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1、有关撤并乡镇“原镇区”发展的思考和探索摘要：乡镇频繁撤并、撤并乡镇发展窘迫是我国城市进入快速城镇化时期面临的新问题。在对苏南地区乡镇行政区划调整历史回顾的基础上，对吴江、金坛两市乡镇撤并的类型、成因，以及由此引发的问题进行了实证研究。分析发现，吴江、金坛两市撤并乡镇镇区可大致分为农村社区型、城镇社区型和“管理区”型三种类型，而且乡镇行政区划调整导致了撤并镇镇区行政管理“真空”、发展动力丧失、公共服务供给缩减等一些列问题。同时，调研发现撤并镇镇区正在发挥“自下而上”与“自上而下”城镇化的结合点以及城乡基本公共服务设施布局的均衡点的重要作用。最后，分析认为撤并乡镇镇区不应该“全面消亡”，而应该以现
2、有优势职能“部分再生”，并至少回归到城乡基本公共服务设施均等供给者的角色。1、引言上个世纪90年代末以来，在全国快速城镇化的带动下，长江三角洲地区掀起了乡镇撤并的热潮，期望通过乡镇行政区划的整合，促进小城镇的规模化发展，加速农村城镇化进程，解决小城镇行政范围过小、城镇人口难以发挥规模效应等问题。与此同时，乡镇撤并过程中产生的新问题也逐渐受到关注。目前，相关研究主要集中在乡镇撤并的演变过程、撤并思路与方法、行政机构管理等方面。一些学者认为在东部发达地区通过乡镇重组推进农村人口城镇化是促使生产力提升的手段之一，能够达到促进城乡协调发展的目的。另一些学者则指出在经济发达地区，不顾地域差别的简单的区划
3、兼并可能会导致撤并地区内经济活力的丧失，从而从根本上违背推进城镇化的初衷。由此可见，撤并乡镇镇区的发展问题已经成为快速城镇化过程中众多乡镇面临的棘手问题。苏南地区位于我国东部经济发达的长三角核心区，在上个世纪90年代后经历了多轮、持续的乡镇行政区划调整，撤并乡镇镇区发展问题尤为复杂和迫切。本文选取苏南地区的吴江市和金坛市为主要案例，通过对两市及周边地区乡镇行政区划调整的历史回顾，对撤并镇镇区面临的现实问题进行深入研究，揭示撤并镇镇区在快速城镇化过程中作用，并对其未来发展提出相关建议。2、研究对象和方法2.1研究对象吴江市位于江苏省东南部，是苏南地区工业化进程水平高、城乡一体化程度较高的主要县级
4、市之一。全内乡镇经济发育成熟，村民生活富裕，其城镇化遵循自下而上发展路径，城乡联系紧密；金坛市位于江苏省南部，是苏南西部地区自然资源禀赋突出、且具有较大的后发潜力的县级市之一。全市范围内中心城区的工业经济实力和人口集聚的首位度较高，乡镇发展进程相对缓慢，其城镇化主要依托自上而下的中心城区带动服务作用。吴江与金坛两市虽然都位于苏南地区，经济增长迅猛，但是两市在自然环境本地条件、城镇化方式、工业化进程方面都存在明显的差异，将两市共同作为苏南地区的研究案例具有一定的代表性。2.2研究方法2010年9月、10月和2011年3月、4月笔者分别对吴江市9镇和金坛市7镇进行了深入走访与实地调研，并与两市负责
5、城乡统筹的职能部门以及乡镇的主要领导进行了座谈。座谈的重点是两市乡村地区发展的现状，乡镇撤并过程中出现的问题，以及未来对撤并乡镇发展的设想等相关情况。3、苏南地区撤并乡镇镇区的类型及成因分析3.1苏南地区乡镇撤并的历程改革开发以来，随着江苏省社会经济水平不断提高，城镇建设发展加快，全省乡镇行政区划调整先后经历了两个发展时期：1978-2000年，撤乡设镇时期。在乡镇经济实力和人口集聚能力提高的带动下，全省的乡大规模向建制镇转换。全省建制镇从1985年的189个增加到2000年的1123个，同时期乡的数量从1905个减少到368个；2000年后，乡镇撤并时期。面对乡镇快速发展后普遍存在的空间不集
