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1、空间战略规划的制度分析：德国联邦城市政策的案例这里所提到的制度分析可以看作社会科学的制度分析古典传统的一部分。从20世纪60年代到70年代之间，众多高水平的学者对制度分析方法的形成作出了巨大的贡献。传统制度分析方法从不同的相关立场和利益的视点来分析规划和政策制定。决策与政策研究因此也随之将视点转移到多重立场的角度，尤其原来被排斥于空间规划政策制定圈之外的想法。传统制度分析也不再将制度视为静止的现象，而是作为不断演化的参考框架。这意味着对植根于特定的地理和历史条件下的渐进或过渡式的制度的重视。德国联邦城市政策在这个特殊的地理和历史轨迹中提供了一个引人注目的特例。然而同时，它也揭示了当时西欧的许多
2、空间战略规划制度的共性。这涉及到当时经济/技术和社会文化生活的变化，伴随着日益增长的异化与分化，出现了越来越多分类和分级的政府管理方式。这迫使空间战略规划的“中央准则”（central rule）制度退让给更加因人而异和更具弹性的制度，这种策略的规则更倾向于针对不同的内部和外部世界。这就是德国联邦城市政策的发展历程。空间战略规划：一种制度分析对规划的制度分析的兴趣日益增长，看来我们非常有必要回顾一下历史，以免重蹈覆辙。普通的规划和空间战略规划从1960年代开始，在实践和理论的发展过程中一直伴随着制度上的反映和分析。尽管几乎被遗忘殆尽，在西欧和美国，高水平的社会科学家对在这期间的制度性问题给予了
3、非常具有洞察性的见解。随着近来对制度研究的复苏，这些见解变得越来越为人们所关注。简短回顾20世纪60年代到70年代之间对规划的制度性思考的杰出传统，可以列出一系列学者的著作选编，有社会学家、经济学家，也有政治科学家：Bolan 1967; Bolan & Nuttall 1975; Child 1972; Crozier 1965; Emery & Trist 1973; Foley 1960; Grauhan & Linder 1974; Grmion 1973; Gross 1967; Klages 1971; Mayntz 1978; Mayntz & Scharpf 1975; May
4、ntz & Schapf 1995; Prokop 1966; Schfers 1973; Schelsky 1969; Schelsky 1973; Selznick 1953; Tenbruck 1972; Warren 1977; Warren, Rose & Bergunder 1974 (详细分析请见Kreukels 1980)。这些著作在近来空间规划制度分析的复兴中得到了特别的关注。空间战略规划的制度分析方法是通过考察广泛的社会、经济以及政治背景下的不同角色和利益关系，以及他们在空间战略规划内部所起的作用。这种分析是动态的。从20世纪60年代初起，由于特定历史和地理条件的变化，那一
5、时期的主要特征充满了制度的重新定义、改良和重组。反制度化、再制度化、制度革新等等。制度的内涵就只能被理解为是这些动态变化的派生和表现（Douglas 1986; North 1990; Visser & Hemerijck 1997）。在对现实的空间/城市战略规划的评价中，考虑到这种制度框架和动态性，对规划理论学家和实践工作者之间的相互影响的分析就变得很有意思。在这样一种动态的制度分析中有一个有趣的论题：相关的参与者的理念、愿望、规范标准、认识、洞察力、观念、动机等的产生和演变（Gold 1976）。这样，在商业环节中运用的战略规划和空间战略规划就很可能走向完全不同的方向。这两种规划均是从50
