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1、有关欠发达地区城乡统筹发展模式的实践探索摘要：城乡统筹作为国家战略，是破解区域发展中不平衡、实现区域协调发展的重要指导原则。欠发达地区要推进城乡统筹，其路径就是以主体功能区划为抓手，大力推进工业化、城镇化；按照强化中心、集聚发展的空间模式，引导生产要素向中心城市和中心镇集聚，同时依托国家政策和资金扶持突破发展瓶颈。廉江江地处粤、桂两省区交汇处的粤西地区，具有一定的区位交通优势，按照科学发展观的要求，其发展方向就是依托湛茂城市经济圈，主导接受粤港澳经济圈辐射，加快融入广西北部湾经济区；空间布局上以点轴带动，梯度开发为指导思想，打造南、中、北三大主体功能区，构建“三圈两廊、两城四中心”的空间结构模
2、式，实现市域有序、健康、协调、可持续发展。城乡统筹作为国家战略，是科学发展观“五个统筹”的重要部分，是破解区域发展中的不平衡、实现区域协调发展的重要指导原则。作为欠发达地区，要避免走入全面开花和以农村为工作中心的误区，按照城乡统筹的原则科学制定市域生产力布局、城镇空间发展和资源环境开发利用方向、模式、目标、特色与重点，并制定相应的措施与策略对策。本文以广东省西部沿海欠发达地区廉江市为例，分析欠发达地区推进城乡统筹的路径和空间发展模式，为欠发达地区加快县域经济发展提供借鉴参考。1.引言城乡统筹是科学发展观“五个统筹”的重要部分，统筹城乡发展，就是要协调推进工业化、城镇化和农业现代化，促进公共资源
3、在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，在制定国民经济发展计划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策的时候，把解决好农业、农村和农民问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护，推动城乡经济社会发展融合，加快建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡良性互动的发展格局。城乡统筹，关键是城市带乡村，城乡共同发展。我国经过30多年的改革与发展，城市先发优势越来越明显，发展能量越来越大，城市有义务有责任，也有能力加大对农村带动的力度，城市带农村完全能带出“双赢”的结果。城市带农村，就是要让更多的农村劳动力、农村居民进入城镇，让更多的资金、技术、人才流向农村，让农村老百姓享受城市文明，与城市居民共
4、享改革发展的成果。通过城乡统筹，提升城市对区域和农村的整体带动能力，支持和带动农村发展，促进城乡互动，实现区域全面、协调可持续发展。2.欠发达地区城乡统筹的路径和空间发展模式发达地区和欠发达地区对城乡统筹的理解有出入，发展的路径也有些不同，发达地区可以做到城乡一体化，欠发达地区就无法做到。欠发达地区不能效仿发达地区统筹城乡发展的思路和做法，既要体现统筹城乡发展的精神，又不一味追求统筹城乡发展的速度。欠发达地区首要的任务是实现经济跨越式发展，增强经济实力，缩小与发达地区的差距。2.1城乡统筹的路径以主体功能区划为抓手，大力推进工业化、城镇化主体功能区划是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密
5、度和发展潜力等，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为相应的主体功能区，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。主体功能区划是战略性、基础性、约束性的规划。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议明确提出了划分主体功能区的要求。国家“十一五”规划纲要提出将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类主体功能区。作为欠发达地区，要破解发展难题，必须以主体功能区划为重要抓手。通过主体功能区划，根据自然资源禀赋、区位交通、人力资源和现状基础，把市域资源、环境
