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1、有关“半城市化”现象的一些思考提要：文章对中国城市化进程中产生的人口半城市化和半城市化区域进行了研究，分析了中国人口半城市化现状、产生背景及其利弊，并对半城市化区域的界定、驱动力及其对城市化发展的贡献和不利影响进行了分析。半城市化不可持续，存在诸多问题，中国半城市化现象的产生和一系列制度设计与固化密切相关。文末提出，完全城市化需要从制度改革开始，创新与整合城市化制度支持系统。构建以土地制度改革为核心、以社会保障制度改革和户籍制度改革为重点、以就业制度、教育制度改革和产业政策的创新为配套，形成互为补充、互为促进，共同推动城市化进程的制度体系。“半城市化”源自地理学概念，早在20世纪50年代，戈特
2、曼在其大都市带理论中就提到了这种类型独特的地区，1987年，加拿大地理学家McGee在研究亚洲发展中国家的城市化问题时，也发现了一类分布在大城市之间的交通走廊地带，与城市相互作用强烈、劳动密集型的工业、服务业和其他非农产业增长迅速的“半城市地区”，称之为“Desakota”。研究表明，从1980-1990年代以来，半城市化地区是东南亚国家经济增长最为迅速和最具活力的区域类型，所以学术界对这类地区的研究给予了高度关注，已成为城市化研究中一个新的理论前沿与热点。“半城市化”相对于“城市化”而言，是不彻底的城市化状态。虽然半城市化现象在世界各国的城市发展进程中均普遍存在，但在我国特有的制度背景下，这
3、种不彻底不仅仅表现在地区景观和空间结构方面，还表现为城市化进程中大量存在的不完全城市化人口。目前关于中国半城市化研究的大量文献表明，半城市化现象主要体现在人口和土地两方面。因此，本文对城市化发展中产生的人口半城市化和半城市化区域两类异化现象进行研究，而与直接城市化不同，半城市化可看做是一种迂回的城市化发展模式，是特定发展阶段和受多重影响作用下的产物，其最终演进方向是完全城市化。1.人口半城市化1.1人口半城市化内涵人口半城市化是指农村人口向城市人口转化过程中的一种不完整状态。在借鉴美国学者廖塔和詹姆斯米斯科尔研究成果基础上，首次提出“人口半城市化”概念。他指出：“半城市化是相对于城市化而言的，
4、半城市化并没有在三个层面（系统层面、社会层面、心理层面）上实现完全的嵌入，农村人口虽然进入城市，也找到了工作，但没有融入城市的社会、制度和文化系统。”其具体表现为，农民已经离开乡村到城市就业与生活，但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，在城市没有选举权和被选举权等政治权利；在城市的生活、行动得不到有效支持，在心理上产生一种疏远乃至不认同的感受；被局限在次级的劳动力市场，大多从事非正规就业，有限地参与城市的劳动分工等。1.2人口半城市化产生的背景新中国成立以来，我国的城市化发展经历了六个阶段：19491957年为城市化起步和人口自由迁移阶段，城市化发展
5、缓慢；19581960年为城市化过快增长和人口过度迁移阶段；19611965年为城市化调整和人口返迁阶段；19661977年为城市化停滞和人口迁移受阻阶段；19781995年为城镇化与人口加速流动阶段；1995年以后，不完全城市化与人口自由流动阶段。这其中，1983年国家政策开始允许农民从事农产品长途贩运和自销，首次给予农民异地经营的合法性。1984年的中央一号文件，进一步放松对农村劳动力流动的控制，甚至鼓励农村劳动力自带口粮到临近小城镇打工。1988年国家逐步放开粮食和副食品价格，1993年在全国范同内取消粮票，以户籍制度为基础的票证制度的取消，使得户籍制度对城乡人口流动功能的限制功能被大大
