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1、过渡时期建设项目用地预审与规划选址论证报告编制指南1 总则1.1 编制目的为落实党中央、国务院推进政府职能转变、深化“放管服”改革和优化营商环境的要求，切实履行国土空间用途管制职责，提升建设项目审批（核准）工作效率，进一步简化和规范用地预审和规划选址申报材料，根据自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知（自然资规20192号）和XX省自然资源厅关于落实自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革等相关文件的通知（湘自然资发201934号），结合XX省实际，制定本指南，在过渡时期（国土空间规划编制实施前）指导建设项目用地预审和规划
2、选址论证报告的编制。1.2 适用范围（1）需要对土地利用总体规划进行修改或者城乡规划强制性内容进行修改的建设项目；（2）因公共安全、环境保护、卫生、资源等原因需要在成片规划建设用地范围外独立选址建设的区域基础设施、区域公用设施、特殊用地、采矿、水库等国家和省重大建设项目；（3）化工、天然气、石油等易燃易爆危险物品的生产、存储项目；（4）涉及永久基本农田、生态保护红线、历史文化名城、名镇、名村、历史文化街区、传统村落、各级文物保护单位、尚未公布为文物保护点的不可移动文物点、地下文物埋藏区、国家公园、风景名胜区、自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、水源保护区等保护范围和建设控制地带内的建设项
3、目；（5）确需突破土地使用标准确定的用地规模和功能分区的建设项目，以及国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目（不包含水库和水电工程项目淹没区用地、矿山企业开采区用地、通信和输电线路塔基用地、河道治理工程用地和引排灌工程用地）。1.3 编制依据（1）中华人民共和国土地管理法；（2）中华人民共和国城乡规划法；（3）中华人民共和国环境保护法；（4）中华人民共和国森林法；（5）中华人民共和国土地管理法实施条例；（6）中华人民共和国自然保护区条例；（7）风景名胜区条例；（8）中共中央办公厅关于划定并严守生态保护红线的若干意见；（9）国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见；
4、（10）建设项目用地预审管理办法；（11）国土资源部办公厅关于规范开展建设项目节地评价工作的通知；（12）国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知；（13）国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知；（14）自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知；（15）自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知；（16）自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知；（17）XX省实施办法；（18）XX省实施办法；（19）XX省环境保护条例；（20）XX省建设用地定额标准（试行）；（21）XX省建设用地预审管理办法
5、；（22）XX省国土资源厅关于进一步规范土地利用总体规划修改工作的通知；（23）XX省自然资源厅XX省农业农村厅关于进一步加强和改进永久基本农田保护工作的通知；（24）XX省自然资源厅关于生态保护红线评估调整和过渡时期建设占用论证审查的会议纪要；（25）XX省自然资源厅关于落实自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革等相关文件的通知。1.4 编制要点（1）拟定可比选方案，提出推荐方案。从用地面积（占用耕地、水田、永久基本农田），占用生态保护红线与自然保护地的面积、类型，规划符合情况，空间布局其他要素的角度进行方案比选，提出推荐方案。（2）对推荐方案从用地规模合理
6、性，占用永久基本农田的必要性与合理性，占用生态保护红线、自然保护地的必要性与合理性，规划符合性，与空间布局其他要素的协调性角度进行论证。（3）编制项目规划修改方案。（4）编制项目永久基本农田占用与补划方案。（5）依据上述分析结果，提出按推荐方案进行建设的结论及建议。2 报告编制内容2.1 项目概况简要介绍项目名称、项目建设依据、项目类型、项目位置、建设意义、建设单位、建设期限、建设规模、建设标准、投资规模、用地规模及结构。2.2 论证依据列举项目用地预审与规划选址论证报告涉及的主要法律法规、政策文件、标准规范、相关法定规划等。2.3 选址要求2.3.1选址要求块状工程应明确说明拟建项目在区位条
