。三是投标人数量不 符合规定。有效投标人少于三个，起不到充分竞争、降低造 价的作用。四是违背招标文件的实质性内容签订合同。有的 招标文件中明文规定变更费用要按合同价与标底价同比例 下浮，但在签订合同条款时却不再下浮；有的建设工程施工 合同与招标文件关于工程价款结算方式的约定不一致。这些 都可能扰乱公开、公正、公平的市场竞争环境，导致工程造 价剧增，工程质量下降，甚至滋生腐败现象。（三）现场签证不规范工程签证对工程造价的影响很大，特别是招投标工程采 用工程量清单计价方法后，其造价的增减变化，完全取决于 工程签
38、证的情况。而事实上现场签证制度往往没有得到很好 地贯彻执行，现场签证环节成为工程造价控制的薄弱环节。 譬如设计变更没有按规定程序办理审批手续；现场签证只有 一人，工程内容的确认和工程量的计量缺少有效监督；签证 内容不全，只对工程量进行签证，未对价格进行确认，即有 量无价；签证不及时，没有现场签证，而是事后补签的现象 频频发生。例如，在对某中学行政楼工程审计中发现，其屋 面防水做法签证与实际不一致。签证做法为聚氨脂防水，而 实际做法是SBS防水，仅此一项虚增工程造价近16万元。勘察、设计、施工，对符合招投标条件的项目严格执行招投 法的规定进行招投标，建设单位不能变通方式规避招投标。 同时政府应加
39、强对招标代理机构的监管，杜绝招投标过程围 标串标、买标卖标等违规现象发生。2、加强建设单位工程业务管理。让真正懂工程的人参 与项目建设，同时应谨慎选择勘察设计单位，签订合同应明 确双方责任和义务，对工程建设过程中由于勘察设计单位失 误等人为因素，导致工程变更增加投资的应追究其责任。同 时在设计过程中应根据总体规划及时跟设计部门沟通，集中 组织勘察、设计、聘请工程专家对重要部位从经济出发进行 科学论证，节约政府投资。3、规范中介造价机构管理。加强中介机构项目质量控 制和执业人员自律体系建设，约束中介机构服务行为，既有 效发挥财政资金最大效益，又切实提高中介服务质量和水 平。尽快建立中介机构信用体
40、系制度，对中介机构人员玩忽 职守、违反职业道德的行为，审计机关应及时终止服务，并 追究相关人员责任，及时防范审计风险。4、加强对监理人员的监督管理。监理机构的选择也应 通过招标方式确定，监理人员应严格按照监理合同履行职 责，进行现场监督，保证工程质量，维护业主的利益，做好 现场签证，杜绝不合规签证，建设方也应对现场签证进行签字认可，做到手续齐全，内容完整，事实清晰。对监理人员 不履行职责，出现违纪违规现象的，应追究相应的责任。5、加大政府投资审计力度。不断扩大审计范围、优化 审计方式、改进审计手段，全面加强政府投资建设项目审计 监督。在审计中，注意检查和揭露项目建设过程中各环节发 生的违规违纪
41、问题，确保投资审计不留死角、没有遗漏，提 升审计效果。政府投资项目推进慢的原因分析及对策建议（四）工程建设监理不到位部分建设项目应实行工程监理却没有实行；有的尽管实 行了工程监理，但在工程监理机构的确定上，却并没有通过 招、投标的方式；有的实行同体监理，即监理单位与施工单 位是隶属关系，出现“儿子”监理“老子”的怪现象；有的 监理不负责任，默认施工单位随意变更工程；有的工程变更 联系单签证不规范，签证内容不全，甚至弄虚作假，违规签 证，给施工单位偷工减料、以次充好、高估冒算提供了可趁 之机，这些在很大程度上影响了变更联系单的真实性和有效 性。（五）工程造价高估冒算部分施工企业受利益的驱动，抱有
42、蒙混过关的侥幸心 理，故意抬高工程造价，存有“审漏就赚”、“审出就减”的 想法，从而使工程造价不切实际。高估冒算主要表现在工程 量重复计算，变更调减部分不扣除，高套定额或建设单位高 价签证等。*市审计局两年多来对政府投资的建设工程结 （决）算审计结果表明：审核工程结（决）算5. 96亿元，审定 金额4. 81亿元，核减施工单位高估冒算金额达1. 15亿元， 平均核减率达19. 30%o（六）基建财务收支管理欠规范一是有的工程成本中列支与工程无关的支出，其他工程 项目挤占工程成本。二是有的旧房拆迁收入等直接抵冲工程 款，致使不能清晰反映工程项目的资金筹集、投资情况。三 是有的以招标文件、图纸销售
43、收入直接冲减建设单位管理 费，致使建设单位管理费用的实际开支大于主管单位批准额 度，变相提高建设单位的管理费开支或福利水平等。四是部 分施工单位怕麻烦，没有按进度开具发票，而是等工程完工 结算后再一次性到税务机关补开发票和纳税，造成延迟纳 税。五是以收款收据、商品销售发票代替工程发票，导致施 工单位漏缴税费等。二、针对上述政府投资项目中存在的问题，笔者建议从 落实基本建设程序、加强政府投资项目管理与监督、完善内 部控制制度等方面采取对策，把好关口：（一）重点审查项目立项程序，把好投资决策关项目决策的科学性、合理性对项目效益具有决定性的意 义。根据工程成本控制理论：项目决策阶段的成本占工程总 成