6、削弱了。1998年的房地产改革和货币分房，更是为农民工进城居住提供了便利的条件。2003年城市收容制度的废除使农村人口获得了流动、就业、生活、居住等的自由，在一系列制度改革背景下农民大规模进城。而新时期，城市建设、征地拆迁、土地整理等也催生了大量进城农民。中国一直以来实行的城乡二元发展格局，户籍制度的严格限定，使进入城市的农民既不能成为市民，也享受不到附着在户籍之上的一系列社会福利和公共服务，由此，“半城市化人口”便应运而生。1.3中国人口半城市化现状城市化农民生产方式和空间的转移，也是生活方式乃至行为习惯、社会交往、政治参与形式等诸多方面的变化，城市化既是一个经济变革过程，也是一个社会变革过
7、程，只有同时完成这两个方面的转变，才是一个完整的城市化。因此，城市化水平测定不能单纯以居住地来确定，目前城市化指标的测算因子，不仅包括拥有城市户籍的市民，还包括数量庞大的半城市化人口，这种测算方法是不严谨、不科学的。城市化率按人口统计通常有两种表示方式，一是按城镇人口计算得到的城市化率，即城市化率=城镇人口/总人口100%；二是按非农业人口计算得到的城市化率，即城市化率=城镇非农业人口/总人口100%。根据城市化率统计方法的不同，采用数据对比的方式，将两种统计方法下的城市化率做差，以此来反映中国的半城市化水平。可以发现，各年份按城镇常住人口计算出的中国城市化率较按非农人口计算出的中国城市化率都
8、要高，且随经济社会发展，两者之间的差值有扩大的趋势。2008年，用前者表示的城市化率为45.68%，表明中国城市化正处于加速发展阶段，而按后者计算出的城市化率仅为33.28%，表明中国的城市化发展正处在起步阶段到中期高速发展阶段之间，差值高达12.4%。在学术研究、政策制定、城市建设以及未来发展预期上，如果我们认识不到这一基本国情，则许多关于城市化发展的论述和结论都值得商榷。我国城市化的主要难题，并不在于如何把农民转移到城市，而在于如何把这些未完全转化的群体转变为市民，实现从“半城市化”向真正意义上的城市化转变。我国除新疆外，其余30个省、自治区、直辖市无一例外存在着城市化虚高现象，且各省市半
9、城市化程度不一。半城市化现象最显著的省份是浙江，2008年的城市化率差值达到27.83%；其次是重庆，城市化率差值为22.13%。从半城市化的空间分布特征来看，我国半城市化现象主要集中于中西部地区，重庆、贵州、湖南、云南、河南、陕西等地的城市化率差值均在13%以上。近年来，随着国家区域发展战略调整，为了协调区域差异，推动均衡发展，中西部地区开始形成成渝经济区、关中天水经济区、中原经济区、泛北部湾经济区等新的区域经济增长极，经济发展较快，创造了诸多就业机会。受到经济能力、技能水平和认知等因素影响，农民往往会把本省城市或相邻省市作为进城务工的第一选择，因此，中西部地区成为近年吸纳农村劳动力转移的主
10、要地区。2.半城市化地区2.1半城市化地区界定随着城乡之间交流的频繁、景观与职能的模糊，先后在发达国家和发展中国家，大量涌现出与传统的城乡二元景观截然不同、城乡职能与景观混杂交错的新型地域景观类型。国际学术界针对这种城市化进程中出现的新地域特征，提出了“半城市化地区”的概念，但目前国际上还没有一个公认和统一的定义。Webster在研究东亚地区的半城市化现象后指出半城市化是一种高度动态的过程，并作出量化定义，认为在其GDP构成中，制造业占40%以上并且不断增加，农业比重也不低于10%，但是逐渐减少；在地理景观上，农业用地(如稻田)与工厂、工人住宅、新开发区等城市、工业用地“犬牙交错”。刘盛和等以