6、年代发展和运用起来的(Kreukels 1981)。然而，这种分析的重点放在空间规划背后的惯例、标准和规则上，它们在西方国家近年的发展中表现得越来越明显。我们可以考察德国联邦城市政策下空间战略规划的一个案例。我的想法是考虑到德国案例的特殊性该案例同时具有代表其它西方现代国家的特性。德国的案例研究主要集中在80年代末到90年代，期间这个强大的西欧国家从截然不同的政体下分裂的东、西两个部分合并成一个实行西方混合市场体系的统一的国家 这里所陈述的是只不过是一个对德国联邦城市制度更为深入和广泛的分析的一个缩略版本。得以做这个研究的机遇来自于1998年，我作为外援专家代表OECD（经济合作与发展组织）做
7、了一份有关德国联邦城市政策的评估报告。这个对德国深入得多的研究使我能够得以将早期为荷兰国家空间规划机构所做的对比研究（Kreukels & Poll 1997）扩展到德国、法国和英国的国家政府城市政策方面。为了避免任何误解需要申明的是，这里所做的分析不是OECD的城市事务分部所做的官方评估中的选段或部分，而是来源于1998年所做的第一部分的评估中的一些记录和实践。然而，在进入第二部分讨论联邦城市政策之前，我将首先介绍在现代西方国家制度体系下的空间战略规划的框架。在第三和最后一个部分中，我将回到这个分析框架，并为长期的社会科学传统下不断深化的空间战略规划的制度分析得出结论。因此，本文就意味着采用
8、从有关制度和制度化的社会科学那里借鉴的方法来分析规划制度。我认为，尽管该方法在规划理论中的应用越来越受到重视，并随后加入了部分政治科学的帮助，但是这种制度方法并未触及城市和区域规划学科的理论核心（March & Olsen 1989）。本文还将使读者了解一些当代空间规划的基础特征，其目标是有关范围、尺度、时间和越来越异化、分化的开放的经济、社会和文化环境的战略。该分析框架来源于对空间规划制度特征的早期研究，可以被归纳成以下三个问题（Kreukels 1980）。1. 在涉及到与更直接的利益比如日常的政策制定和管理的关系时，战略政策（规划）的相对功能/地位是什么？这个问题关注的焦点很明显就是：与
9、行政/政治体系中相对主要的代表力量相比，规划师地位的定义；经济/技术、社会文化和生态（有组织的）利益团体，以及分散在无数不同功能和区域范畴的公众之间的相互作用。2在涉及到与其他政策领域的关系时，空间规划的相对功能/地位是什么？这个问题主要考虑的是：规划代表力量和行政/政治体系中相对主要的代表的地位定义；经济/技术、社会文化和生态（有组织的）利益团体，以及分散在无数不同功能和区域范畴的整个公众群体之间的相互作用。3. 政策发展和空间规划实施方面，体现整体性和特殊性之间的平衡是什么？这个问题必须考虑空间战略规划的战略政策的特征，以及政府系统的不同层面和政策领域，即国家、中间及地方层面等。德国联邦城
10、市政策的案例联邦德国（FRG）的国家城市政策是由区域空间规划、建设和城市发展部（BMBAU）正式制定的。城市政策由联邦建设法规（Baugezetz-buch）和联邦土地利用法令（Baunutzungsverordnung）来规范和控制。联邦的空间规划通过应用中长期（Orientierungsrahmen）概念和目标的方法加以组织，在区域政策框架下（Handlungsrahmen）得出苦心经营的结果。在国家空间规划新的发展过程中，也出现了定期的报告（空间秩序报告Raumordnungsbericht）。所有这些均由一个特定的分析和预测的研究机构（联邦建筑业与空间秩序局 Bundesamt fr
11、Bauwesen und Raumordnung, BBR）支持，该机构的前身是地方和空间秩序联邦研究所（Bundersforschungsanstalt fr Landeskunde und Raumordnung）。德国联邦体系下的城市政策的组织有一个主要的特征即划分为两个部分：（a）城市政策（Stdtebau）关注城市层面，近来对城际层面的关注也有所提高；（b）空间规划（Raumplanung）关注区域层面（介于城市与州之间）、州的层面以及国家或联邦层面。可以认为这是对德国联邦体系附属条款的解释，因为制定空间规划和城市政策的基本职责属于16个州，特别是属于大约14000个城市。这种职责的