6、约、基础设施重复建设等问题，江苏省适时调整了城镇化战略，并以乡镇撤并作为优化全省城镇空间、促进城镇化的主要手段，发挥小城镇在城镇化过程中的重要作用。在乡镇的大量合并后，建制镇和乡的数量同时减少，全省乡镇总量从2000年的1491个减少到2010年的975个，减少了34.6%。苏南地区的大规模乡镇撤并主要也是从这一时期开始，从调整力度和影响程度来看，大体可以分为整体结构性重组和少量局部性调整两个阶段：3.1.1 2000-2007年，整体结构性重组阶段在全省“择优培育重点中心镇和全面提高城镇发展质量”的城镇化战略指导下，苏南地区各城市纷纷加速了乡镇行政区划调整的步伐，并表现为以行政管辖区域进行整
7、体结构性的重组为主。从数量变化上看，20002007年，苏南地区建制镇减少幅度最大。2002年苏南地区共有建制镇383个，到2007年减少为174个，减少了54.6%，年均减少41.8个。众多城市也以乡镇撤并为契机适时调整了市域（或县域）整体空间结构。以吴江市为例，2000年吴江市共有建制镇21个（含城关镇），经过调整2005年吴江市建制镇的数量减少为10个，市域空间也逐步朝着“镇镇联合”的“片区”发展态势演化；金坛市的乡镇行政区划调整也同样经历过整体调整的阶段，2000年金坛市的乡镇由27个调整为15个，2007年金坛再次进行整体调整，建制镇由15个调整为7个，市域空间得到全面重组，市域空间
8、结构进入相对稳定的发展时期。3.1.2 2007年至今，少量局部性调整阶段苏南地区各县市经过乡镇大规模撤并后，市域（或县域）空间结构得到优化与整合。但与此同时，大规模乡镇撤并也产生了机构精简、人员安置、撤并镇镇区发展困境一系列问题，国家各级政府都对乡镇撤并等行政区划调整保持谨慎的态度。因此，大规模的乡镇撤并逐渐被少量的、局部的行政区划调整而取代，撤并镇镇区快速增多的趋势也得到了有效的遏制。2007年后，苏南地区的建制镇数量基本维持在170-180个之间波动，并没有延续2007年以前快速减少的惯性。以吴江市为例，2006年在全市形成10个镇的空间格局后，为顺应“片区”发展理念，市域临沪地区的芦墟
9、镇和黎里镇两者合并，形成了汾湖镇，从而理顺了吴江临沪综合经济区的行政管理体系。3.2苏南地区撤并乡镇镇区的主要类型苏南地区经济发展水平相对较高，城镇和乡村发育相对成熟，乡镇具备一定经济基础。但是，根据笔者的实地调研，苏南地区各撤并镇镇区的发展现状却存在较大的差别，总体呈现出无管理依据可依、发展路径各异的特征。笔者通过对吴江市、金坛市以及其周边城市的调查，从镇区管理的角度将苏南地区撤并镇镇区分为农村社区型、城镇社区型以及“管理区”型等三种类型。3.2.1农村社区型所谓农村社区型撤并镇镇区，是指在乡镇行政区划调整过程中，一些现状经济基础较差、社会公共服务设施和基础设施相对欠缺的乡镇在撤并后逐渐转化