11、杭州市为例对半城市化地区的判别指标及方法，半城市化地区的识别与空间分布也进行了实证研究，曹国华等对常熟市半城市化空间进行了界定。本文认为，和传统城乡结合部研究不同，半城市化地区并无具体地点，其空间具象体现了城市化的空间演变过程，是城市与乡村相互融合的特殊经济地理空间，其发展受到城市中心扩散效应和远郊乡村向城市景观转变的双重影响，同时还具有自身城市化发展的潜力。根据半城市化地区发生空间和作用机制的不同，可以对其进行归类，一类半城市化区域位于城乡结合部、城中村，主要是由于大都市的辐射和扩散效应以及其他一些作用力产生，将其称为城市型半城市化区域；一类半城市化区域是由于农村地区农民非农化和兼业水平提高
12、和乡村工业化、城镇化所引起，受多种影响因素的复合作用产生，将其称为乡村型半城市化区域。作为一种特殊的过渡地域类型，半城市化地区最突出的特征是它的过渡性、不稳定性和动态性，其作用方向是城市化，因而半城市化地区的发展趋势是市区化。其基本特征主要表现为以下三个方面：经济特征、社会特征和景观特征。2.2半城市化地区的驱动力量我国半城市化地区是在复杂的政治、经济、社会环境中形成的，受多种驱动力作用，概括起来起来主要有市场力、社会力、政府力和其他四种类型。而对不同地区和同一地区的不同发展阶段而言，四种力的作用过程和表现形式均不一样。城市型半城市化地区，以政府推动为主，兼具其他三种力共同作用；乡村型半城市化
13、地区以市场力为主，同时也受社会力、政府力和其他力的综合作用。2.2.1政府力权利下放、市场化改革和财税分权等是政府影响半城市化区域产生的重要因素。从中央集中决策和资源自上而下的分配模式，向地方经济自主转变，对政府行为有显著影响。Walder把中国政府看成是经济人的集合体，指出政府官员扮演着企业家、公司管理层、私有经济合作者和投资者的多重角色。而始于1980年代末的土地有偿使用制度改革以及后来的住房制度改革为地方政府积累发展资本和进行大规模城市建设、更新创造了制度条件。由于城市建设资金的短缺，土地的作用已经不只是用来盖房，而是衍生出其他一些功能，从地方政府对土地的认识和经营来看，先后出现“以地养
14、路”、“以地生财”、“以地养地”等模式。城市领导者希望通过城市发展和建设来彰显其政治业绩，城市吸引的投资越多，城市建成环境越新、规模越大，地方政府就可能获得更大的政治与经济利益。以上海为例，上海市城市建设用地扩展反映了经济社会快速发展对土地的强烈需求，同时城市政府为获取土地利益也推动了城市的扩张。19962008年，上海市实际建设用地总量从1705平方公里增长到2009年的2830平方公里，增长了68%，中心城区外围的建设用地扩张尤为明显，一些乡镇和村庄的建设规模同步增长。在财政分权下，城市政府和农村集体经济组织都成为城市化的微观主体之一，为了最大限度地获得由于城乡土地产权结构产生的“土地租金
15、剩余”，城市政府具有成本最小化激励；农村集体经济组织具有利用最大化的行为激励，由此，城市获得低成本的扩展，被征地农民获得土地非农收益权利。大规模圈地行为、新城开发行为、以及城市扩张中为了最大限度降低成本，避开农村居民点遗留下的城中村问题；集体经济组织利用廉价的土地资源和广阔的发展空间引进资本、发展工业、参与竞争等等，一系列过热和超理性开发行为以及不合理的利用导向，导致大量半城市化区域出现，一些地区虽然呈现出城市的风貌特征，却缺乏基本的公共服务设施和基础设施，缺少城市文化渗透。20世纪70年代末开始，我国农村推行了家庭联产承包责任制，极大地提高了农业生产效率，产生大量剩余劳动力，可城乡分割的户籍
16、制度、就业制度等阻碍了农村剩余劳动力和资金进入城市，参与城市的工业化，国家农村工业化政策则鼓励农村剩余劳动力就地转化，倡导当地办厂、当地就业的工业化模式，避免其大量涌向城市，在组织形式、产权等方面向着市场化发展的乡镇工业迅速崛起。而乡镇企业的产权绝大多数属于社区集体所有，生产要素跨区域流动存在行政区划限制，导致乡镇企业只能在本地发展，农村工业在空间上呈现高度分散化（李小建，等，2006）。受“离土不离乡、进厂不进城”的乡村工业化政策影响，长江三角洲、珠江三角洲以及其他大城市周边地区，零散的工业和农业混杂，半城市化现象发育已很普遍。城市化发展加快，城市人口迅速增加，住房需求旺盛，房地产业获得快速
