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1、2023年度新型城镇化建设调研报告习近平总书记强调，要坚持以创新、协调、绿色、开放、 共享的发展理念为引领，以人的城镇化为核心，更加注重提 高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化， 更加注重环境宜居和历史文脉传承，更加注重提升人民群众 获得感和幸福感。城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城 镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会 发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志，是推进经济大 发展、城乡大变样、文明大提升的战略举措。加快城镇化进 程，对于促进农村劳动力转移，带动农业农村发展，全面建 设小康社会，具有极为重要的意义。作为全国唯一没有平原支撑，山地、丘陵占全省国土面
2、积92. 5%的xx, “八山一水一分田”，是其自然地理和山区生 产要素的真实写照，长期以来，城镇化建设和经济发展相对 滞后。但历史文脉和民族文化悠久，生态环境和气候条件优 良。基于xx的资源禀赋和时代要求，省委提出“一二三四” 发展思路，将“新型城镇化”作为围绕“四新”主攻“四化” 重点战略之一，以期推动xx形成符合西部地区特点的发展 模式，推进新型城镇化建设。受民盟xx省委委托，xx省现 代山地经济发展研究院就xx新型城镇化建设问题，先后赴x 市、X区、X县、X县以及XX市等地开展调研，结果如下。一、城镇化建设现状分析XX省委、省政府历来高度重 视新型城镇化建设，深入贯彻习近平总书记关于深
3、入推进新（五）体制机制不健全，阻碍了城镇化健康发展现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度， 以及财税金融、行政管理等制度，固化着已经形成的城乡利 益失衡格局，制约着农业转移人口市民化，阻碍着城乡发展 一体化。（六）城市建设和产业发展特色不明显有的少数民族地区也像东部沿海城市一样，热衷于修建 宽广场、大马路，重人造景观建设、轻历史文化遗产保护， 重现代风貌塑造、轻特色风貌提升，甚至使少数历史建筑还 受到一定程度的破坏。部分地区在产业发展上仍按传统思路 搞大工业，铺大摊子，浪费了资源、破坏了生态。有的农村 地区生硬地用城市元素和风格取代传统民居和田园风光，乡 土特色和民俗文化流失。XX的山
4、地特征决定了大工业的布局 难以在土地资源紧缺的山区城镇展开，这使得小城镇的产业 支撑必须符合当地特色和优势，只能依靠发展特色产业来支 撑新型城镇化快速发展。（七）债务规模扩张明显，偿债压力日益增大XX省在发展山地特色的城镇化过程中，需要建设大批文 化旅游、特色农业项目并弥补大量基础设施的“欠帐”，前 期投入大，回报周期长，如果不能形成有效投资，产生不了 足够的现金流，债务的偿还就会出问题。近年来，XX省固定 资产投资增长迅速，相应的债务扩张也十分明显，值得政府 高度重视。三、几点体会和建议（一）提高本地城市的辐射力，降 低省外中高收入人群来XX消费的成本一是强化XX省会城市的集聚效率，增强对黔
5、中地区的 引领带动，形成本地消费人群。二是提升对省外的开放水平, 加快基础设施网络建设，降低成渝城市群、珠三角地区的中 高收入人群来XX消费的成本。三是改善旅游服务管理水平, 在产品设计上要把传统文化与现代时尚的东西有机结合，满 足游客日益提高的品质要求和更加多样化的品味要求。（二）按照主体功能区的要求改革发展考核方式，化解 地方在发展工业和保护生态之间的矛盾不恰当的考核方式增加了地方在保护生态和发展工业 方面的选择困难，比如X市的工业不发达，近年来政府打造 环境发展旅游，但旅游富民，却增加不了太多财政收入，政 府依然很穷。如果政府为了税收多发展工业，又会破坏生态, 很是矛盾。X县在前几年为了
