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1、国土空间规划中“多规合一”用地差异处理技术方法2018年4月目 录1 总则 11.1 制定目的11.2 适用范围11.3 工作对象11.4 工作原则11.5 处理依据22 用地差异处理技术流程32.1 技术准备32.2 统一坐标系与数据格式32.3 统一建设用地认定标准42.4 用地空间差异的叠加分析43 建设用地差异处理原则43.1 建设用地分类认定标准43.2 现状建设用地差异处理43.3 规划用地规模差异处理53.4 建设用地布局差异处理54 差异处理方式64.1 技术小组处理64.2 部门协商处理74.3 上报政府或主管部门决策75 处理结论75.1 说明书75.2 图件85.3 差异
2、图表85.4 差异图斑数据库86 附录101 总则 1.1 制定目的为贯彻落实党的十九大及相关会议精神，落实“多规合一”的工作要求，规范用地现状、规划差异处理工作，为新一版城市总体规划编制提供工作基础，根据有关法律法规，结合湖南省实际，特制定本技术指南。1.2 适用范围本指南适用于湖南省各市县的多规用地差异对比处理工作，该工作可在城市总体规划实施评估工作中开展、也可结合实际情况或工作需求单独开展。镇、乡在上位规划指导下，可结合实际情况，参照适用本指南。1.3 工作对象工作对象包括国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城市（县城）总体规划、生态环境保护规划等涉及空间管控的规划。本次“多规合一
3、”用地差异处理对象主要是经合法审批的现版城市（县城）总体规划、土地利用总体规划（以下简称“两规”）确定的建设用地差异，包括建设用地分类认定、现状建设用地、规划用地规模和建设用地布局。1.4 工作原则（1）底线优先，生态发展的原则。严守基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等底线管控要求，以满足生态环境保护为前提，确保建设用地布局与城市生态安全格局不相冲突。（2）统筹兼顾、多规协同的原则。用地差异处理应符合法定上位规划确定的强制性内容，衔接国民经济与社会发展规划、生态环境保护规划等部门法定规划，建立多部门、上下联动的工作协调机制。（3）科学客观、兼顾发展的原则。客观分析用地差异原因，尊重城市发展规
4、律，统筹各类用地诉求，兼顾城市近远期发展，科学合理提出城市建设用地规模差异处理建议，确保建设用地布局与经济社会发展相适应。（4）实事求是、程序合法的原则。在满足生态底线要求及建设用地指标在可调整空间范围内的情况下，用地差异处理中应承认合法已批已建项目用地，并按照法定程序与要求进行处理。1.5 处理依据（1）中华人民共和国城乡规划法（2008年）；（2）中华人民共和国土地管理法（2004年）；（3）中华人民共和国环境保护法（2015年）；（4）基本农田保护条例（1998年）；（5）中华人民共和国土地管理法实施条例（1998年）；（6）湖南省实施办法（2016年）；（7）城市用地分类与规划建设用地
5、标准（GB 50137-2011）；（8）市(地)土地利用总体规划数据库标准（TD/T1026-2010）；（9）县土地利用总体规划数据库标准（TD/T1027-2010）；（10）土地利用现状分类标准（GB/T21010-2017）；（11）城市规划数据标准（CJJT 199-2014）；（12） 湖南省县级土地利用规划数据库标准（试行）；（13）其他法律法规以及规范标准。2 用地差异处理技术流程2.1 技术准备组织制定城市总体规划实施评估工作中用地差异处理的工作方案，明确用地差异处理规划范围与工作要求。收集准备相关规划成果和现状资料，规划成果包括依法审批的国民经济社会发展规划、城市（县城）