17、发展，计划经济时期划拨的工业用地不仅占据大量的城市内部空间，也造成景观破坏、环境污染等诸多问题。20世纪80年代以来，沿海大中城市相继开始调整产业结构进行城市用地功能转换，特别是“退二进三”政策的实施使大城市的第二产业逐步向城市外围扩散。通过经济技术协作、生产技术扩散、企业搬迁等方式，周围农村地区受大城市的影响十分明显，住宅郊区化、卫星城建设、工业“飞地”或经济开发区发展等空间扩展形式沿着主要交通线向外迅速扩展，使得原农村地区出现城市化“飞地”，并带动原农村地区非农产业的发展和社会经济结构的转型。2.2.2市场力经济全球化引发全球资源、市场、人才、技术的重新组合和配置，导致全球范围内新的国际劳
18、动地域分工，劳动密集型企业纷纷向发展中国家转移。中国国内庞大的消费需求、廉价的劳动力、低廉的土地成本、原材料成本和政府强烈的发展意愿以及政策扶持等成为吸引国外资本、技术的重要条件，外资纷纷涌入，中国东部沿海、沿江城市借助国际产业转移之势，加快发展外向型经济，加工制造业获得快速发展，典型如珠江三角洲与港澳地区分工、合作形成的“前店后厂”模式。而制造业要求占用大面积的低廉土地和接近主要城市以提供高品质的公共服务，因而外资往往投入到区位条件优越或接近中心城市的农村地区或小城镇，获取超额利润，产生大量乡村型半城市化区域。改革开放给中国经济发展带来新的历史机遇，市场对配置资源和激励投资起着空前的作用，我
19、国半城市化地区的产生除受外资推动外，还受到民营经济发展的影响，因而是在全球化和地方化力量共同作用下发育形成的。从1997年起，国家实行产权制度改革，放手发展一批民营企业。大量分散的乡镇企业和个体经济的形成驱动了广大农村地区的半城市化进程。由于村镇企业的大量存在，乡村剩余劳动力就地转移较为方便，大量农村劳动力特别是农村剩余劳动力转移至民营企业。在比较利益的驱动下，传统农业逐渐向二、三产业转变，部分劳动力也相应转移到非农部门。民营企业凭借其机制灵活、决策快速、运作便捷的特点，成为推进乡村工业化和形成半城市化的新动力。2.2.3社会力根据托达罗人口迁移模型，一定时期内城市部门的预期收入（迁移收益和成
20、本之差）高于当时农村的平均收入是农村人口向城市迁移的必要条件。我国因发展战略偏重城市引起城乡经济发展较大差距，而区域发展中的非均衡发展思路，则导致区域经济差异巨大，经济空间和劳动资源分布的空间错位产生乡城、区域之间人口的大规模移动。大量低成本劳动力流入城市，这些外来人口大多无法在城市购房和支付中心城区高昂的房租，非正规就业和就业空间的不确定性使他们并不太在意居住和工作地点之间的便利性、邻近性。相反，他们可以忍受简陋的租房设施，从而节省租金以获取更多的打工收入。基于此需求，城市周边和一些乡镇工业发达地区开始产生大量非法、无序空间，这些地区产权关系模糊，社会构成复杂，却解决了半城市化人口的生活、居
21、住问题，政府默认其存在。随着法律、法规、政策日益完善，原住居民的市场意识、民主意识、法制意识和维权意识不断增强，特别是在拆迁补偿安置方面，出现了前所未有的博弈倾向，城市政府在大规模扩张中遇到了不小阻碍，遗留下许多半城市化区域；另一方面，在利益面前，呈现自组织特点的“集资建房”、“合作建房”、“私自改扩建”和发展“住房合作社”的集体与个人冲动不断涌现，也加剧了半城市化区域的产生。发达国家半城市化地区是在大城市内部交通拥挤、环境恶劣的背景下，大量中产阶级外迁、郊区化过程中形成的。与发达国家不同，中国似乎并未表现出明显的主动郊区化过程，为了能够支付房价，被动郊区化却很普遍，而政府的保障性住房也大都建