6、完成工业考核任务，甚至每年 拿出1000万元补贴两家经营亏损的铁合金企业。为扭转上 述发展中的矛盾，一要落实主体功能区制度，根据主体功能 定位改革考核方式、优化考核内容，对于以生态保护为主的 地区不再考核工业和GDP；二要加快建立跨区域的自然资源 补偿、交易机制，提高生态地区保护生态的积极性。（三）合理把握城镇发展进度和建设标准xx的基础设施状况在过去几年改善明显，实现了县县通 高速，高铁通车里程也明显增加，xx已经成为高铁交叉的枢 纽城市，这毫无疑问大大改善了 xx内通外达的条件。但在 调研中也发现，各地对基础设施投资、景区设施建设的投入 需求巨大，一些地区虽然债务率已经高达300%以上，内
7、生财 力十分薄弱，但举债建设的倾向依然十分强烈，有些项目过 于超前，建设标准也偏高。以x县为例，该县具有较好的生 态和旅游资源，正在仿效x市规划建设通达凯里的旅游步道 和自行车道，总里程达46公里。这样的项目投入巨大，但 受游客数量总体较少的影响，建成后利用效率短时期内不会 太高，难以产生现金流支撑还债，这是目前比较普遍的现象。 从财务可持续角度看，如果各地不能根据实际需要和市场可 能，合理把握项目建设规模、进度和标准，今后政府性债务 将持续攀升，杠杆率进一步上升将难以避免。（四）改革完善城镇化发展体制机制加强制度顶层设计，尊重市场规律，统筹推进人口管理、 土地管理、财税金融、城镇住房、行政管
8、理、生态环境等重 点领域和关键环节体制机制改革，形成有利于城镇化健康发 展的制度环境。一是在加快改革户籍制度的同时，创新和完 善人口服务和管理制度，逐步消除城乡区域间户籍壁垒，还 原户籍的人口登记管理功能，促进人口有序流动、合理分布 和社会融合。二是实行最严格的耕地保护制度和集约节约用 地制度，按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，创新 土地管理制度，优化土地利用结构，提高土地利用效率，合 理满足城镇化用地需求。三是加快财税体制和投融资机制改 革，创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化、可持 续的城镇化资金保障机制。（五）强化生态环境保护制度完善推动城镇化绿色循环低碳发展的体制机制，实行
9、最 严格的生态环境保护制度，形成节约资源和保护环境的空间 格局、产业结构、生产方式和生活方式。一是把资源消耗、 环境损害、生态效益纳入城镇化发展评价体系，完善体现生 态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。二是建立空 间规划体系，坚定不移实施主体功能区制度，划定生态保护 红线，严格按照主体功能区定位推动发展，加快完善城镇化 地区、农产品主产区、重点生态功能区空间开发管控制度， 建立资源环境承载能力监测预警机制。三是建立和完善严格 监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监 管和行政执法。完善污染物排放许可制，实行企事业单位污 染物排放总量控制制度。（六）构建社会管理体系和强化公共服
10、务能力一是加快推进将流动人口纳入流入地区公共服务保障 体系的改革，为流动人口融入常住地创造更好条件。二是加 强流动人口信息管理，完善人口信息网络系统，提高流动人 口管理水平。三是建立健全人口规范流动相关政策，充分发 挥社区和非政府组织的作用，积极引导人口流动，提高自我 组织化程度和自我管理水平。（七）进一步优化调整人口空间布局一是高度重视人口向城镇转移工作，在未来高质量发展 中努力提升省内城市对人口的承载力。二是加快推进“强省 会”战略，充分发挥XX作为省会城市的辐射带动作用，促 进区域之间人口的合理布局、均衡发展。三是合理规划和有 序推进县、乡两级新型城镇化建设，从总体上提升县城、乡 镇街道