12、划分有它的优点，因为它对政府和管理不同层面的不同任务进行了明确的分组。当然它也有缺点，它在保证贯彻国家到州、再到地方城市发展层面上的土地利用政策的一致性上产生了很多问题。一般而言，该系统看上去运行得很好，至少如果从狭义的角度看城市政策和空间规划是这样的。如果扩大范围，将城市发展中不同层面的政府、不同的公共和私人部门的不同因素之间的关系包括进去，该体系就会表现出更为严重的局限性。此外，原属东德部分的新成立的一些州有些潜在的问题让人担忧。这些州必须处理掉旧的制度遗留积压下来的一些问题，在联邦政体下的区域层面上做空间规划，并且必须符合西方经济和社会体系的标准，尤其在城市地区（Frst, Gulden
13、berg & Mller 1994）。在联邦层面上，空间规划的协调角色由部长联合组成，即空间规划联合部长委员会（Interministerial Ausschuss fr Raumordnung）。德国的法律规定，区域/空间规划的部长必须对国家交通运输规划、环境保护规划等等规划有所帮助。然而，总的看来，国家层面上的不同政策领域之间的关系不是很清晰明了。尤其是在经济发展、交通运输和环境保护方面后者甚至是由一不同的（且政治上敏感的）部门负责。交通方面的事务同样也为另一个部门所负责 在做该研究的时候确实是这种情况，今天，施罗德总理的管理下，建设和空间规划部已被扩大的交通部合并。交通部在预算方面十分强
14、大：300亿德国马克，并有600万存款专门用于城市地区的交通运输研究。就德国区域政策（OECD）的传统来看，空间规划和经济事务部之间的薄弱关系尤其令人惊讶（OECD，1998）。联邦经济事务部和区域/空间规划部之间的关系看起来主要是在限定在界定区域单位上。更为含糊的是国家层面上区域/空间规划部和社会事务部之间的关系。联邦体系和补充条例赋予地方和区域社区一些团体联盟以职责，这使得国家空间规划和城市政策在社会事务方面产生了一些零星的贡献。此外，在城市层面上，与建设相关的城市联邦建设法规（Federal Building Code）要比空间规划重要得多。与国家层面上极为松散的水平联系成对比，以及与其
15、他国家相比，德国在联邦和州层面上的垂直协调关系是十分令人佩服的。这是合作的联邦主义制度下一个十分出色的案例：相对自主的州之间具有明显的差异性。州与州之间关于行政结构和程序之间的差异十分明显。南部州的个性主要体现在强大并独立的城市政府上，而北部州一级的力量则相对强大得多。甚至同在北部也有很大区别：北莱茵威斯特法伦州更倾向于从上至下的操作，而下萨克森州则倒过来。更为普遍的是，州与州之间在政策制定的内容和政策以及管理的风格倾向上甚为不同。州的和联邦政府的区域/空间规划部长级会议（Ministerkonferenz fr Raumordnung, MKRO）是在这个垂直的政策领域里达成统一的决策机制之
16、一。这同样适用于在城市政策方面。另外还存在州际的建设部部长级会议，此时联邦政府的建设部长只是扮演官方的客人角色。这样的联邦体系暗示着，当我们做国际间的比较时，首先应当分析市政府与州政府处理的事务之间的关系，然后再考虑联邦政府和州政府之间的关系。为了理解和评估德国空间规划和城市政策目前所使用的方法，对德国行政管理中的两个方面的关注是十分重要的。首先是社团主义（corporatism），通常是一种非正式的协商体系在雇主、工会、银行和政府的各层面之间进行。因此，就象社团主义影响到政治一样（行政管理和政治党派），它同时也对空间规划和城市政策造成了间接的影响。其次是战后对富裕和贫穷的城市、区域和各州之间
