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1、战略规划及交通政策的协调区域交通战略规划是一个结果，在其过程中，不同政府代言人的工程项目被协调为各方的共识。这时就需要有政策来支持这个协调的过程，它的成功取决于参与各方的合作。政策要通过各方认可，就要依赖以下几个方面：一个共同的远景目标、工程项目和措施的计划、相关的手段以及实施阶段的组织工作。合作包括几个阶段：（1）协调以取得共同的远景目标；（2）关于计划的谈判；（3）在应用不同手段时建立信任；（4）分解实施的责任。这个过程在多大程度上是有效的，我们可以通过一个荷兰的交通规划案例研究来观察。前言：交通规划综述这篇论文讨论在一个多元主体环境中，即没有某一方能单独控制整个过程的环境下的战略决策。这
2、较多应用于跨越行政地域边界的基础性工程规划。然而，战略规划远远超过单个项目的决策，是对更宽广的蓝图的设计。它不仅仅局限于操作性决策，其领域更包括规划决策（Faludi1986）。这里的问题是差异巨大的参与各方，尤其是政府不同层次的职能部门，如何在综合政策规划的准备过程中合作。于是，参与各方必须通过战略规划过程组成一个合力，在各方共识内明确各自的行动职责（例如交通规划和政策）。也许有人会问，传统的区域研究的手段对于这样的合作是否已经足够了。传统手段在交通和运输系统的分析中运用了科学理性的方法（参见Ortuzeretal.1994），它在实施时完全不顾行政区界的划分和管理的不同层次。正是现有交通规
3、划体系的（不良）功能导致这类研究的兴起。最后的规划集中了各方的利害关系，同时也引发出一些关键的问题：是否兼顾了每个参与方遇到的问题？各方可以采用什么样的解决办法？谁将来操纵这些项目和手段？作为另一种选择，针对公共部门问题的战略规划方法（NuttandBeckoff1987;Bryson1988）应运而生。这种手段期望将所有各方约束在同样条件之下。但是，他们经常以一个决策者的观点为开端。这篇论文将探讨的是如何从控制着部分决策过程的各方取得承诺。在荷兰，财政拨款主要由中央提供，各省关注的是更大范围的空间规划（区域总体规划），市政当局拥有管理权。他们要制定统一的政策来协调利害冲突。我们认为，项目和政
4、策处于交通规划决策的核心地位。一个“交通项目”既包括投资决策的落实，也包括规范交通规划管理方法的落实。项目有两个来源：要么是根据自身的条件产生的，要么是更大的计划中的一部分。从另一方面看，政策即“游戏规则”，既是独立的又是程序性的。政策处理的是交通现状和目标之间的关系以及应该运用怎样的决策方法。政策与各方对未来交通体系的看法有关。本文将通过一个具体的案例阐述在多元主体环境中交通规划过程的特征。这个案例被称作荷兰兰斯塔德（Randstad）的北翼，它说明了交通规划的准备过程以及大阿姆斯特丹地区的交通战略。兰斯塔德区域的范围是从鹿特丹到阿姆斯特丹以及从海牙到乌德勒支。交通规划过程的结构这一部分将描
5、述交通规划的过程。一般来说，这个过程开始于土地使用交通研究，然后运用问题界定和问题解决的方法得出观点，然后再确认能够有助于产生可行政策的方面。土地使用交通研究（LUTS）初始的土地使用交通研究首先考虑任务当前的复杂背景、如何界定今后的发展这类问题。这种情况下的决策以技术为基础，从理性的经济学角度来看是否是交通体系的最佳选择。交通研究的复杂性是多方面的结果：交通流量的调查、土地使用规划的作用、模型选择的解释，以及对于不同交通模式的综合分析（参见Ortuzeretal.1994）。如果你想从这些因素中理出头绪、作出对于未来的预言，情况就会变得更加复杂。一个人怎么才能预测未来的发展会如何？一般来说，