11、对人口和人才的吸纳能力。(A)高度重视人口老龄化问题一是加快出台鼓励生育的地方配套政策，促进国家放开 三胎生育政策落地落实。二是优化调整各阶段教育资源，特 别是学前教育和高校教育两个阶段的投入，推进我省教育发 展适应未来人口变化要求。三是着力培育健康养老产业，既 有效应对老龄化面临的问题，又充分挖掘老年经济潜力，促 进全省经济社会高质量发展。型城镇化建设的重要指示要求和中央关于新型城镇化的战 略部署，坚定不移实施城镇化带动战略，从组织领导、政策 支撑、项目落实等方面全面发力，完善新型城镇化格局，促 进各类要素合理流动和加速集聚，形成推动高质量发展区域 增长极。为推动全省经济社会持续健康发展提供
12、了强大动 力。（一）坚持高位推动省委、省政府先后召开全省城市工作大会、新型城镇化 发展大会，每年举办全省小城镇建设发展大会，与时俱进提 出并完善推进新型城镇化的指导思想、主要目标、主攻方向 和推进措施，不断通过改革破除新型城镇化推进中的体制机 制障碍。先后出台了XX省山地特色新型城镇化规划（X-X 年）、XX省加快推进山地特色新型城镇化建设实施方案、 XX省提升城镇品质做强城镇经济推进新型城镇化若干措 施，聚力建设山地特色新型城镇化示范区，大力实施城镇 品质“十大工程”、做强城镇经济”八项举措:这一套政策 组合拳让全省城镇化战略布局日趋完善、政策导向愈加清 晰。（二）推进城镇化建设过去十年，我
13、省高度重视城镇化工作，积极推进以人为 核心的新型城镇化建设，城区面积不断扩大，人口承载能力 持续增强，加之户籍制度改革不断深化，有力促进了城镇化 率快速提升。根据国家统计局反馈的XX省第七次全国人口 普查主要数据结果，全省常住人口达到3856. 21万人，比十 年前（第六次人口普查结果）增加381.56万人，城镇化率 达到53. 15肌全省人口发展趋势发生深刻变化。在全省常住 人口中，城镇人口 2049. 59万人，占53. 15%,低于全国水平 10. 74个百分点；农村人口 1806. 62万人，占46. 85%。与x 年六人普结果相比，过去十年我省城镇人口增加874. 82万 人，城镇化
14、率提高19.34个百分点，年均提高1.93个百分 点，比上个10年（2000-x年）提升幅度高9. 49个百分点， 是我省历次人口普查中提升幅度最高的十年，结果显示，我 省城镇化水平与全国的差距进一步缩小，城镇化水平呈加速 提升态势。（三）狠抓项目落地一是始终坚持以项目建设为推进新型城镇化的落脚点。 建立新型城镇化项目库，储备在库项目近7000个。二是向 社会公开发布黔中城市群和各城镇组群重点项目工程包，并 印发重点项目实施方案。三是举行全省新型城镇化项目集中 开工仪式，集中开工项目329个、总投资1084. 2亿元，引 领带动全省新型城镇化项目实施。x年已争取中央各类建设 资金1064. 8
15、亿元支持新型城镇化建设。如毕节市成功创建 国家卫生城市，并获第七届全国文明城市提名城市。截至今 年10月底，全市棚户区改造存量项目建成1.97万户，建成 数和建成率均排全省第2位。x年棚户区改造、背街小巷改 造开工率均达100%,城镇老旧小区改造累计建成13599户、 完成率达65. 87%O（四）持续改善环境城际干道、城镇道路、轨道交通、城镇供水供电供气及 污水垃圾处理、互联网等重要基础设施不断完善，全省城市 居民人均住宅面积接近40平方米，城镇公共供水普及率超 过95%,人均城镇道路面积达近14平方米，城市宽带接入端 口提高到1858.9万个。城镇生态环境不断改善。城市人均 公园绿地面积达
16、14平方米左右，城镇绿色建筑占新建建筑 比重达到50%,县级以上城市污水处理率、生活垃圾无害化 处理率达95%和93. 5%,县级以上城市环境空气质量优良天 数比例稳定在95%以上。（五）促进城景相融加快推进新型城镇化进程，着力改善城乡面貌，努力使 城市更宜居、生态更优良、乡村更秀美，打造山水相依、城 景相融、产业相连的山地特色城镇。调研中发现，x市、x 区等地注重以自然融入而不是改变自然、开山造地的方式开 发建设城镇。比如，x市城区沿x河布局，城镇建筑形态依 山傍水、错落有致，与河道的承接顺其自然，既丰富了城市 的立体空间，又彰显了山水特色。在河谷旁边，x市还投资 6000万元对河岸土地进行