17、差异的平等化原则。这两者都是联邦德国日常战略运作的核心。然而，在自由经济制度和激烈的竞争背景下，德国经济和别国经济的联系日益增加，使得这些策略面临挑战（Conference Board Europe 1997; Streeck 1984; Visser & Hemerijck 1997）。德国联邦空间规划和城市政策清晰的组织结构使得它在许多不同的政治观点和计划方面在和其他国家相比时显得与众不同。首先让我们看看“可持续的城市”（Nachhaltige Stadtentwicklung）计划涉及到的城市生态问题。在德国许多项目中都涉及到该问题（例如未来实验住宅和城市e.g. Stdte der Z
18、ukunft and Experimenteller Wohnungs-und Stdtebau，Ex Wost, 和综合土地利用项目，Nutzungsmischung）。此外，这也反映出了“对集中的疏散”（Dezentrale Konzentration）的增长管理政策背后的哲学。我们同样可以在UNO和OECD的生态城市运动中的“人居一号和二号（Habitatand ）”项目中看到德国所扮演的出色的角色。随后，这些生态方面的项目扩展到了可持续发展的战略方面，包括社会和政治关系（21世纪地方议程，源自1992年里约热内卢的联合国环境和发展会议Local Agenda 21, originati
19、ng from the 1992 UN Conference on Environment and Development in Rio）。在承认地方层面上不同角色的地位以复兴城市活力方面，德国同样是驱动力之一。另一个计划德国作为积极参与者之一是倡导制定欧盟的欧洲空间规划和城市政策。德国是1994年莱比锡协议的主要发起者，并与其他国家如法国、荷兰共同编制欧洲空间发展规划（ESDP）。该重点主要放在欧洲空间规划上，并越来越多涉足城市政策方面。这主要源于二战之后德国特殊的政治地位，同时受到双层联邦制度学说（double federalism）的影响。德国可以从此简单地将它在16个州和联邦政府之间建
20、立的合作关系顺推到欧盟之间。在双联邦制度下，德国在欧盟中发挥着活跃的功能。这个活跃的角色并不仅限制在经济-金融部门在这方面德国处于领导地位，同时与空间规划和城市政策的一些利益相关。面对新的欧盟构成体系，各州必须清楚地明确他们的地位（Scharpf 1985）。各州与国家政府共同决定了德国对欧盟的投入，尤其是当区域问题已迫在眉睫时。这种对ESDP和城市政策的关注推动了德国对德国境内欧洲大都市区域计划（1997年由MKRO工作组提出）的支持。然而，在这两个关于城市政策和空间规划的重要计划中，面临着不断增长的对长远预期和要求更开放的经济的压力。后者在对劳动力成本和投资优先权上的影响比过去多得多。德国
21、此时体会到了它的重要性。失业率居高不下，市政府掉进了税收缩减和社会补助金增长的旋涡。如果德国现在跟随其他一些西方国家实行缩减开支、缩小国家对经济干预的范围、私有化，尤其是运用市场机制，会给城市政策带来巨大的变化吗？除此之外，我们可以注意到，德国可持续城市的目标拥有广泛的公共支持。至于城市政策的欧洲化，人们必须断定，这更多是在联邦层面上，由专家、政客和一些受委托的公民或公民团体组成的内部项目。各州的观点象人们料想的那样对欧洲政治体系心存怀疑。如果欧盟向更强大的联邦的方向发展，德国将发现自己处于一个双联邦复合体之中。因此各州希望不论正确与否降低相互间的影响将有利于联邦德国和欧盟。德国空间规划和城市
22、政策体系的另一个特色是公共参与的制度化形式。与其它国家相比，令人吃惊的是，其中的主动权和对计划的发言权并不限于公民，而且包括例如各种协会、公司和利益团体等等社会角色。公共参与的程序被给予了精确的定义并传达给了公众。然而，公共参与究竟怎样与社团主义和政治相关仍然很模糊。它是规划和决策程序中真正的传感机制。然而，它可能被滥用，而掩盖政治体系中社团主义的决定性角色。房地产和住宅在德国，普遍认为土地应当作为财产有充分的使用权，并不应当受到不必要的限制。对土地的征用仅限于一些特例，并作为为公共利益建设住宅或基础设施项目的最后手段。在德国及许多西欧国家，福利型住宅的全盛时期已经过去了。德国出现了住宅向产权