22、在远离中心城区的半城市化区域。2.2.4其他良好的地理区位与交通的便利性、通达性等固定生产要素与人力、资本、技术等流动生产要素相结合，是农村地区和大城市周边地区半城市化现象普遍发育的重要基础。半城市化过程主要受多元投资主体的自发行为驱动的分散型工业化影响。投资主体作为“理性经济人”总是趋向利润最大化、成本最小化的区位选择。因此，半城市化现象往往首先发生在区位条件好的地区。3.半城市化的利弊分析3.1半城市化的贡献作用3.1.1人口半城市化的贡献据有关部门测算显示：中国当前农民工市民化的平均成本在10万元左右，从“十二五”开始，用20年时间解决中国的“半城市化”问题，使中国的城市化率在2030年
23、达到65%，这就意味着中国未来每年为解决2000万农民工市民化需要投入2万亿元资金。半城市化人口和市民之间在地位、权利、待遇上的不平等（同工不同酬，同工不同福利）为政府节省了保障性支出，使得政府可以将财政收入投向其他公共领域和生产部门。半城市化群体大都缺乏专业知识和工作技能，他们只能从事社会低端行业（如加工制造业、建筑业、服务业等），且他们对工资的预期并不高，大量低成本劳动力为城市工业化发展奠定了必要条件。在全球生产空间重构和产业转移背景下，国际流动资本纷纷在中国投资设厂，改革开放以来，我国劳动密集型产业之所以迅猛发展，很大程度上因为我国存在着近乎无限供给的廉价农民工劳动力。3.1.2半城市化
24、区域的贡献半城市化地区准人门槛低、新增就业机会多，因而就农村人口的可介人性而言，半城市化地区更加容易，其代表着一种重要的向上阶梯，容纳了新增的大部分城镇人口。与国外贫民窟表征的半城市化空间不同，我国半城市化地区外来人口对他们自己的发展前景非常乐观，愿意努力工作以取得经济上的收益，如果事情并不如意也可以自由地回到农村。这种规模巨大、强度剧烈的人口与经济要素的空间集聚，迫使我国城镇体系、城乡结构及社会经济格局发生重大变化，突出表现在区域性的空间结构重大变化上，尤其是城乡关系的重新构建中。城市化发展过程中，土地使用功能转变产生的大量级差地租收益，使城市政府实现了大规模融资。地方政府的土地出让金、土地
25、租金和以土地作为抵押品向银行融资获得的银行抵押贷款，被用于道路、桥梁、医院、学校、市政管线、电力设施、公园绿地、机场、港口等基础设施和公共服务设施建设，形成巨大的存量资产，这些资产奠定了经济发展的基础条件，未来将发挥巨大的效益；同时，土地收益很大一部分，被地方政府用来作为优惠政策的一部分，招商引资，补贴企业，这等于将一次性土地收益转变为经常性税收收入，如果企业持续缴税，政府的财政收入就是可持续的。因此，半城市化地区对快速城市化作出巨大贡献，否则，我国的城市建设和工业发展不可能达到今天这样的规模和档次。半城市化区域成为我国工业发展和城市建设重要的空间载体，对适应大规模制造业的集群式发展和集聚区建
26、设创造了空间，对化解大城市人口和产业过度集中所导致的交通拥堵、环境污染等“大城市病”、促进经济增长、缓和城乡二元矛盾都起着重要作用。3.2半城市化的弊端3.2.1人口半城市化的潜在问题半城市化人口常年生活在城市，但也占据着农村资源，其长期固化不利于资源的优化配置和高效利用。由于现行体制下的城市并没有为半城市化人口及其子女提供医疗、养老、教育和住房等基本公共服务的制度和政策设计，而他们的就业和收入均不稳定，农村土地和住房承担了过多的社会保障功能，城市大规模扩张的同时并未带来农村建设用地的减少，给城市建设和耕地保护带来不小压力。农村人口进入城市后与城镇居民复杂的社会网络资源相碰撞，在生活和社会交往