17、整理，新增步行道、自行车道、旅 游车道以及绿地、广场等休闲空间，为市民和旅客提供了非 常好的观景和走步运动环境。在x大瀑布，方便行人观赏的 100米高电梯隧道在不破坏周围山体面貌的前提下实现了山 体内部通行。XX市X区枫香镇则在不破坏耕地耕作层的前提 下，依托周边自然田园景色发展观光休闲体验农业基地、开 放式花卉基地或林果木基地等，让田园成为“乡愁”的记忆 和归宿。从沿途观感看，不管是城镇还是农村，总体环境都 保护得比较好，河水清澈、山地秀绿，即便是人流量较大的 农家乐也较为整洁干净。这一做法，已经基本成为了各地城 镇建设的重要理念。（六）注重文化传承一是很好地融入了红色文化。XX是红军长征经
18、过之地， 红色故事和传奇较多，值得挖掘和开发的红色资源比较丰 富。XX县枫香镇依托苟坝会议会址等红色文化资源，建成枫 元餐饮文化品尝园、土坝农耕文化观光园、花茂土陶乡愁文 化体验园，既有味蕾绽放的饮食体验，又有非同寻常的住宿 体验；既有根植大地的农耕体验，又有温暖深厚的农情体验。 丙安古镇则以红军长征“四渡X”的历史背景为依托，结合 古城门、古渡口、依山而建的木质吊脚楼，积极发展红色旅 游。二是紧扣“少数”民族特色做文章。X县依托少数民族 文化建设安静悠闲的慢城，其中西江镇的千户苗寨最为成 熟。苗寨内银饰、刺绣、拦门酒、游方、长桌宴等民族文化 逐一展现，让世人更深刻地领会西江的苗族文化。目前，
19、千 户苗寨品牌效应初步显现，资料显示，X年，西江苗寨客源 市场不断扩大，省外游客由原来的15%上升至50%,入境游 客由原来的3%上升到11%。2015年西江苗寨共接待游客 345. 64万人次，旅游综合收入26. 62亿元，实现税收579. 3 万元。黎平县肇兴镇依托当地少数民族村落建设的侗族原生 态文化旅游区，系统展现了侗族的历史民族文化，吸引了不 少XX、xx游客前去写生和游览，目前基础条件已经具备， 品牌影响正在逐步扩大。三是注重传承本地的特色工匠手 艺。比如纯手工的苗绣和马尾绣，制作精致、保留了原汁原 味的传统风格，很容易激起城市人群的消费欲望，很有市场。 这类产品的价值相对较高，有
20、助于帮助农民增收。（七）发展优势产业近年来，在加快推进新型工业化的过程中，黔东南结合 资源禀赋“量身定制”，通过抓好谋划部署、企业服务、产 业集聚、产销对接，进一步推动苗侗健康医药产业高质量发 展。目前，全州有中药材种植合作社404个，产地加工基地 （点）35个，生产加工企业16家（其中规上企业6家）。以 x金钗石斛为代表的中药材，以竹制品加工为代表的特色轻 工，以香猪、油茶为代表的特色种养殖产业。X市把竹产业 作为主导产业，依托竹原料为主体，向后延伸到加工业和观 光旅游业，目前已培育各类竹加工企业近400家，规模以上 企业28家。x市把快推动竹产业链发展列为x年重点任务， x市“十四五”时期
21、主要目标任务中明确，深入推进“生态+ 产业”融合发展；打造竹浆纸制品、绿色食品、竹木家具“三 大百亿级产业园”；打造全国最大的竹循环利用示范基地； 组建xx省竹产业研究院。x年，x竹产业产值达到62亿元, 贡献税收2亿元。当前x市金钗石斛种植面积近10万亩， 占国内金钗石斛人工种植面积的90%以上，年可产鲜条约 6000吨、鲜花1000吨，年供苗能力2500万丛。通过“公司 +合作社+农户”发展模式，已带动4万余人参与产业发展。 x市先后获得国家级金钗石斛生产基地、中国绿色生态金钗 石斛之乡等9张国家级名片。是中国最大的国家级金钗石斛 生产基地。黔东南州从江县、榕江县、丹寨县、x县则依托 本地
22、自然条件大力发展香猪特色产业，并已成功在XX、XX、 XX、东莞、XX、XX、XX、凯里建立了香猪产品销售网点，对 农户的致富和脱贫效应正在不断扩大。（八）推进“强省会”战略今年4月，全省推进新型城镇化暨“强省会”工作大会 召开，关于实施“强省会”五年行动若干政策措施的意见 印发，提出支持加快建设以xx贵安为核心、以修文一乌当 一X一龙里一惠水一长顺一平坝一清镇一修文高速公路环线 经济圈的重要节点，修文县城市的变化、群众生产生活的变 化、干部思维的变化，在新型城镇化这篇大文章里发生着化 学作用。1至9月争取和安排各类资金300多亿元支持“强 省会”，xx地铁2号线开通运营，全省首个地铁站城市候