23、化转移的趋势，甚至在福利型住宅方面也有了这样的倾向。住宅总的来说并没有被作为城市政策或空间规划的工具加以运用。然而，有一些州比如北莱茵威斯特法伦州，近来在一些新住宅项目上（通过补助金）强加了一些条件，不仅涉及可持续发展，还涉及今后的管理。德国发展了一套支持机制，为刺激特定地区的建设提供财政援助。这标志着该国在土地、住宅和城市政策方面联合手段的全新方向。1989到1993年间这种特殊的住宅制度，对公共投资、商业项目和公共-私人住宅结合方面新形式的引入也有它的副作用。这些住宅手段有时与城市政策并不一致。例如，1989-1993年间减税政策被用来刺激住宅建设。然而，这往往导致特定地点的房地产开发与城
24、市的疏散政策相背。空间战略规划的制度评估在制度框架、该框架发展的动态以及特殊的议程、地理和历史特点方面，空间战略规划的案例究竟告诉了我们些什么？这个联邦城市政策的案例是个特例，这与德国地理和历史的特点相关（Ernst 1992）。然而，人们可以从对它的观察中在一定程度上推出制度的内涵和原动力，现代混合市场经济国家尤其是西欧国家空间战略规划发展的共同轨迹。需要提醒注意的是：我们依然需要了解西欧国家各种不同的制度，例如，联邦制国家和中央集权制的国家的区别，以及盎格鲁萨克逊（Anglo-Saxon）、拿破仑（Napoleonic）和德国行政管理传统的区别（Newman & Thornley 1996
25、）。针对制度评估，我将重新提到第一部分中所陈述的三个基本问题。1. 在与更多相关利益比如日常的政策制定和管理相比时，战略政策（规划）的相对地位功能是什么？德国1960至1970年间的空间战略规划同其它西欧国家一样，在三个管理层面上发展了综合规划的体系：地方权力机关、州和联邦（国家）层面。在规划制度方面，联邦战略规划被看作总框架。它为州的战略规划提供了条件，而州的战略规划则成为区域和地方规划与政策的框架。然而，就如同Scharpf和Schnabel（1978）所告诉我们的，为单一政策领域所做的规划（也就是空间规划）遭到了其它通常更为强大的政策领域的猛烈攻击。因此，当时的规划制度仅仅是在名义上起了
26、作用。虽然规划有正式的地位并作为官方执行的方针实行，但真正实际操作时，其它应用中必须涉及到的、为它们提供预算和技术资源的政策领域只要想做，就完全可以十分轻易地破坏在联邦和州的层面上制定的空间战略规划。Scharpf和Schnabel（1978）得出结论，空间战略规划的主要代表力量实际是在试图做力所不及的事 可以参考Walter（1997）的批评。所以战略规划趋向于回到更为现实和有效的方法，对三级管理能力的期望值也有所下降。这暗示着空间规划范围的缩减和联邦及州层面所制定的规划约束力的降低。这种德国空间战略规划的宽松化从20世纪70年代末开始。这样的战略规划已经在对基本联邦城市政策体系的描述中表达
27、得十分清晰了。联邦空间规划通过应用中长期（Orientierungsrahmen）的概念和目标的方法加以组织，在区域政策框架下（Handlungsrahmen）得出苦心经营的结果。在国家空间规划新的发展过程中，也出现了定期的报告（空间秩序报告Raumordnungsbericht）。所有这些均由一个特定的分析和预测的研究机构（联邦建筑业与空间秩序局 Bundesamt fr Bauwesen und Raumordnung, BBR）支持，该机构的前身是地方和空间秩序联邦研究所（Bundersforschungsanstalt fr Landeskunde und Raumordnung）。新