27、上与城市居民和城市社会没有联系，更不能分享日趋丰富的城市公共生活，社会隔离导致居住的边缘化、生活的“孤岛化”等问题。半城市化人口精神生活匮乏，缺少娱乐活动，不少人过着单身生活，很难接触到异性朋友，他们的生活不稳定、不完整。缺少组织协调的半城市化人口在关系到自己权益的谈判、交涉中往往处于不利地位，面对多种资源的错位与供给的不足，在面临困难时往往只能利用自己有限的能力进行救济。他们既不能参与城市的资源分配，也不能有效地维护与保障自己应有的社会权益，处于城市生活中的弱势地位。近年来，各地频现的农民工讨薪被伤、群体冲突、非常规手段等已经凸显了与半城市化人口相关问题的重要性。第一代半城市化人口具有传统农
28、民的固有特征，社会问题在这个弱势群体中显得并不突出。但80年后出生的半城市化人口，与他们的父辈或前辈相比，受教育程度、职业期望、物质与精神的享受要求更高，对农村社会和乡土文化的疏离以及不能为城市所接受，使他们具有更强的相对剥夺感，更缺乏社会归属感，在行动上表现为越来越多的对抗性和报复性，因而这一群体内长期存在的“半城市化”有可能对社会的安定产生负面影响。3.2.2半城市化地区存在的问题城市不断扩张，半城市化地区的农田和林地不可避免要转化为城市用地，主要是住宅、商业、工业用地和基础设施如公路等。建设用地沿交通干线、河流、城镇边缘快速蔓延，耕地面积迅速减少，而由于缺乏规划控制、监督管制和硬性指标约
29、束，土地粗放利用与浪费现象十分严重，如图8所示，上海市中心城区周边耕地退减速度很快。半城市化地区土壤质量最好的农业用地逐渐转变为城市用地，也会带来一系列的社会环境问题。近年来，各地频现的征地冲突、上访，由于产权不清引起的利益纠纷，失地农民安置与就业等已经积累了不少的社会矛盾；半城市化区域往往成为污染最严重的地区，地方政府和集体经济组织发展经济的迫切需求，使其在招商引资中过分降低企业准入门槛，忽视企业的生态环境效益，又因缺乏必要的处理设施和长期监管，导致污水横流、废气乱排等污染景象，居住用地与工业用地交错混杂、相互影响，给人们健康造成严重危害；城市政府通常也会将垃圾堆存处、污水处理厂、火电厂、殡
30、仪馆、传染病医院等邻避设施布置在远离核心城区的半城市化区域，对景观、环境亦产生一定的破坏。半城市化地区管理体制混乱，不利于空间集聚和基础设施的共建共享。有效规划指导的缺乏及传统农村管理体制（如村庄各自为政等现象）的限制，导致不同投资与管理主体的利益在空间上缺乏有效的协调，在局部地区形成了多种管理体制交叉的管理失控区域，在基础设施共建共享、产业发展协作等方面存在较大难度。散落在半城市化地区的村镇工业“随机”分布，企业规模较小，难以形成创新体系，在原材料、动力价格上涨，劳动力成本上升，融资困难的现实困境下，许多依靠低生产成本维持的村镇企业生存环境艰难，增加了地区经济发展和人口就业的不稳定性。半城市
31、化地区各类用地交错分布，景观凌乱无序，乱搭乱建现象十分普遍，缺乏合理的规划，存在大量安全隐患（如火灾隐患等）。其承载的半城市化人口因无法与城市社会融合，产生种群隔离、社会空间分异等一系列社会问题，不利于城市的健康发展。此外，半城市化地区的基础设施和社会公益设施以及软件条件明显滞后于中心城区，给人们生产、生活带来诸多不便。4.完全城市化的路径选择我国城市化是在时空高度压缩的环境中和全球化、市场化、财税分权、二元经济体制等多元影响作用下的产物，必然伴随诸多问题。高科技和城市化是新时期推动经济发展的重要力量，国家和地方政府的十二五规划均将城市化列为重要发展战略，而半城市化是不可持续的发展状态，是城市