6、、经济、社会、城镇、乡村等要素当成一个有机整体，放在一个层面上，用综合的观点、长远的观点，从宏观战略的角度，对市域空间合理规划。重点是资源开发利用的方向、生产力布局、城镇空间布局和生态保护，从传统农业、农村为主的欠发达地区向工业化、城镇化和现代化快速转型。通过主体功能区划，保持农业的稳定发展。农业的出路主要在于深化改革，消除制约农业发展的体制机制障碍，让城市资本流向农业，实现规模化、产业化经营。通过主体功能区划，全力推进工业化。欠发达地区要全力保障工业基础的投入，把有限的财力用在工业上，建设好工业园区这个发展平台，才能引进更多更好的企业。通过主体功能区划，大力推进城镇化。城镇和城市现在还有概念
7、上的区分，这种区分应该取消，只要不是以农业为生的聚集区，都应该统称为城镇或城市。欠发达地区的城镇特别是中心城市和中心镇，不仅是外出农民工回乡找到体面生活的地方，还是农村生产资料的供应地农民生活的改善地。随着城镇的发展，农村主要是农业的生产地，并非理想的居住地，留在农村农民的生活还得就近的城镇来提供，生活质量还得靠就近的城镇来提高。欠发达地区地方政府的主要任务之一就是发展城镇，把农民工家庭在城镇安置下来，把他们的消费潜力挖掘出来。2.2城乡统筹的空间发展模式强化中心、集聚发展，引导生产要素向中心城市和中心镇集聚欠发达地区由于经济发展落后，城镇化水平低，城镇对乡村的辐射带动能力薄弱，只有通过集中布
8、局集聚发展，集中力量培育带动区域经济发展的极核，以区域中心城市、中心镇、新农村建设为突破口，结合重要交通干线布局工业园区和城镇建设，引导生产要素向中心城市和中心镇集聚，推动产业向园区集中，人口向中心城市和中心镇集中，实现产业集聚、人口集聚和经济集聚，带动区域城市化和现代化进程。市域组团中除了集中建设的产业基地、中心镇区、专业镇区、中心村建设用地以外，其余均为生态农业、生态林业发展用地，保障良好的区域生态环境。通过加快中心镇的工业化、城镇化进程，引导企业向中心镇工业园区集聚、人口向中心镇集聚，提高产业人口集聚水平，形成产业发展、人口集聚、市场扩大、商贸繁荣的良性发展，提升中心镇的区域辐射和带动能
9、力。通过区域中心（中心城市和中心镇）的发展，提升城镇对乡村的辐射带动能力，特别是引导农村剩余劳动力就地转移，逐步缩小城乡差距，实现城乡共同发展。要实现欠发达地区的城乡统筹，除了欠发达地区的自身努力，还必须从区域外部提供支撑系统，特别是配套政策和资金扶持。从国家层面来讲，我们已经在西部大开发、支援新疆、支援西藏等方面积累了大量的工作经验。主要是在以下几方面：1、制定扶持政策，为欠发达地区加快发展提供政策支持和机制保障。2、为发达地区提供人才支援。包括选派发达地区干部到欠发达地区任职挂职、培训地方干部和技术人才、培训劳动力等。3、通过财政转移支付增强欠发达地区发展能力。3.廉江市城乡统筹与空间布局
10、规划3.1区位特征廉江地处粤、桂两省区交汇处的粤西地区，位于湛茂城市经济圈和南宁防城钦州北海城市经济圈的结合部，与广西北部湾经济区北海市相邻，也是粤港澳经济圈与北部湾经济圈的接合部，北靠大西南，面向东南亚，与越南隔海相望，地理位置十分优越，具有一定的地理区位优势。廉江地处经济欠发达的粤西地区，距离粤港澳经济圈核心区较远，接受珠三角及港澳地区经济辐射和产业转移有限。廉江地处经济欠发达的粤西地区，距离珠三角核心区距离远，交通运输成本偏高；同时湛江市经济水平不高，对下属市县的辐射带动能力有限，导致改革开放30年来，廉江接受珠三角地区、湛江市的经济辐射十分有限。廉江靠近北部湾，从地理上属于北部湾区域，
11、但在国家制定的广西北部湾经济区发展改革规划中，包括廉江在内的湛江市被排除在外，未能享受北部湾经济区的优惠政策。由此所带来的发展落差非常大，2008年，北海、钦州、防城港的工业增长都在40%以上，而廉江仅为17.9%，湛江仅为13.5%。周边地区特别是广西北部湾地区经济快速发展，廉江与广西北部湾地区的差距加大，面临着边缘化的危险。3.2发展现状及主要问题廉江市下辖18个镇、3个街道办事处，4个国营农场，2个国营林场，地域幅员宽阔,东西相距79.5公里，南北相距60.2公里，陆域总面积2840平方公里，2008年末全市总人口161.85万人（行政区划见图3）。2008年廉江全市生产总值134.10