28、改进后的制度是指示性的，和非规定性的。它的引入是为了防止再遇到1960至1970年间所碰到的困难。在德国空间规划法案最近一轮修订中，这种制度过于谨慎的特征再一次引发了争论。人们已经越来越多地意识到议程设置的可选择性的必要性城市议程的条款中包括城市中的空地（建设用地）、公司和机构在城市外围的建设用地（绿地）以及内城的空洞现象采用更加不同的方法，其中区域化尤其处于中心位置，最终以更广泛地与市场同步为目标（Bundesministerium fr Raumordnung, Bauwesen und Stdtbau 1998; Kaune 1997; Schliepkorte 1997）。然而，空间战
29、略规划的正式协作体系即使已出现了削弱的趋势，1980至1990年间的实际的空间规划实践却一再地重复了更为综合性与等级化组织的运行轨迹。这也伴随着其它政策领域之间、大政策与政府各层面的空间规划师所形成的内部网络之间、政府三个层面所做的空间战略规划之间的紧张状态 这意味着Faludi（及Meyerson、Banfield、Lindblom、Robinson、Altshuler、Friedmann和Etzioni的著作）于1973年发表的关于美国1960年代对空间规划综合性的争论和今天的情况仍有关系。我们也可从Perloff（1980）的著作中看到关于空间规划综合性十分不同的意见。2. 与其它政策领
30、域相比，空间规划的相对功能/位置是什么？就如同第二部分中所指出的，空间战略规划起到的协调性的影响是有限的。这已经在联邦级别上的空间规划联合部长委员会（IMARO）所发挥的边际影响中有所体现。前面也已经提到，区域规划、建设和城市开发部和交通运输部之间（后者在政治和金融方面十分强大）的权力和声望明显存在的差距也与此相关 如前所述，在新的施罗德政府管理下，建筑和空间规划部如今已经成为了交通运输部的一部分，虽然还有相当的自治性。对1998年德国联邦城市政策的分析导出了清晰的结论在考虑到经济问题时，空间战略规划必须更为积极和更具有预见性。与城市和区域发展相关联的空间战略规划变得更为依赖其它政策领域。在涉
31、及到一些主要政策领域时，下列结论就成为了可能。经济/技术今天，德国试图加强城市政策和规划在经济领域方面的投入（Heinze, Voelzkow & Hilbert 1992）。然而，特别是涉及到经济的活力方面时，以往的体系仍然缺乏一个积极的、企业性的元素。区域协商会（the Regional Conference）和地方长期战略是将经济和城市空间政策联系起来的第一步。看上去，首先需要将土地利用与推动经济发展联系起来。这种观点不是要完全依赖市场，而是一种更有效地控制土地利用的方法，为经济学和德国强大的区域经济传统提供联系的纽带（OECD，1989）。这并不是意味着创建一个新的规划体系或修改正式的
32、规章，但是引致了在尊重国家和国际竞争动力前提下的更为灵活和更具时效性的空间规划。这种空间规划的观点承认，为其它社会和环境品质提供资源的强大的经济基础是必不可少的。首先，这需要有关城市和城市地区经济功能的更多知识、信息和对它们的洞察（Grabow & Henckel 1993）。在经济的和就业的区域及其应用的城市和区域政策之间可能存在着不匹配的现象（即完全城市化区域、城市区域、和乡村区域）。合适的知识和信息基础将成为一个重要的台阶，为经济事务政策领域和区域空间规划在联邦层面、州的层面、城市及城际层面上的建设与城市开发之间缔造一个更强大的联盟。这还能有助于加强联邦经济事务与区域空间规划部、建设与城