6、人们会用Chadwick所倡导的一种科学方法来解决这个问题。这种方法强调目标、交通需求预测和项目定位（Chadwick1971）。在决策阶段，还会用到投入-产出分析和多准则分析技术。这个过程最大的缺点是情况太复杂了，以至于难以在一个阶段就作出预测和分析。这样的研究所导致的规划通常需要花几年甚至几十年时间才能被实施。在此过程中由于外部因素（例如土地使用和人口统计）和规划内部因素的变化，整个蓝图可能都产生变化，这等于规划的目标和政策变化了。战略规划过程的阶段在处理不同决策阶段时，规划面临着总的蓝图和选择合适的项目之间的冲突。公共政策领域采用的规划循环方法（planningcycleapproach
7、）（LeClercq1987）界定了几个迥异的阶段：（1）问题进入政治议程的公开阶段；（2）用于解决问题的政策明晰化的政策阶段；（3）对实施政策作出合理布置的执行阶段；（4）评估过程和提供支持的维护和监控阶段。在商业导向的战略规划中，人们要考虑公司在其相关环境中的位置。对于内部力量（优势和劣势）和外部力量（机遇和挑战）的界定是十分重要的。虽然SWOT方法对界定问题非常有帮助，但它并不能提出解决方法的方法。非赢利性和公共部门导向的规划中使用这方法（NuttandBeckoff1987;Bryson1988），强调了确认和吸纳（只要有可能）不同的利益相关者的重要性。从制定战略的这个角度来看，利益相
8、关者通过合作以制定政策和开展项目是非常重要的。当规划过程被理解为一个解决问题的行为，“手段-目的”方法的观念（Simon1976），包括行动的不同阶段和合适的评估方法，都成为了整个过程中极为重要的一个部分。规划行为如同治病的处方一样，有一个严格的执行程序，一个逻辑的工作顺序应该是从对问题的大致了解开始，然后到制定具体的解决方法和计划。而土地使用交通研究方法的特殊在于，其问题解决方案和决策并不仅仅产生于科学理性的背景，而且同时也取决于各利益主体的支持和能力。也许，有人怀疑，从一个抽象模式到具体行动是否会有这样一个严格的逻辑过程。但是，如果我们将规划看做是一个动态的活动，我们会发现需要进行决策的状
9、况会不断出现，这种决策的情况将会定期出现。这将在下文中具体讨论。作为动态过程的交通规划如果不去区分具体行动的步骤，我们认为交通政策由四个方面构成。政策必须具有一个远景预想、有优先考虑的项目计划表、确定合适的手段以及组织计划的实施。这些方面相互联系，但又可以在不同的阶段中来处理。在这一方面，特别是正在构思项目和远景设想时，交通规划被认为是一个动态的过程。项目提案可以在任何时间、任何地点提出，在一个多元主体的环境中尤其如此。它们可能开始于对现存交通体系的分析，或者是对今后发展的更高层次展望。远景设想可以由参与的任何一方来提出。它可能是出于对于交通体系发展和功能强化的考虑，或者为了给各种不同项目提案
10、提供一个共同的行为框架。对远景设想所做的研究以及为计划的实施所作的准备，都是政策过程不可或缺的组成部分。除了营造实施的外界条件和构建远景设想以外，一个综合的交通政策还应该包括两件事。一是关于理想如何变成现实的统筹打算（行动的计划表），另一件是对于将采用的手段的检视。计划表或者来自于为实现项目预想需要采取的行动，通过行动来实现；或者来自于已经被提出或执行的优先计划。于是，一个项目实施程序的确定，可以是一个自上而下的，也可以是一个自下而上的过程的结果。（交通规划也一样）。基本手段包括财政拨款、规范和交流，它们确保了项目按计划实施。还有为贯彻交通规划的特定手段，就像道路收费、停车限制、交通需求管理等
11、。令人迷惑的是，如此准确的手段的运用也能被称作是一个“项目”。这篇论文的第二部分将研究规划的参与者这里称它们为参与方(parties)或代理人(agents)如何处理政策过程的四个方面。多方参与的交通规划下面的部分探讨单一主体的交通规划，讨论项目的选择和拥有远景设想的必要性。再接下去讨论其与政府各部门的关系。我们将界定四种类型的合作行为。这一章节将以对交通规划过程的某些结论作为结尾。单一主体的决策行为单一主体如何确定合适的规划行为在别处已经详细论述（LeClercq1990）。在单一主体情况下，项目的选择往往来自于机遇的驱动。尽管当事人可能具有远大的目标和多个目的，但只有那些有实施机会的行动才