12、亿元，其中，第一产业增加值54.28亿元，第二产业增加值44.15亿元，第三产业增加值35.67亿元，三次产业比重分别是40.5：32.9：26.6；按常住人口计算，人均地区生产总值9763元。廉江经济社会发展存在的主要问题是：经济基础薄弱，经济总量小，工业基础薄弱。人均GDP低于全国平均水平，仅相当于广东省平均水平的1/4左右，第一产业仍占据主导地位，工业化水平低，尚处于初期阶段，农业人口占据绝大多数，农业集约化程度低，大多数农民尚处于温饱阶段，农村富余劳动力数量庞大。城市化水平低，中心城市和中心镇辐射带动作用有限。城市化进程受制于较低的工业化水平，而工业发展又受制于缓慢的城市化进程，工业化
13、与城镇化不能形成良性互动，导致县域经济发展水平低，城镇综合承载能力不强，中心城市和中心镇集聚辐射带动能力不足，对农村地区带动有限。基础设施不完善，城乡公共服务水平低。公路交通建设严重落后，严重影响经济发展和群众出行；城镇居民收入水平偏低，社会事业投入不足，中高级人才缺乏，社会保险覆盖面窄、层次低，距离全面建设小康社会尚有较大差距。干部群众中落后的思想观念。干部群众中“等政策、要优惠”、埋怨上级不重视、自满自足的传统思想观念依然存在；缺乏改革和发展的主动性，发展信心不足，在全省县域经济加速发展阶段，缺乏敢于突破的胆略和勇于创新的气魄，不但不能赶上先进地区，甚至被越甩越远。根据廉江市的区位特征和发
14、展现状，确定廉江市的发展方向是：主动对接广西北部湾经济区，加快融入北部湾经济圈，参与北部湾区域竞争，在竞争中谋发展上台阶，提高区域综合实力和竞争力。积极承接粤港澳经济圈辐射，积极承接珠三角产业转移，特别是承接劳动密集型产业转移依托湛茂城市经济圈，对接中科炼化和湛江钢铁基地项目，重点承接中科炼化和湛江钢铁基地项目的下游产业，吸引大项目落户廉江。3.4市域空间发展模式：点轴带动，梯度开发从区域经济发展看，在产业发展具有综合优势（主要是交通、资源、人文等比较优势）的地区，经济首先发展起来，并通过集聚效应、规模效应和扩散效应不断增强自我发展能力，成为区域经济发展的增长极核；然后通过连接增长极核的发展轴
15、形成经济走廊。根据廉江市城镇空间格局和经济发展水平现状以及未来城镇发展的趋势判断，在未来10年，廉江市城镇空间格局仍呈现为中心极化向点轴开发过渡的极化扩张模式。根据廉江的实际，宜实施集聚发展型战略模式。即以廉城和安铺（含横山）为区域中心，良高线（良垌-廉城-石岭-雅塘-青平-高桥）、遂石线（遂溪-廉城-河唇-石角）、廉高线（廉城-安铺-营仔-车板-高桥）等发展轴为重点，形成产业、人口、经济集聚的产业走廊和城镇密集地带，抓南部带北部，促进市域协调发展。由于廉江的自然地形是南部沿海地区为台地平原、中部地区为平原丘陵、北部地区为低山丘陵的自然分异，人口和产业主要集中于南部沿海和中部地区，市域中心城市
16、（廉城）位于市域中部，廉江市域经济发展和城镇布局应充分考虑自然资源条件和产业基础，实施梯度开发，重点开发南部沿海地区，优化发展中部地区，重点保护北部低山丘陵地区，实现市域协调发展。3.5主体功能区划：构建南中北三大主体功能区按照科学发展观的战略要求，根据主体功能区的思想，结合廉江市资源条件和发展现状，将廉江市域划分为南、中、北三大主体功能区。南部主体功能区（重点开发区域）：南部沿海地区以台地和平原为主，西邻广西北部湾经济区，南临北部湾，包含安铺、横山、营仔、车板、青平、高桥六镇，区域面积约1000平方公里（含水域），区域人口约54万。以创建广东廉江北部湾海洋经济区为契机，重点发展先进制造业、海
17、洋产业与临港工业，打造产业发展平台，强化产业聚集，推进产业人口双转移，营造适宜创业发展的生产环境。构建以安铺（含横山）为市域副中心，渝湛高速公路、325国道、沿海公路为主要联系轴的南部沿海城镇密集区和“海洋经济与新型产业圈”。中部主体功能区（优化开发区域）：中部地区以丘陵台地为主，包含良垌、石城、新民、吉水、石岭、石颈、雅塘、河唇南部、城南、城北、罗州等八镇三街，区域面积约1200平方公里，区域人口约78万。以资源型加工业、先进制造业和现代服务业为发展重点，加快完善公共服务和配套设施，营造适宜创业和适宜生活居住的城镇环境。构建以廉城为核心，廉坡线、廉龙线为主要联系轴的中部城镇密集区和中部“文化
18、、生活、生产、服务圈”。北部主体功能区（限制开发区域）：北部地区以低山丘陵为主，包含河唇北部、塘蓬、石角、和寮、长山五镇，区域面积约800平方公里，区域人口约30万。以生态农业与生态旅游为发展重点，严格限制工业发展和破坏生态的开发建设，保护饮用水源。建立跨区域的生态补偿机制，构建以塘蓬为中心，省道S287、县道X687、县道X672为主要交通联系的北部“生态农业与休闲度假旅游圈”。三大圈层错位发展、集聚发展，圈层之间良性互动，构建人与自然和谐、经济社会可持续、区域协调、城乡统筹的科学发展模式。3.6市域空间布局：“三圈两廊，两城四中心”三圈：指南中北三大圈层。南部“海洋经济与新型产业圈”（即广