33、市开发部之间的联系，他们其实已经为在划定区域的开发援助方面有了紧密的合作。同样还可以在长期预测工作中加强他们之间的合作（例如，柏林的联邦建筑业与建设秩序部与德国经济研究所之间的合作）。社会政策即使有了补充规定，社会政策和城市政策之间的关系依然显得薄弱，尤其是在联邦层面上。地方和地方之间的层面因此必须考虑新的城市政策和规划方法。应该保证在特定城市中可以实施经过强化的、准备充分的计划，以对抗贫穷、失业和其它社会问题。前东德的公民、移民和归国的德国人是特殊的目标团体。因此我们可以得出结论至少作为一个局外人除了联邦体系和补充条例，州和联邦的政府可以更为紧密地合作，在联邦层面上战略性地支持与促进这些先导
34、力量，并与欧盟合作。这目前看起来还未开展行动。环境保护德国拥有一个“绿色”的好名声，并在这方面与欧盟、经合组织（生态城市）和联合国（人居一号与二号Habitatand ）中占据了领导者地位。许多国家都可以从德国的经验知识中学到不少东西，她曾成功地从1960年起进行了引人瞩目的投资和发起活动。而在这之前战后的一段时间里这在德国还未能成为一个话题。然而，尤其是在城市中心或通常的城市区域里，这样颇具雄心的规划对近期发展看起来还是有些不够实际。其中一个原因，是因为这些生态政策对经济和社会活力仅仅有些口头上的服务。生态标准成了硬性的目标，经济、社会和生态标准之间的权衡却被避开了。尽管近来对价值政策、抑制
35、与促进措施有所涉及，我们仍可以从许多计划和政策方法中看出这种状态。而在20世纪90年代，Tpfer部长（人居一号、二号负责人）领导了联邦空间规划，做出将具有深远影响的环境保护措施包括进来的调整，也出现了这样的问题。新时代即将到来，我们必须开始从事一项视野更为深远的战略，从地区层面上向更广泛的区域背景过渡。由于地区间更多的相互依赖和长距离的人口外溢，德国目前的可持续发展城市计划是以对象城市为单一的单元实施的，因此必须将这种封闭的计划打破，开放边界，将范围展开到更广泛的区域。下文将给出一些有关不同政策领域和相关利益团体之间相互影响的结论。不同政策领域之间的平衡当我们观察德国联邦体系的不同层面时，城
36、市政策和规划看起来是与经济和社会的动态性、需求和供给的不断波动及相关议程、和日益微妙的社会文化世界相适应的，并且公共部门已经只是众多参与者之一。总的来说，这种体系应该与其它西方国家相比时逐渐地向决策的其它方面开放（即经济和社会议题），并应该以同样的态度对待生态议题。不应该再下工夫寻找那种可以协调三个联邦层面之间合作的城市和区域规划的综合的方法（就象联邦区域空间规划、建设和城市开发部不久以前所做的那样）。这种“综合”（comprehensive）在德国的应用不会比其它西方国家更好。该战略应该既重视积极开发又注重保护，在不同层面的公共和私人部门里寻找相关参与者的共同合作。目的应该是能实际、灵活地操
37、作，并以不局限于正式规划的方式达到目标。同时，我们应该将战略规划看作能够较早警告和监控的装置，以及远景、概念与导则的载体。对后一种情况来说，德国有十分杰出的专业和行政管理的传统，在这方面可以继续启发欧洲的其它国家（例如ESDP）甚至全世界（例如Habitatand ）。这些远景、导则和实施决策之间的纽带关系在计划实施的中期已经有所表现，而该计划则直接将开放的战略选择与密切相关的预算和项目联系起来。有一些城市开发计划中期阶段的成功案例，主要由于联邦政府和各州在一些关键问题上的努力：（a）推动城市开发的1991-1995/1997年财政支持计划；（b）近期内城更新的联邦计划。对积极的多层面的城市政
38、策的重新定位，将使得包含德国城市规划基础内涵的“核心原则”的传统理论需要重新定义。当时德国的城市化（和郊区化）背后的推动力既来自地方，又来自于超越国界的房地产市场，这使得人们必须采纳降低严密性和等级性的概念（Heinz 1995a; Henckel 1997; Schneider 1997）。我们需要的是区划兼容以及多中心城市空间的概念，它可以重新定义城市和乡村的相互关系；不是简单的网状结构，而在某种程度上对房地产市场的动态性给予了赞同，认为它与通常僵化的土地使用原则相比，可以在一定程度上使土地使用需负担的责任更少、又更为舒适方便。Sieverts（1998）以他的“边缘城市”（zwische