44、本的5肌 对总成本的影响却能达到85%。目前我国投资领 域中普遍存在低水平重复建设、损失浪费、投资效益低下等 问题都与项目投资决策缺乏科学性、合理性有关，决策失误 往往是最大的失误。因此要重点审查项目立项程序，防止违 反决策程序、擅自立项行为的发生；审查项目前期论证工作 的充分性，防止可行性论证变为“可批性论证”的倾向；审 查勘探设计单位的资质、项目的拟建规模、项目选址是否满 足要求；重大项目决策应该透明化、民主化，促进有关部门 规范投资决策程序。（二）阳光操作招投标程序，把好合同审查关招投标阶段是工程投资控制的关键环节，应重点审查招 投标程序的合法性、合理性；审查招投标文件和合同条款中 是否
45、有大的漏洞和隐含的风险，把好合同审查关，尽量减少 项目实施过程中的变更与索赔；把好施工队伍选择和工程设 备、材料采购关；审查是否由合理的最低价中标；针对工程 量清单项目、措施项目、其它项目、主要材料的“量”和“价” 分开进行审查，并与标底进行对比分析，发现其中的问题并 及时解决。（三）严格监控施工过程，把好质量安全关工程项目施工阶段的投资控制最具有不确定性和风险 性，难度也最大。主要是加强施工过程的监控，检查施工单 位质量保证体系和监督检查制度的建立是否完善；审查监理 单位的选择方式和资质，监理单位对隐蔽工程和其他关键工 序的检查是否符合规定；有关设计变更、索赔签证手续是否完备、计算是否正确、
46、是否按照规定的时间和程序进行，杜 绝任何形式的质量安全隐患。（四）认真审查竣工决算，把好资金结算关施行工程量清单计价以后，一要重点审查清单报价的真 实性、合理性，防止施工单位在招投标过程中通过提高施工 中可能变更较大的分项工程或成本利润率高的分项工程的 单价、而降低其他成本利润率低的分项工程的单价以套取利 润，提高建设项目造价，损害国家利益。二要认真核实工程 量，特别是变更较大的分项工程的工程量。三要重点关注原 设计中没有而变更的项目的真实性、计价的合理合规性、工 程量计算的准确性。四要注意有些项目发生后是不需要付费 的，如招标文件已经列明，而承包商没有报价的项目，视为 其价格已包含在其他项目
47、的报价中，结算时无需付费。（五）完善财务管理制度，把好资金使用关建立、健全建设项目财务管理制度，保证政府投资工程 项目资金实行“专款专用，收支两条线”，特别应注意建设 单位管理费项目列支的合理性和其他建设项目工程费挤占 工程成本现象。（六）加强内控制度建设，把好项目管理关建设单位要根据外部控制法规制度，建立健全明确的、 可操作性的内控制度。如在工程变更签证上可从这几个方面 来控制：一是及时做好签证，督促施工单位对变更事项做到 日清月结，并对价款合理性进行确认；二是引入监理机制， 由监理单位对变更的确定项目变更审批额度，对超过额度部 分，要经建设单位建设领导小组会议或党组集体讨论审查确 认，以防
48、止施工单位通过变更签证来增加投资情况的发生。政府投资项目推进慢的原因分析及对策建议近年来，基层政府投资活动涉及到国民经济各部门，包 括教育、卫生、公共设施建设等。在这些项目建设管理过程 中，建设单位派驻现场的业主代表不可能像施工单位那样配 齐各门专业人员，有些项目中甚至出现非常驻型、非专业型 的业主代表，他们大多不懂工程，这无疑给项目管理带来困 难，很难对项目建设全过程进行把控。以校安工程为例，大多数乡镇学校并无独立的基建管理 部门，工程建设中往往临时聘任学校的一名授课老师作为项 目的工地代表，出于教学任务的压力以及无项目管理经验， 这些业主代表往往也只是“徒有虚名”，甚至出现施工单位 与监理
49、单位串通签订虚假签证来欺骗建设单位的情形，这些 “代表”出于不懂专业而不得而知。对于工程变更，这些“代 表”往往束手无策，有的甚至连工程变更签证单都未曾见过, 谈何对工程变更的内容予以确认。对此，基层政府投资工程项目管理应做到：一是成立重 点工程局，专门主要负责政府投资项目建设过程的组织、管 理和监督工作。二是推行项目总承包管理模式，通过业主单 位将工程建设任务发包给专门从事项目组织管理的单位，工 程总承包企业按照合同约定对工程项目的质量、工期、造价 等向业主负责。三是加大对项目主管单位基建专业技术人员 的培训，切实提高驻地业主代表的工程质量意识，不断学习 新政策，掌握新规范。四是强化审计监督，重点工程项目可 通过跟踪审计的方式，切实提高项目建设的质量和效益。政府投资项目推进慢的原因分