19、东廉江北部湾海洋经济区）以金山新型工业区、龙头沙港口工业区为龙头，重点发展先进制造业、海洋产业与临港工业，区域范围包括安铺、横山、营仔、车板、青平、高桥六镇。中部“文化、生活、生产、服务圈”以广东廉江经济开发区和佛山顺德（廉江）产业转移工业园为主要工业基地，以文化休闲为特色，加快产业升级，完善以廉城为中心的生活居住、文化休闲、服务配套功能，区域范围包括良垌、石城、新民、吉水、石岭、石颈、雅塘、河唇南部、城南、城北、罗州等八镇三街。北部“生态农业与休闲度假旅游圈”以鹤地水库生态旅游区为龙头，突出水资源保护，重点发展生态旅游与特色农业，区域范围包括河唇北部、塘蓬、石角、和寮、长山五镇。两廊：指中部
20、沿路、南部沿海两大经济走廊。中部城镇密集区以广湛高速廉江出口良垌廉城石岭雅塘国道G325沿海公路为主要交通联系，形成廉江市中部沿路经济走廊。南部城镇密集区以国道G325、渝湛高速公路、规划沿海公路为主要交通联系，形成廉江市南部北部湾沿海经济走廊。两城：指廉城和安铺两个区域中心城市。市域中心城市（廉城）：廉城是廉江市域政治、经济、文化中心和廉江市域中心城市，按照中等城市规模规划建设，强化集聚，发挥中心城市的辐射带动作用。以建设宜居城市为方向，以资源型加工业、先进制造业和现代服务业为主导产业，重点完善公共服务和配套设施，加快商贸物流中心建设，建设成为湛江市域副中心城市、粤西地区具有一定规模和城市品
21、味的县域中心城市。市域副中心城市（安铺）：安铺（整合横山与晨光农场）是廉江市域副中心，按照1520万人口规模规划城市建设，加快城镇资源整合，以先进制造业、海洋产业与临港工业为主导产业，加快工业化、城镇化进程，成为湛江地区面向北部湾的重要城市。四中心：指石岭、良垌、青平、塘蓬四个市域重点镇。加快中心镇发展，是加速农村工业化、农业产业化和城镇化的重要战略措施。要按照中心镇的建设要求，加快工业发展，通过工业发展促进城镇建设，增强城镇要素集聚能力，壮大城镇规模和经济实力，强化中心城镇对周边地区的辐射带动能力，形成中心集聚、轴线拓展的集约发展态势。石岭镇是中部中心镇，地处廉江的地理几何中心位置，省道S2
22、87、县道675、县道676在镇区交汇，是廉江通往北部山区和西部地区城镇的重要通道，且毗邻广东廉江经济开发区，区位优势明显。要充分发挥佛山顺德（廉江）产业转移工业园延伸区拓展到石岭镇的机遇，加快发展建材陶瓷、家具、五金、家电等加工制造业。良垌镇是东南部中心镇，国道G207、省道S286（廉坡线）在镇区交汇，是廉江通往珠三角地区的门户。要充分发挥良垌的区位交通优势和农产品资源优势，抓住廉坡线全面改造，以及市委市政府确立包括良垌工业区在内的“一园三区”发展战略，积极承接珠三角地区产业转移，加快工业和商贸物流业发展。青平镇是西部中心镇，国道G325、县道676、县道678在镇区交汇，是廉江通往广西北
23、海的重要通道和西部门户。要充分发挥青平毗邻广西的区位交通优势，利用省级中心镇政策，加快工业和商贸物流业发展。塘蓬镇是北部中心镇，是廉江市北部低山丘陵地区的政治、经济、文化中心。要充分发挥塘蓬镇对北部地区乡镇的辐射带动和示范作用，加快生态旅游和特色农业发展，完善公共服务设施和旅游接待设施，提升城镇职能。4.小结由于存在经济发展的多种制约因素，欠发达地区要实现城乡统筹和区域协调发展，存在比发达地区更多的不利因素。一方面，要突破经济发展的瓶颈，做大经济总量，逐步缩小与发达地区的差距；另一方面，又必须在解决发展的不平衡问题，缩小城乡差距，实现城市与乡村的共同发展。因此，欠发达地区首先应该在区域经济社会全面调研的基础上，以主体功能区划为抓手，合理确定重点开发区、优化开发区、限制开发区、禁止开发区，科学规划工业区和城镇中心，大力推进工业化、城镇化；强化区域中心（中心城市和中心镇），引导生产要素（劳动力、资金、技术等）向区域中心集聚，提升区域中心对农村的辐射带动能力。通过欠发达地区的自身努力，加上国家的政策、资金扶持，在区域内外合力的共同作用下，突破欠发达地区的发展瓶颈，促进欠发达地区经济社会快速、协调、可持续，实现城乡统筹协调发展。12