39、nstadt）理念对此思想作出了一定贡献。3. 政策发展和空间规划执行方面，综合规划和特殊的专项规划之间的平衡关系是什么？德国联邦体系以联邦和各州政府之间的合作为特征。然而，尽管这确实是一个在各层面上实施规划的强有力的体系，空间规划和城市政策仍然需要进行调整（Scharpf, Reissert & Schnabel 1976）。首先，“自下而上”的进程变得越来越重要了。城市，尤其是城际的层面必须不断承担责任克服自己所遇到的困难与危险，并与私人部门保持紧密的联系。这暗示着德国“自下而上”（逆流原则 Gegenstromprinzip）学说的复兴，尤其涉及到城际层面和区域组团时更是如此。我们必须将
40、其与“自上而下”的方式相平衡，因为“自上而下”的方式控制着地方/区域、州和联邦层面的空间规划制度。近来的实践中，这种向更加平衡的制度转化的趋势已经十分明显了。目前城市面临着日益增加的财政紧缩，我们不能逃避规定更为严格的优先权和在常规税收外使用财政基金的必要性。第二需要调整的是既强大又可以十分独立地运作的金融和房地产部门，它们在欧洲和国际层面上的运作也日益增强。CentrO near Oberhausen购物中心是一个最为出名的案例，它体现了对从事零售、批发和基础设施事务的私人和公共部门之间战略和合同的适应。这也同样会对地方层面上的开发商和房地产公司产生一些有用的副效果。德国大肆宣传了他们在公共
41、-私人合作方面的一些成功的案例，比如莱比锡中心车站/商场ECE综合体（Heinz 1993；Walzer & Jacobs 1998）。第三需要调整的是城际的合作（Heinz 1995）。实行的方式有两种。目前最为普遍应用的方式是在城际层面上行政管理的正式调整，（例如斯图加特和周边城市；汉诺威和周边城市；波恩和周边城市，后者有采用更为自发和非正式方法的特点）。第二种方式更为结构化，即城市的合并（Eingemeindung将城市合并到更大的行政区内）。这种方式是在两德统一前在西德采用的。另一方面，东德保持了传统的市政管理结构，在集中制的民主德国这从来不是一个大问题。第四需要调整的是标准、战略、设
42、施和基础资源在联邦和州层面上的普遍概念化，以及在研究和开发方面的投资。在城市规划和政策方面，这意味着联邦和州政府需要有更多的共同努力和协作，以适应城市政策将会不断增长的权力。目前有个特殊的议题，即讨论通过补充预算来促进城市开发和城市保护，或是通过税收鼓励或减免等其他手段。当时后者（为土地利用目标而实行的免税政策）的作用还不清楚。如果它被用来吸引新的投资（就象东德一样），那么这种效果往往与当前土地使用政策相背，因为目前政策倾向于鼓励绿地的开发。第五种调整与公共参与和公共利益相关。与其它西方国家相比，从20世纪60年代到70年代之间进行的城市更新计划，到今天范围更为宽广的城市议程，德国有着非常丰富
43、和生动活泼的公共参与传统。它包含在城市规划和政策的程序与议程中。如果人们希望完整地保持这种公共参与和公共利益的“财富”，避免这种代表公共利益和公共参与的结论被“内部”成员的协商和公共与私人部门之间在“密室”中达成的协议所篡夺，这种调整就十分必要。公共参与可能会受到城市规划和政策近来精简程序的威胁，在这其中，特殊身份的参与者（投资人）构成的利益团体和优势团体具有支配地位。最后一个问题，是有关德国城市规划和政策方面的专业人士充分的能力、责任和创造力的持续发展。这样的挑战将持续下去，并作为重要的“财富”在即将到来的新时代里不断发展。柏林IBA Emscher公园和其它IBA有关城市更新和复兴的项目就强有力地证明了德国“人性化的首都”（human capital）是如何在城市规划和政策方面创新的。19