7、件、交通条件、自然条件、建设条件、所需城镇基础设施和公共服务设施等方面的要求；线型工程应明确说明拟建项目在地形地质条件、与其他线型工程或线型地物交叉点（主要控制点）位置选择、与途径的城镇规划的衔接、与主要人口聚集地的衔接及其主要技术指标（如平曲线半径、纵坡、停车视距）等方面的要求；涉及公共安全、环境保护、卫生、资源等具有特殊选址性的项目（化工、天然气、石油、电站、垃圾填埋场、尾矿库等）需进一步明确说明拟建项目在安全距离、防护带距离等方面的特殊要求。2.3.2选址原则结合项目用地及选址要求，阐述拟建项目选址的基本原则。如生态优先原则；保护耕地和永久基本农田原则；节约集约用地原则；以人为本原则；经
8、济合理原则等。2.4 拟定方案2.4.1拟定可比选方案根据项目用地选址要求、原则、建设标准和技术规范，在项目可行性研究报告、初步（施工图）设计对应选址阶段，在相应成果提交审查前，应拟定两个或两个以上比选方案。各比选方案应详细说明项目建设规模、主要控制点、建设位置（附图或插图）、投资规模和用地情况等。占用生态保护红线、自然保护地、永久基本农田的项目，必须提供尽量避让的比选方案。确无比选方案的，须在后续的论证中充分论证其选址的唯一性。2.4.2方案比选（1）用地面积比选从项目用地总面积，占用耕地、水田、永久基本农田数量和质量的角度，进行方案比选。（2）占用生态保护红线比选从项目占用生态保护红线的面
9、积、类型进行比选；（3）占用自然保护地比选从项目占用自然保护地核心区国家公园、自然保护区、森林公园的生态保育区和核心景观区、风景名胜区的核心景区、地质公园的地质遗迹保护区、世界自然遗产的核心区和缓冲区、湿地公园的湿地保育区和恢复重建区、饮用水水源地一级保护区、水产种质资源保护区的核心区等禁止建设区范围的面积、类型进行比选。（4）规划符合性比选从项目是否符合土地利用总体规划、城乡规划、相关专项规划的用途管制要求进行比选；城镇规划圈内的项目，应从城乡规划强制性管控要求等方面进行比选；需修改规划的，说明是否符合规划修改的条件。（5）空间布局其他要素比选空间布局其他要素比选是指除生态保护红线、自然保护
10、地、永久基本农田等要素之外影响项目空间布局的要素比选。包括社会经济效益、安全性、历史文化影响、交通影响、景观影响、市政配套等比选。具体内容见附表1。线型工程项目存在穿越、跨越高铁、高速公路、大型桥梁、高压走廊等重要基础设施或侵入既有交通基础设施建筑控制区的情况时，对其可行性要进行专题论证，并充分征求相关部门和专家意见。2.4.3推荐方案对两个及以上的比选方案，结合前述分析进行项目综合影响分析，得出推荐方案。（1）用地面积比选结论（2）占用生态保护红线结论（3）占用自然保护地比选结论（4）规划符合性比选结论（5）空间布局其他要素比选结论（6）确定推荐方案，综合以上结论及项目经济技术条件推荐最优方
11、案2.5方案论证2.5.1用地规模合理性论证对项目推荐方案用地总规模、各功能分区用地规模与相关土地使用标准、建设标准进行对比分析，论证用地规模的合理性。预审权限在省自然资源厅的建设项目需符合XX省建设用地定额标准（试行）（2019年）或相关建设标准的规定；预审权限在自然资源部的建设项目需符合国家颁布的土地使用标准或相关建设标准的规定。因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求，确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，以及国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，需按照国土资厅发201516号、国土资源部第68号令、国土资规201616号、湘国土资发20174号的要求，开展
12、建设项目节地评价并出具评审论证意见。应单独编制作为附件。2.5.2占用永久基本农田的必要性与合理性论证对项目推荐方案结合永久基本农田的空间分布、项目用地选址的要求及实地踏勘论证情况，论证占用永久基本农田的必要性；依据方案比选结果及各项节地措施等方面，论证占用永久基本农田的合理性。2.5.3占用生态保护红线的必要性与合理性论证对项目推荐方案结合生态保护红线的空间分布、项目用地选址的要求，论证占用生态保护红线的必要性（不可避让性）；依据方案比选结果及提出的环境减缓及生态补偿措施等方面，论证占用生态保护红线的合理性。2.5.4占用自然保护地的必要性与合理性论证对项目推荐方案结合自然保护地的空间分布、
13、项目用地选址的要求及实地踏勘论证情况，论证占用自然保护地的必要性；依据方案比选结果及提出的环境减缓及生态补偿措施等方面，论证占用自然保护地的合理性。2.6规划修改方案项目用地不符合土地利用总体规划和城市（镇）规划的，需依据相关文件要求编制土地利用总体规划修改方案。（1）土地利用总体规划修改方案需依据土地管理法、自然资规20183号、自然资规20191号、湘国土资规（20182号、湘自然资发（20197号等文件的要求编制。应单独编制作为附件。用地预审与规划选址阶段的规划修改方案仅为建议方案，待项目完成初步（施工）设计后，在用地报批前完善修改方案并履行听证、部门审查及专家审查程序。（2）城市（镇）