12、可能真正地被选择。Isenberg(1984)在他对公司管理行为的分析中将此“可操作模式”描述为“战略机会主义行为”。人们发现，在依赖公共建设投资的情况下，地方政府对选择项目的标准也是类似的。将问题、解决方法和机遇集于一体的“垃圾箱”（garbagecan）模式支持这样的观点：先有解决办法，然后等待合适的问题，再是实施的机会。解决办法（即项目）可能产生于不同的远景设想。所欠缺的仅仅是实施的恰当机会。如果机会出现，想抓住它就必须正确界定问题以适应它。举例来说，当国家政府宣布一个对轻轨系统的全面投资计划时，区域和地方政府自然想要利用这个机会来解决他们自己的交通问题，并申请投资，这个行动应该置身于如
13、何拓展和改良交通体系的整体框架中。由此，它从一个解决方案转变为机遇。但是远景设想（vision）来自哪里呢?大体上有三种类型的远景设想产生途径:问题驱动的、解决方案驱动的和远景展望驱策的。问题驱动的远景设想突出了应该被处理的问题。解决方案驱动的远景设想试图使其他人相信某一解决方案的优点。当环境的动态变化引起新的规划议程时，远景展望驱动的远想则会预测新的前景并在规划中被应用。在理性论者的方法中，“远景设想”包括目标形成、问题确认、阶段设定和其它可能行为过程的评估等一系列有计划的努力。基于这个观点，远景设想是在一个包罗万象的计划进行过程中逐步展开的。另一种看法是，远景设想是日积月累的洞察和通过对系
14、统及其变化状态的观察中不断反思所获得的知识的共同结果(Schon1983)。系统状态的观察能让我们预先发现问题。成功的行动可能是先前实施过的受到公众交口称赞的解决方案。总而言之，这个部分主要论述了由单一主体处理项目和远景设想的决策方法问题。只有很好地把握机会，才能对实施项目进行战略选择。远景设想对于项目之所以重要，是因为它可以产生项目的原始动机甚至提供一系列解决方案的想法(解决方案驱动的远景设想)。基于这个观点，单一主体的战略规划编制过程往往是由多个与机会相配合的项目所组成的。主体的远景设想将顺应机会的变化，产生一个与政策问题相适应随后将会被修整的混合体。多元主体的决策行为拥有正式权利的多元政
15、府管理机构常常需要为了获得更好的规划结果而合作，合作或协调的方式就如上一部分所述。在交通规划中，各级政府都有项目预案，例如国家高速公路、区域或地方的公共交通计划。基于他们在规划系统中的位置，他们还有一整套利益分配的方法。因此，多方之间的联合是为了使规划的手段更丰富多样化，使项目获得更强有力的支持。那么，本章开头所提到的四种政策形式将会各自产生怎样的合作形式呢：（1）共同的远景设想的产生（2）项目议程的实质（3）规划手段的应用（4）项目实施的组织。共同的远景设想要产生一个共同的远景设想，参与者必须合作。合作是共同工作的唯一途径。为创造共同行动的可靠基础，通过联合所有相关组织、消除分歧来建立一个共
16、同的评判角度，是非常值得努力的。在这个阶段，每一个组织都有来去自由的选择权。那么，有人会问，是否一个组织一定要有一个共同的远景设想，或者，可否仅在一些需要共同作业的操作层面上达成共识呢。如果根本的价值观是冲突的，那么共同的远景设想是根本无法形成的。一个合作团体的视角总是部分地来自于它的自我定义、潜在的价值和未来的目标。既然如此，通过谈判在项目操作层面上达成一致仍旧是可能的。程序（programming）当涉及到实施程序的时候，团体间将会交流磋商。在这个过程中，他们还能够交流用以实施项目的手段力量。程序意味着稀缺资源的使用、手段的运用以及项目的影响分析。在交通规划中，这会涉及到将改变区域物质性结