10、为以农村人口集聚为主的社区。该类型镇区鼓励原有城镇人口大量向中心城镇集中，维持现有社会服务设施和基础设施的规模，限制新增社会服务设施和基础设施，严格控制新增产业用地，并引导现有工业进行淘汰。金坛市现有20个撤并镇以及吴江市的庙港、屯村、莘塔、铜罗、宛坪等撤并镇，基本上都属于农村社区型。该类型撤并镇镇区完全放弃了镇区原有的城镇性质和城镇功能，弱化了公共服务职能，也造成了城镇人口统计意义上的瞬间减少，从而一定程度上影响了该地区城镇化的进程。3.2.2城镇社区型城镇社区型是指乡镇撤并后，被撤并镇镇区作为城镇社区进行管理，将其城镇的职能予以一定程度保留，作为保留镇区的功能补充。该类型镇区鼓励人口的适度
11、集聚，并根据保留职能的不同分为以居住职能为主的居住飞地和以工业职能为主的工业飞地，前者保留若干居住小区，并配套适量的公共服务设施，为居民生活服务；后者保留发展条件较好的工业小区，配以适当基础设施，为生产服务。吴江市除了庙港、屯村、莘塔、铜罗、宛坪等农村社区型撤并镇镇区外，其他撤并镇镇区均属于城镇社区型，其中青云、梅堰、南麻等撤并镇镇区属于工业社区。3.2.3“管理区”型“管理区”型镇区是对撤并乡镇镇区采取的针对性管理措施的总称。苏南地区一些发达的县市，如太仓市将所辖15个撤并镇区全部以“管理区”的形式，采取了系统而有效的政策和措施进行管理。太仓市将所属撤并镇“管理区”分为融入城镇型、居住功能型
12、、特色保护型和工业配套型四大类，并对各类“管理区”的规模、配套设施、环境建设等方面进行了政策引导。“管理区”型镇区与农村社区型和城镇社区型镇区存在一定的差异性，也存在一定的相同点，但其实质是将各类撤并镇镇区统一管理的政策创新。3.3苏南地区乡镇撤并的异化苏南地区撤并乡镇镇区的种类繁多正说明了乡镇撤并过程的“乱象频生”。乡镇撤并原本是以精简政府机构、优化管理体制、提升管理效率，引导乡镇合理、集约、高效发展为主要目的，但是在实施过程中却异化为短时期快速提升地区城镇化水平，间接助推中心城区扩张的手段之一。而且在制度设计过程中决策者完全忽略了被撤并乡镇发展的政策引导，使撤并镇成为乡镇撤并中的“盲区”，
13、也成为了城镇化进程的“牺牲品”。从笔者的实地调研来看，通过乡镇撤并“调整”城镇人口数量的实例不胜枚举，而且乡镇撤并并未使一些地区的乡镇集聚能力以及实力得到有效提升，相反却起到了抑制的作用。以金坛市为例，2000年除中心城区（含金城镇）外，金坛14个乡镇的城镇人口共为8.33万人，占市域城镇人口总量的41.16%。而到2010年底，金坛市除中心城区（含金城镇）外的6个乡镇共有城镇人口仅有5.2万人，占市域城镇人口比例也下降到18.95%。在大规模的乡镇撤并推动下，由于保留乡镇数量少，撤并乡镇的“忽略不计”，中心城区获得了更多的发展指标和机会。而且保留乡镇的发展机遇也受到影响，镇区建设推进缓慢，撤
14、并镇更是出现大量萎缩、消亡的现象。4、撤并乡镇镇区发展面临的现实困境由于乡镇撤并整体制度设计的缺陷，撤并乡镇镇区面临一般乡镇，甚至乡村地区都无法触及的独特问题。笔者通过实地调研分析，发现撤并乡镇镇区在行政管理、经济发展、公共服务等方面面临的问题较为突出。4.1行政管理体系重组，镇区出现“管理真空”乡镇撤并后，乡镇的行政管理体系得到了完全重组，乡镇行政管理的主体和重心会逐步转移到保留乡镇，撤并乡镇出现了“管理真空”。与此同时，撤并镇镇区依然拥有集镇的功能和空间实体，行政管理的“真空”将使撤并乡镇镇区的基础设施维护、集镇建设管理处于停滞状态，原有长期形成的镇区道路、桥梁等市政公用设施甚至会遭到破坏