14、规划修改方案需依据城乡规划法、XX省实施办法及相关文件的要求编制。应单独编制作为附件。2.7永久基本农田占用与补划方案永久基本农田占用与补划方案应严格按照自然资规20183号、自然资规20191号、湘自然资发201950号等文件要求编制。建设项目涉及占用永久基本农田的，按照“数量不减、质量不降、布局稳定”的要求开展补划。占用城市周边永久基本农田的，原则上在城镇周边范围内补划；确实难以补划的，在充分说明理由的基础上，按照空间由近及远、质量由高到低的要求进行补划，并由县级自然资源管理部门出具说明文件。应单独编制作为附件，可与土地利用总体规划修改方案组成合订本。2.8其他专项报告完成情况推荐方案的地
15、质灾害评估、环境影响评价、安全评价等工作开展情况。已完成的专项提供批复，未完成的说明工作开展情况，可将阶段性成果或阶段性研究结论引入。2.9结论与建议依据上述分析结果，提出按推荐方案进行建设的结论及建议。（1）项目是否符合国家产业政策和供地政策；（2）项目选址是否合理。块状工程是否确定用地范围、用地规模；线型工程是否确定用地范围、用地规模、线路方案；（3）项目规划条件是否合理可行。具体内容见附表2；（4）项目用地规模是否合理，使用的相关土地使用标准、建设标准是否正确；（5）占用永久基本农田是否必要、合理，补划方案是否可行；（6）占用生态保护红线是否必要、合理，相应的环境影响减缓及生态补偿措施是
16、否可行；（7）占用自然保护地是否必要、合理，相应的环境影响减缓及生态补偿措施是否可行；（8）规划修改方案是否可行；（9）是否满足交通、环境保护、景观、林业、文物保护、防灾减灾、市政设施、公共设施和其他基础设施的规划要求；（10）其它意见（如落实用地相关费用情况，正式用地报批前应做好地质灾害危险性评估、压矿查询、耕地占补平衡、征地补偿安置以及临时用地复垦等）。3 规划成果及要求3.1 成果形式论证报告、附件、图件。3.2 成果内容（1）论证报告按本指南章节及内容编制。（2） 附件项目用地预审与选址意见书申请表；项目用地预审与选址意见书申请报告；项目建设依据；项目所在地县级以上自然资源主管部门出具
17、的初步审查意见（委托预审与规划选址的项目需提供）；相关部门关于项目选址的意见；相关报告结论、会议纪要、有关部门及专家评审意见和意见落实情况说明；项目节地评价报告（需开展节地评价的项目提供）土地利用总体规划修改方案含永久基本农田占用补划方案（需修改土地利用总体规划的项目提供，不涉及永久基本农田的，无需提供永久基本农田占用补划方案）城市（镇）规划修改方案（需修改城市（镇）规划的项目提供）（3）图件图件应采用2000国家大地坐标系、85国家高程基准。图件（可根据专项论证适当增减），主要包括：位置示意图：在行政区划图或相关规划图上标识项目推荐方案位置；现状图：标识项目推荐方案。块状工程采用1:1000
18、0标准分幅图（或局部）；线型工程采用县级或乡级缩编的土地利用现状图（或局部）。县级自然资源主管部门盖章。规划图：标识项目推荐方案。块状工程采用1:10000标准分幅图（或局部）和城乡规划图；线型工程采用县级或乡级缩编的土地利用总体规划图（或局部）和城乡规划图。县级自然资源主管部门盖章。建设项目与生态保护红线、永久基本农田（标识城镇周边范围线）、自然保护地（标识自然保护地核心区）位置关系示意图，标识项目推荐方案；平面布置图。块状工程项目应出具总平面布置图，标明用地范围、用地面积、用地性质、防护距离等要素；线型工程项目应标明用地范围、用地面积、防护距离等要素。项目如与高铁、高速公路、大型桥梁、高压
19、走廊、重要管线等基础设施交叉穿越、跨越的，应标明穿越、跨越点的位置。3.3 成果格式（1） 封面；（2） 扉页（包括资质证书页、报告编制单位盖章页）；（3） 目录；（4） 报告正文；（5） 附件；（6） 图件。16附表1 项目空间布局其他要素比选一览表比选内容主要结论社会经济效益重点比选项目经济效益情况，以及项目实施后对社会经济发展、维护公共利益等方面所起的作用项目安全性重点比选项目对城乡公共安全的影响，比选项目建设期间和建成后若遇紧急情况，是否会对环境安全产生危害。历史文化影响重点比选项目建设对世界自然遗产、世界文化遗产、历史文化名城（名镇、名村）、历史文化选区及文化保护单位、历史建筑、历史
20、地段、大遗址、地下文化埋藏区等保护造成的影响。交通影响重点比选项目建设期间及建成后对影响范围内城市或区域交通可能造成的影响程度景观影响项目建设对自然和人文景观视觉环境、视线通廊等可能造成的影响，提出对建设项目及周边后续项目性质、用地规模、开发强度、建筑体量、建筑高度、建筑色彩等方面的控制要求。市政配套重点比选场地交通、供水、排水、供电、供热、供气等外部条件以及生活服务设施配套情况能否满足项目要求。附表2 项目规划条件内容一览表项目类型规划条件内容块状工程强制性条件用地范围、用地面积、用地性质、容积率、建筑密度、绿地率、建筑后退线、出入口设置、防护距离等。引导性条件用地兼容性，对项目周边可建项目类别、控制距离提出要求。线型工程强制性条件用地面积、防护距离、交叉穿越点范围及安全距离等引导性条件用地范围、坐标点、周边可建项目类别、控制距离等。17