17、构的项目(举例来说，大型基础设施的投资和影响交通需求的重要措施)。自然，每个特定区域的组织总是希望实现它的全部项目计划，并且将能够显示能力的各种不同手段都拿到谈判桌上来。这可能是因为这些组织都希望能够通过使用这些力量来保证自己的项目计划能包含在整个实施过程中。手段(instruments)对于一个战略的产生来说，与政策和决策的最终实施有关的特定团体所能控制的手段至关重要。举例来说，在荷兰的交通规划中，作为向地方各级政府公共交通投资提供补助的人，国家政府凭借自身的特殊地位为高速公路的建设提供了大部分的资金。中央政府在大规模的工程决策的程序中也要扮演一个角色。荷兰的省级政府拥有通过区域规划协调各城
18、市区划的权利，市级政府有将他们的规划依次向公众展示的义务。因此，地方政府具有沟通的能力。此外，个别的城市能发挥巨大的政治影响力，正如我们所见，阿姆斯特丹是一个典型的例子。事实上，由于阿姆斯特丹的城市规模大，并且与当代城市生活的重要问题有直接关系，阿姆斯特丹政府有权直接过问内阁。连政治家们不得不承认阿姆斯特丹的优越性。手段和影响力是战略发展中相关的两个部分。无论如何，特殊的手段只能交由被授权的组织实施。因此，其他相关的组织只能信赖依靠这个组织，按照共同的协议来行动。实施政策可否被实施取决于项目计划是否按照已签订的协议上的条款一一落实。项目是构成公众行动的基本单位:他们是实现政策某个特定目标的独立
19、和特定的工作。对项目的实施，对于需要与市民交待项目的影响的城市政府，实施是至关重要的一个环节。从这一方面来说，政策的落实最后就成为一种委派:任命一个组织，按照预先设定的实施步骤完成一个符合政策整体要求的具体工作。总而言之，为达成一个可实施的政策所需要的四个方面和辅助策略将导致政府内部各组织之间形成各种不同类型的关系。政府组织间将必须合作来产生共同的远景设想。一个实施计划的形成必然需要谈判。当该组织自身的资源工具(钱、规则、沟通)需要整合的时候，信赖是必要的。最后，批准项目的实施会要求将操作的权力委派给某一个进行具体实施的组织。小结这一部分论述了当不仅仅是一个政治团体完全控制所有的计划决定的时候
20、，各种不同的政治组织如何在交通规划中合作。最后，他们将必须在选择哪些项目实施的问题上达成一致。开始，他们可能试着去创造一个共同的远景设想，以便协调各种不同的策略。如果交通规划被这样处理，那么这些组织将会需要协商多次。他们之间的互动关系取决于他们各自有什么样的底牌，共同远景设想的产生将会需要合作。编制程序会提供谈判的过程，使项目和规划手段在各方之间交流。在战略协议已经达成后，具体手段的应用需要相互的信赖。最后，每个项目的落实应委派给最适合的成员。下面我们将会应用这个模型去进行一个案例研究。北翼交通规划这个计划是在新一轮国家交通发展战略被制定完成之后，由国家交通部的区域主管提议的。主管希望能够通过
21、这一计划的实施推动“大阿姆斯特丹区”的形成。阿姆斯特丹有计划地建立和周边地区的便利联系。阿姆斯特丹恰好开始启动一条新的高速公路、一条新的地铁线和新的车行隧道的修建，而且它正在考虑是否要对周围区域的道路网络中的一些连接线进行扩容，以提高整个路网的连通能力。因此，它立刻同意了这个项目。与此同时，北荷兰省对中央政府的计划也勉强表示支持，它为了吸引投资也正在筹划建设一些交通走廊，例如一条区域公共交通线，以及如何改善Schiphol飞机场的可达性。另一方面，阿市和省府正在进行一场政策讨论，讨论是否需要与新建立的区域管理机构共享权力，以协调阿市和其周围城市的政策。各方提出了一个解决草案，它包括上面提到过的
22、四个元素。这可以被表示成一个多阶段程序:调查各种利益相关人的利益要求；建立目标体系，设计计划和行动方案；草拟一个计划和远景设想；将所有计划和行动方案按照优劣排序；选择最合适的交通政策。提案的重要组成部分是从需要的项目到最终的政策承诺一整套自上而下的工作方法。相对于对大大小小的方向和目标的泛泛而谈，大多数的利益相关者还是更喜欢对所需的投资计划和交通手段的清晰陈述。从阿姆斯特丹的案例中我们可以得到以下四个教训。1.陈述计划的角度虽然由下而上的解决方案是有效的，但是利益相关者要说清楚他们各自的项目计划仍然困难重重。它也说明了在各种可能的项目中提炼共同目标的必要性。这要求参与者必须在该项目的动机和国家