6、总体规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等，现状资料包括土地地籍资料、1:2000-1:5000现状地形图及最新影像数据等。2.2 统一坐标系与数据格式结合当地规划部门正在使用的坐标系统，建立统一的用户坐标系统，提交成果应转换为“国家大地2000坐标系”。“两规”在用地差异比对中统一采用ArcGIS地理信息系统建立数据采集对比库。2.3 统一建设用地认定标准参考本指南附录表1、图1中“两规”用地分类对应关系，明确在规划期内的建设用地范围，作为“两规”用地差异处理的工作基础。2.4 用地空间差异的叠加分析将建设用地进行空间叠加分析，明确建设用地空间布局差异的面积、位置，形成差异图斑数据库，对
7、差异图斑进行分类，提出差异处理的建议。 3 建设用地差异处理原则3.1 建设用地分类认定标准为有效进行“两规”建设用地差异对比分析，应以“两规”用地分类标准城市用地分类与规划建设用地标准（GB/50137-2011）、土地利用现状分类（GB/T21010-2017）为基础，统一“两规”建设用地认定标准。建议各地结合实际，参照本指南附录图1、表1，统一“两规”的建设用地认定范围、规模。3.2 现状建设用地差异处理建设用地区域的现状差异情况以城市规划的现状用地为基础修正。因建设用地认定标准不一致，造成的“两规”现状建设用地存在差异的情况，按照本指南第3.1条统一建设用地认定标准；因绘图误差、图纸更
8、新滞后等原因造成现状图纸与现实情况不一致的情况，应参照现状地形、最新影像图及项目用地权属情况核准现状用地，补充修正现状图纸；因用地批而未建造成的现状用地差异，原则上不认定为现状建设用地，建议将此类用地纳入现状存量用地。3.3 规划用地规模差异处理因规划期限不同造成规模差异的，建议统一规划目标年为2020年，以2020年的建设用地规模、范围进行比对；因建设用地统计口径不一致、用地分类认定标准不统一的情况按照本标准第3.1条统一认定标准。在统一“两规”规划期限及建设用地认定标准前提下，以土地利用总体规划确定的建设用地规模为依据，尊重城市发展规律，统筹各类用地诉求，通过部门协商、上下沟通的形式确定建
9、设用地规模。3.4 建设用地布局差异处理3.4.1 技术误差导致的差异处理因行政边界错位造成的差异，应结合行政区划、国土资料综合确定行政边界。因地物边界错位造成的差异，原则上以最新测绘地形图或土地调查数据库为准；因坐标转换造成的地物偏移及其他误差，原则上以土规为准并结合现状情况进行修正。3.4.2 存量用地不一致差异处理对已取得合法用地手续的建设用地但未纳入“两规”建设用地的，在不与其他部门空间规划管理相冲突的前提下，应纳入建设用地。对未取得合法手续的建设用地，原则上不纳入建设用地，其中经发改部门核定的市（县）级以上重点项目，原则上将项目近期建设用地纳入，建设用地指标在本级行政区内平衡。3.4
10、.3 新增建设用地差异处理“两规”存在差异的建设用地，差异图斑与基本农田保护线、生态保护红线、城市色线、生态控制线等管控要素相矛盾的，差异图斑原则上不纳入建设用地。经发改部门认定的市（县）级以上重点项目、市政、交通、民生设施项目位于“两规”差异图斑内的建设用地，原则上纳入建设用地。4 差异处理方式差异处理方式根据处理流程分为3类，分别为技术小组处理、部门协商处理、上报规委会或政府决策处理。4.1 技术小组处理针对一般性差异问题，技术小组提出差异处理建议，经城乡规划及国土规划主管部门确定后，形成工作成果。4.2 部门协商处理针对特殊性差异问题，技术小组提出差异处理建议，由规划主管部门组织项目业主
11、及相关管理单位、利益相关单位协商解决，达成一致的，以会议纪要形式记录并报政府备案，形成工作成果。4.3 上报政府或主管部门决策针对重大差异问题，即对城乡规划和土地利用总体规划用地布局存在重大差异和重大矛盾的问题，由技术小组提出差异处理建议，在征求各级政府和相关部门意见的基础上报请城市人民政府决策，形成工作成果。5 处理结论差异处理成果作为总规实施评估的专章表述或者作为单独成果，应包含说明书、图件、差异图表、差异图斑数据库等内容。5.1 说明书说明书应详细说明工作基础情况，包括各类法定规划的审批情况、上层次规划对城市（县城）的城市规模和规划定位的要求、现状与规划建设用地指标数据等。说明书应详细展