15、，对当地镇区居民的生活和镇区发展极为不利。例如在金坛市，乡镇行政区划调整后，被撤并乡镇镇区被视作农村社区，以行政村的管理体制对镇区进行管理，这不仅是对原有镇区资源的浪费，也无法起到有效的管理、引导发展的作用，经过数年持续后，金坛市域内的撤并乡镇镇区大多面临着景观风貌恶化、环境脏乱等问题。吴江市域内的撤并镇虽然多属于城镇社区型镇区，但其行政管理职能依然受到了大幅削减，社区已不具备政府行政职能，撤并镇镇区的基础设施、城镇面貌同样也面临管理缺位的挑战。4.2经济发展动力丧失，经济实体呈现逐步“消亡”状态苏南地区乡镇撤并多数是“以强并弱”，被撤并乡镇经济发展水平、城镇化水平原本相对较低，随着行政中心的
16、迁移、行政职能的丧失，其镇区地位下降的趋势将更加明显，其经济发展动力以及经济功能将随之萎缩和弱化。乡镇撤并后，被撤并镇众多企业会随着行政区划调整发生迁移，有的迁入保留镇镇区，有的直接迁入城区，撤并镇镇区的经济发展日益缓慢，加之行政体系的瓦解、无行政力量的推动，其经济发展甚至会出现倒退，吴江市域内的部分撤并镇镇区就面临经济实体迁移、经济衰退的困境。此外，还会产生新的问题是：撤并镇功能的衰减，与保留镇、甚至中心城区功能和空间快速膨胀并存，而从土地指标上看，撤并镇因企业外迁、城镇功能减弱的土地指标并不能快速而有效地转化成为保留镇和中心城区的土地扩张指标，因此乡镇撤并也间接导致了土地的无序、粗放利用。
17、4.3公共服务供给缩减，吸引、集聚能力逐步下降公共服务设施供给不足已经成为撤并镇镇区面临的棘手问题。乡镇的撤并总是伴随着学校、医院等基本公共服务设施的合并或重组，由于行政中心外迁、经济功能衰退，撤并镇镇区的吸引力已大不如前，原有的公共服务设施由于行政管理缺位、财政收入不足等因素影响已无力维持，镇区城镇人口也逐步向保留镇或中心城区迁移，人口总量逐步减少。例如2000年时，吴江全市共有幼儿园40所，小学165所和镇医院19所，到2009年，进过频繁的乡镇合并，吴江市幼儿园、小学和镇医院的数量分别减少到37所、37所和15所；与此同时，金坛市的幼儿园、小学和乡镇医院的数量也由2000年的225所、4
18、7所、24所，下降到2009年的32所、30所、13所。教育、医疗等公共服务设施随着乡镇撤并而逐步减少，不仅对撤并镇镇区居民的生活产生不便，也对镇区周边广大农村地区的居民产生了不利影响，更不利于农村地区的本地城镇化进程。5、快速城镇化背景下撤并乡镇镇区作用的再认识和发展路径探析撤并镇镇区发展虽然面临着诸多现实困境，但是在笔者对苏南乡镇的实地调研过程中发现，在我国快速城镇化的大背景下，苏南地区撤并镇镇区在缓解大量本地城镇化人口压力、引导乡村地区社会公共服务健康发展等方面具有一定的积极作用。5.1撤并乡镇镇区作用的再认识5.1.1承上启下：“自下而上”与“自上而下”城镇化的结合点作为我国经济较为发
19、达的地区，苏南地区的城镇化进程具有一定的代表性。从发展历史上看，苏南的乡村地区经过多次土地改革、产权改革后，其发展活力得到有效释放，乡镇企业快速崛起，形成了具有鲜明特色的“自下而上”的城镇化模式；与此同时，政府目前也正发挥其调控作用，采取了多种措施推进本地城镇化进程，如新农村建设、撤村并点等等，也逐步构成了“自上而下”的城镇化体系。撤并镇镇区位于“自下而上”与“自上而下”城镇化的结合点，可以充实“农村乡镇城区”城镇化体系的中间层，形成中间过渡。与此同时，撤并镇镇区一方面可以一定程度发挥引导周边农民集聚的作用，适度分解城区、镇区快速扩张的压力，另一方面也能发挥“亦城亦乡”的特点，形成城镇辐射乡村