23、机 楼在2号线省医站建成运营，实现了在城市候机楼现场值机、 代办行李托运等服务。城区新增人口 “3个100万”工作扎 实推进，前三季度全省新增城区常住人口 45万人左右。争 取中央资金31. 33亿元支持棚户区改造、老旧小区改造及配 套基础设施建设，争取安排地方政府专项债103. 7亿元支持 存量棚改项目建设。截至9月底，已列入计划的41万户棚 户区改造开工31. 27万户，新开工棚户区改造1.996万户、 老旧小区改造16.64万户、背街小巷改造1048条。全省新 增城市道路323. 7公里，建成城市社会公共停车位3. 16万 个，新增地下管网约2779公里，新增5G基站13882个，已 建
24、成保障性安居工程6. 19万套，新开工公共租赁住房1836 套。新增生活垃圾处理规模1000吨/日、污水处理能力492. 56 万吨/日，公园绿地面积增加约309公顷，改造公园绿地面 积约140公顷，建设城市绿道体系132公里。前三季度全省 服务业增加值同比增长8. 6%、带动就业23万人左右，城镇 新增就业58. 67万人，引进优强企业1308家；全省市场主 体总量约381万户，新增市场主体56. 34万户，新增品牌连 锁便利店878家。完成37个国家垂直系统、27个省直系统 与xx政务服务网整合应用，电子营业执照等19类电子证照 在全省推广应用。共建成县乡公路路面改善提升工程5303 公里
25、，推进67座乡镇生活垃圾转运站建设，加快建设143 个县域医共体，目前已纳入乡镇卫生院1077个、社区卫生 服务机构192个。二、存在的困难和问题（一）区域之间城镇化水平差异 较大从9个市（州）看，过去十年城镇人口增加最多的是xx 市，增加184. 91万人,占全省总增加量的21. 14%；增加最 少的是x市，增加45. 64万人，仅占全省总增加量的5. 22九 城镇化率最高的xx市为80. 07%,最低的毕节市为42. 12%, 两个地区相差37. 95个百分点。从提升幅度看，过去十年， 城镇化率提高幅度最高的是黔南州，提升22. 48个百分点； xx市在x年城镇化率已经达到68. 13%,
26、过去十年提升幅度 相对略低，提升了 11. 94个百分点。（二）大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进 程滞后目前农民工已成为我国产业工人的主体，受城乡分割的 户籍制度影响，多数农民工及其随迁家属，未能在教育、就 业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公 共服务，产城融合不紧密，产业集聚与人口集聚不同步，城 镇化滞后于工业化。城镇内部出现新的二元矛盾，农村留守 儿童、妇女和老人问题日益凸显，给经济社会发展带来诸多 风险隐患。（三）城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突 出一些城市空间无序开发、人口过度集聚，重经济发展、 轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，交通拥堵问题严重, 公共安全事件频发，城市污水和垃圾处理能力不足，大气、 水、土壤等环境污染加剧，城市管理运行效率不高，公共服 务供给能力不足，城中村和城乡接合部等外来人口集聚区人 居环境较差。（四）自然历史文化遗产保护不力，城乡建设缺乏特色 一些城市景观结构与所处区域的自然地理特征不协调， 部分城市贪大求洋、照搬照抄，脱离实际建设国际大都市, “建设性”破坏不断蔓延，城市的自然和文化个性被破坏。一些农村地区大拆大建，照搬城市小区模式建设新农村，简 单用城市元素与风格取代传统民居和田园风光，导致乡土特 色和民俗文化流失。