12、示工作过程，包含“两规”现状建设用地和规划用地的规模差异分析、建设用地布局差异分析、差异情况分类图示与说明、差异图斑处理及过程记录、分行政单元（地级市应划分到区县级）统计的差异图斑数量与规模、差异图斑总计数量与规模、衔接有关会议的相关纪要与备忘等内容。5.2 图件成果图件包括必备图件和其他图件，必备图件应包含：（1）市（县）域土地利用现状图（国土）；（2）市（县）域现状建设用地图（城规）；（3）市（县）域土地利用总体规划图（国土）；（4）市（县）域城市总体规划图（城规）；（5）现状建设用地图；（6）“两规”一致区域与差异区域对比图；（7）分行政区差异图斑对比图；（8）“两规”差异图斑处理结果图
13、。5.3 差异图表差异表应包含图斑编号，所属区县、街道、社区的差异类型、面积、现状建设审批情况，国土与城规用地代码和性质，地块编号，涉及基本农田与生态保护红线情况，处理建议等内容，参照本指南附录表2。5.4 差异图斑数据库数据库应包含“两规”的现状和规划图件，图层按相应土地利用用地分类划定。若市（县）域总体规划拼合图中包含镇、村用地，可在镇、村用地分类图层前增加H12-、H14-，便于指标统计。“两规”差异处理前后图纸应为具有坐标属性的shp格式图件，用地差异类型处理后的用地数据应按照表3、表4设置数据属性。 11 6 附录表1 “两规”建设用地类别划分一览表建设用地非建设用地城规用地城乡居民
14、点建设用地（H1）区域交通设施用地（H2）区域公用设施用地（H3）特殊用地（H4）采矿用地（H5）其他建设用地（H9）水域（E1）农林用地（E2）其他非建设用地（E9）土规用地建设用地（包括城镇用地、采矿用地、风景名胜设施用地、港口码头用地、公路用地、管道运输用地、民用机场用地、铁路用地、农村居民点用地、其他独立建设用地、水工建筑用地、特殊用地）农用地（包括旱地、林地、牧草地、农村道路、农田水利用地、设施农用地、水浇地、水田、园地、坑塘水面、水库水面）和未利用地（河流水面、湖泊水面、滩涂、自然保留地）表2 “两规”差异图斑示意表图斑编号所属区县（市）所属街道所属村（社区）差异类型名称面积(m2
15、)现状建设和审批情况国土规划情况城乡规划情况处理建议处理方式土地变更调查中是否为现状建设用地土地变更调查中的现状地类名称是否为已批建设用地土规地类名称土规地类代码涉及土规基本农田面积(m2)城规用地代码城规用地名称表3 “两规”用地差异数据属性表（属性表名：DG_CY_BK）序号字段名称字段代码字段类型字段长度约束条件说明1标识码BSMLong20M2行政区代码XZQDMText20M3行政区名称XZQMCText50M4土规用地代码TGYDDMText20C5城规用地代码CGYDDMText20C6差异分区代码CYFQDMText20M7差异分区名称CYFQMCText50M8处理措施CLC
16、SText100C填写“调出”或者“调入”或者“不变”9处理原因CLYYText200C10地块面积DKMJFloat20M注：行政区代码采用中华人民共和国行政区划代码GB/T2260中的6位数字码，县级以下行政区代码编制规则遵循县级以下行政区划代码编制规则GB/T 10114中的规定，乡级码采用3位数字码。约束条件M表示必须填写，C表示可选择填写。表4 差异分区代码表差异分区名称代码土规建设用地，城规非建设用地01土规非建设用地，城规建设用地02“两规”均为建设用地03“两规”均为非建设用地04图1 “两规”城乡用地分类融合对应图土地利用规划分类三级二级一级城乡建设用地建设用地城镇用地农村居
17、民建设点用地采矿用地其他独立建设用地交通水利用地铁路用地公路用地民用机场用地港口码头用地管道运输用地水库水面水工建筑用地其它建设用地风景名胜设施用地特殊用地盐田水域其它土地河流水面湖泊水面滩涂自然保留地耕地农用地园地林地牧草地其他农用地城市规划类别代码类别名称大类中类小类H建设用地H1城乡居民点建设用地H11城市建设用地H12镇建设用地H13乡建设用地H14村庄建设用地H2区域交通设施用地H21铁路用地H22公路用地H23港口用地H24机场用地H25管道运输用地H3区域公用设施用地H4特殊用地H41军事用地H42安保用地H5采矿用地H9其他建设用地E非建设用地E1水域E11自然水域E12水库E13坑塘沟渠E2农林用地E9其他非建设用地 12