23、宏观层面上的政治要求之间作一个比较。相对于在国家宏观层面上对环境问题的关注，阿姆斯特丹大都市区域的参加者主要致力于增强都市空间的可达性。2.合作的不同模式在上文中所提到的项目中，各政治组织是愿意合作的。他们一起工作，并在一个交通顾问的帮助下建立了观察问题的基本共识，该顾问为他们提供了一些可供参考的发展计划。只有当正式的优先步骤遭到争议的时候，各成员之间才需要相互阐释观点、交流和磋商。3.对手段和权力的强调各成员往往全神贯注于管辖权限问题，而缺少对项目本身的关注。这些担忧包括:哪一级的区域政府将主导政策决策和实施？这场争论主要在省和区域管理部门之间进行，而且最后通过将该问题定义为“实施中问题”，
24、也就是说，规定了这个问题在初始的价值体系建立和战略策划阶段被搁置一边。另一讨论涉及了对资金的管理和控制。国家政府应该把整个项目当作一个整体进行投资，还是应该继续按多个个别项目的申请来进行投资呢?对新的财政资源的检视，只有当所得税收可以被地方交通系统收取，由中央政府建议的收费系统才能够被接受。事实证明，想为区域的所有城市制定一个统一的停车政策是不可能的。4.达成政策层面的认可这个过程显示，讨论正式规划的一些变量（例如目标和项目的绩效），在计划综合阶段并不是很重要。人们主要关注的是投资计划的政策意义以及影响交通需求的具体方法(也就是，投资目标是什么，以及应该运用什么手段，才可以被所有的参与方接受?
25、)。在这过程中，计划已经在向一个真正的战略规划转变，获得了所有的参与者热情支持。最后，省政府证明是最适合被委托的参与方。只有当城市的投资项目得到了国家层面的支持，各市政府才同意接受严格的交通紧缩措施，比如一个道路收费系统。在接下来的时间里，国家交通局的区域主管因在中央政府中没有为该项目进行足够有力的游说而受到指责。大概该计划因为费用太高而被中央政府拒绝，甚至经过收取通行费由地方自筹资金的集资方法也没有被接受。我们可以得出结论，战略性规划，作为一种联合的战略协作行动，是更广泛的政策决策的一部分。在这个过程中，传统的理性规划工作和政策共识共同起着作用。在这个案例中，传统的规划行为包括交通量预测，目
26、标和其它决策的准则的确定。政策共识包括可以保证结果的手段的应用和有关优先权的设定。政策共识在本质上是一种战略决策。结论政策是将远景设想和手段结合进一个战略规划，以保证特定项目的落实。在战略中，政策将应该是越来越具有可操作性。工作的方法应该包括上文提到的政策的四个方面，但是顺序和强调的重点将因为参与方各自的不同特点而有所不同。利益相关者在整个过程中将发挥深远的影响。四个政策方面将一个完整政策中的问题分解成为一个个易于处理的次级问题:创造远景设想、规划手段的确认(和手段的“拥有者”)、落实阶段的具体程序和组织实施。这个个案研究显示，各参与方会采用什么合作方式取决于他们拥有的政策底牌。在本案中，“问
27、题”是中央政府新的交通战略。那么，马上要解决的问题就是，哪一种项目、方法和手段会在区域产生理想的效果。我们可以同时采用两种工作方法。通过技术性的土地使用和交通研究产生远景设想，而通过参与性强的方示付诸实施。为了这个目的，参与者须要清楚地表述各种不同的项目是如何达到总体目标的，哪些项目是他们所感兴趣的。一个优先选择的程序往往是共同努力的结果。然后，参与者必须一起决定如何使用可操控的规划手段。由此看来，交通系统发展的战略规划是宏观政策决定过程的一个部分。当不同的参与方参与进来的时候，政策运行过程的本身就成为了一个战略行动。此时，战略规划关注的是建立关于交通政策的共识，这个过程本身就具有战略意义。“远景设想”直接导致某个战略行动，实施程序会体现对优先计划的选择，最后，协调一致地应用规划手段组成了战略性行动。18