32、化进程中的畸形产物，促进半城市化向完全城市化转型非常必要。半城市化现象的产生和一系列制度设计与固化密切相关，完全城市化需要从制度改革开始，创新与整合城市化制度支持系统。构建以土地制度改革为核心、以社会保障制度改革和户籍制度改革为重点、以就业制度、教育制度的改革和产业政策的创新为配套，形成运转流畅、互为补充、互为促进，共同推动城市化进程的制度体系。4.1半城市化人口的转变路径在半城市化人口走向完全城市化的历程中，关键是要改善他们的就业与收入水平、住房条件、公共服务质量和社会文化认同。在人口管制方面，取消农村户口和城镇户口的管制制度，允许居民在城乡间和不同地区迁移；在人口管理方面，从目前的农村和城
33、镇两类户籍管理加临时居住证制度，改革为人口和户籍按照居民身份证加固定居住制，对于居民的城乡和地区间迁移，实行自由登记和备案管理，对身份证、教育学历、社会保障、纳税、驾照、护照、住所、就业、信用等信息进行整合，建立居民个人信息管理系统；在公共服务和社会保障方面，实现半城市化人口与城市居民的就业和工作机会平等，半城市化人口子女接受教育的机会平等，基本医疗卫生服务平等，养老保障、最低生活保障等基本社会保障平等，其他公共服务，包括交通出行、水电气服务、环境卫生、生活物价等方面的服务、补贴等等，达到法定工作和居住时间的半城市化人口，都有平等享受的权利；住房条件与住区改善尤为关键，一方面住房条件体现了农民
34、工的就业收入水平和生活质量，另一方面，一个好的住区又是教育、医疗等公共服务的空间依托，同时也是形成社区文化、促进社会融合、提高社会认同度的物质性基础，因此需要加快住房制度与机制改革，使半城市化人口“住有所居”，将城市房产获取与农村建设用地退出挂钩。农村人口的城市化，实际是城市公共资源的一种再分配。要将过去只有城市居民人口享受的公共资源，扩大到向城市转移的农民人口。因此，人口转入的地区和城镇，只要是在本城市合法工作和居住的人口，无论是原居民，还是半城市化人口，政府都应当提供平等的公共服务。4.2半城市化区域的转变路径建立城乡统一的土地市场，农村集体建设用地(包括宅基地)不能上市流转，不利于土地的
35、高效集约利用，造成土地资源的浪费，农民的土地财产权益也无法得到有效保障，政府应打破农村房屋产权流转限制，建立城乡统一的房屋产权流转制度，将处分权的功能加入用益物权，强化农村宅基地用益物权的属性功能，赋予农民宅基地和城市宅基地同等的权利，在加强管制的基础上，允许农民宅基地使用权在不同所有制成员之间以及城乡居民之间转让。优化用地结构与布局，半城市化地区生产用地或居住用地所占比重较大，用地功能单一，各生产要素之间的组合不协调，需要进一步完善其功能，增加公共服务设施用地比例，提升服务业发展水平，使半城市化地区发展成为具有完整城市功能的新型地域。优化各类用地布局，避免生产活动、交通运输等对居民生活的干扰
36、，提高生活质量，减少健康威胁。避免发展建设中的城市倾向，应提高半城市化地区的基础设施水平，在电力、燃气、通讯、给排水等基础设施建设方面与中心城市同步，增强垃圾处理、污染治理能力。通过农村土地股份合作模式、集体土地租赁模式、资产置换模式、都市休闲农业模式和跨区域地票交易模式等实现城乡统筹发展，以政府主导+企业融资+农民入股或集体经济组织主导+农户融资等多种方式，打破城乡对立局面，优化城乡发展格局，引导半城市化地区健康可持续发展，抵制私建、乱建蔓延现象。将精明增长、集约利用理念应用到半城市化地区，提高半城市化地区土地的集约利用水平。强化用地控制，增设产业发展指南和控制性指标，规定单位土地产出、单位产值能耗、单位面积固定资产投入、单位产值研发投入等多项指标，开展集约用地评价，落实耕地保护，加强生态管制。加强规划的引导和创新，半城市化地区长期以来是规划的盲区所在，简单套用城市或乡镇的规划标准或技术规范，无法对半城市化地区的建设起到积极指导作用，在国内普遍开展的城乡统筹规划，由于缺乏理论支持，也未形成科学的范式，开展半城市化地区规划管理的创新研究十分重要。对于城市周边的半城市化区域，要从城市规划上整合各个功能片区，谋划和培育综合城市功能。18