20、与农民进驻城镇的“转换站”，从而引导健康城镇化发展。在吴江市经历数轮区划调整后，乡镇数量虽然由2000年的21个调整为2009年的10个，减少了52.4%，但是撤并镇镇区人口占全市城镇人口比重仅由2000年的27.7%下降为2009年的23.6%。可以看出，吴江市撤并镇镇区一定程度上起到了集聚城镇人口的作用。5.1.2左右逢源：城乡基本公共服务设施布局的均衡点在城乡统筹发展的背景下，城乡基本公共服务设施均等化发展已经成为各级政府的主要发展目标。而苏南地区的撤并镇镇区不论从区位条件，还是发展基础方面都有条件在城乡基本公共服务设施均等化发展方面起到积极作用。从区位条件上看，撤并镇镇区地处广大农村地
21、域内部，具有良好的交通可达性，便于联系、衔接、辐射农村地区；从发展基础上看，撤并镇镇区往往具有一定经济基础和建设基础，从基本公共服务设施投放的角度，撤并镇镇区比广大农村地区拥有绝对的优势，便于降低公共服务设施的供给成本，也利于形成集聚效应。因此，在民生优先、城乡统筹的发展要求下，苏南地区的撤并镇镇区有条件，也有能力成为城乡基本公共服务设施布局的关键节点，在城乡基本公共服务设施均等化过程中起到重要作用。5.2撤并乡镇镇区发展路径探析基于以上分析，笔者认为在快速城镇化时期城市进行乡镇行政区划调整应该谨慎为先，更应当考虑周全被撤并乡镇的发展问题。换句话说，应该考虑发展主体的发展诉求，更应当考虑被剥夺
22、发展权力地区的生计、公平问题。因此，笔者认为，当前“一刀切”式的行政区划调整应当暂缓，而被撤并乡镇镇区不能全面消亡，而应部分职能得到“再生”。撤并乡镇镇区“再生”的功能基础是公共服务，应以保障最低生活服务公平性为基础，使得不同地区的居民取得基本相同的“生存权力”。随后，可根据撤并乡镇镇区不同的特点或发展条件，适当保留原有基本较好、较有特色的功能，满足本地居民一定程度上的“发展权力”，如临近城区的撤并乡镇镇区可以依托或融入城市发展，具有旅游特色或历史文化特色的撤并乡镇镇区可以保留特色发展，单纯以居住为职能的撤并乡镇镇区可以中心城区或镇区的功能片区进行适当保留，并继续完善公共服务设施。6、结论撤并
23、乡镇发展窘困是我国城市频繁进行行政区划调整的普遍现象。本文以苏南地区城镇化发展为背景，以金坛市和吴江市为实证案例，通过对苏南地区乡镇撤并的整体历史回顾和实地调查，对撤并乡镇的类型和发展困境进行了系统的分析和研究。研究结论如下：首先，撤并乡镇镇区的类型主要有三类。农村社区型是乡镇撤并后，被撤并乡镇镇区完全放弃乡镇职能，以农村社区模式进行管理；城镇社区型是乡镇行政区划调整后，撤并乡镇镇区作为城镇社区进行部分保留，并以居住飞地或工业飞地的形式存在的类型；“管理区”型，实质上是对撤并乡镇镇区统一管理的政策重建，将其作为完全异于其他乡镇的地区进行引导、控制。其次，频繁的乡镇撤并对苏南地区部分城市的城镇化产生了负面的“异化”作用，一定程度也扭曲了该地区城镇化进程。撤并乡镇镇区也面临三个方面的困境：一是行政管理体系重组，镇区出现“管理真空”，由此滋生了风貌恶化、环境脏乱等问题，并易造成基础设施的浪费；二是经济发展动力丧失，经济实体呈现逐步“消亡”状态，撤并乡镇镇区的“发展权力”被完全剥夺；三是公共服务供给缩减，吸引、集聚能力逐步下降，对本地居民生活产生严重的负面影响，并造成了不公平现象。第三，以城乡基本公共服务均等布局为突破，是对撤并乡镇部分职能“再生”的有利抓手。12