《2022年我国城市基层管理体制的转型.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《2022年我国城市基层管理体制的转型.docx（49页珍藏版）》请在taowenge.com淘文阁网|工程机械CAD图纸|机械工程制图|CAD装配图下载|SolidWorks_CaTia_CAD_UG_PROE_设计图分享下载上搜索。
1、2022年我国城市基层管理体制的转型 第一篇：我国城市基层管理体制的转型 二十世纪八十年头以来，我国城市现代化进程突飞猛进。不同经济成分的快速发展、城市人口的大量增加、社会阶层的不断分化以及国有大中型企业的改制等，促使城市居民逐步突破了传统单位体制的局限与束缚，起先寻求不同的社会组织形式和社会活动方式。“小政府、大社会”的行政管理改革思路要求政府和企业将大量的社会和服务职能剥离出来，交由社会或者市场来担当。因此，建立适应社会主义市场经济、符合现代公共管理理念的新型城市基层管理体制已成为时代之需。<?xml:namespace prefix = o ns = urn:schemas-mic
2、rosoft-com:office:office / 一 新中国成立后，中国共产党在城市管理中废除了国民党时期的保甲制度，对大城市的区级建制进行合并重组，形成市、区两级政府。区之下的基层管理体制在1954年之前有三种类型：一是设街道人民政府，如武汉、大连；二是设街道办事处，作为区政府派出机构，如上海、天津；三是不专设机构，只在公安派出所内设民政干事，担当领导居民的有关工作，如北京、*。街之下均不设政府组织，由居民在政府指导下自行组织居民委员会、防护组、防盗组或者居民组等1。<?xml:namespace prefix = st1 ns = urn:schemas-microsoft-co
3、m:office:smarttags /1954年12月31日全国人大常委会审议通过城市街道办事处组织条例和城市居民委员会组织条例，统一规定：十万人以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；十万人以下五万人以上的市辖区和不设区的市，假如工作的确须要，也可以设立街道办事处，作为市辖区和不设区的市的派出机关。居民委员会是群众自治性的居民组织，参照公安户籍段的管辖区域设立，一般每一一百零一零一户至六一百零一户设一个居委会，由各居民小组推选的委员717人组成。企业职工居住集中的住宅区或者较大的集体宿舍，可以设立职工家属委员会兼任居委会的工作。这样，街居两级组织的名称、性质、任务和机构设置实现了全国
4、统一。自此，街道办事处和居民委员会作为城市基层管理体制的组织载体，正式进入国家政治制度的视野。 从封建社会的“什伍”制、“邻保”制到民国时期的“保甲”制，我国传统的社会管理思想都是以对居民个人的限制为基础。街、居体制建立的初衷也秉承了这一思路。1953年6月8日彭真在中心的报告中写道：“由于我们现在的工业还很不发达，同时还处在向社会主义过渡的新民主主义社会阶段，即使在现在工业较发达的城市中，仍有许多不属于工厂、企业、学校、机关的无组织的街道居民，这种人口在有的城市中，甚至多至一百零一分之六十以上。为了把街道居民逐步加以组织并渐渐使之就业或转业，为了减轻现在区政府和公安派出所的负担，在许多城市中
5、除建立居民委员会外，还须要设立市或区人民政府的派出机关，我们的看法是设立街道办事处。2”这就是说，国家通过机关、学校、企业等行政化色调深厚、功能无限放大的“单位”实现了对体制内居民的限制，还须要设立街道办事处和居民委员会管理那些没有正式“单位”的体制外的城市居民。因此，改革前的城市基层管理体制事实上是由两部分组成：一是包括党政机关、团体、企事业在内的党政单位、企业单位和事业单位等。它吸纳了我国城市居民的绝大多数，是城市居民的基本组织形式。二是街道办事处和居委会。他们的管理对象是极少数没有单位的城市居民。市区政府无法透过“单位”与这类居民发生关系，街道办事处和居委会的作用就可以发挥了。可见，与安
6、排经济体制相适应，“单位”在整合城市社会、行使城市管理职能上发挥的是主体作用，街居组织只是必要的协助和补充3。 改革前的城市基层管理体制有这样几个特点：一是街道和居委会的权力很小，功能有限。除了国家主要通过“单位”传达各类城市管理信息，进行社会组织、社会动员和资源安排，街居自身处于边缘性地位外，区政府各类职能部门还在街道设立了相应的对口单位实行所谓的“条条”管理，于是“区政府政策实施主要通过各职能部门，然后再由各局传达到街道各所，街道办事处只是做一些协助性工作，比如宣扬和动员，以及伴同税务人员和工商人员进行检查等。4”尽管在改革前的二十多年中街居组织的职能有所扩张，机构也不断膨胀，功能的虚拟性
7、有所改观5，但其边缘性地位始终没有变更。即使创办托儿所、副食品经营点、组织生产经营活动、开展有限度的社会保障等，也都是以为“单位”外居民供应服务为主，并不侵入传统的“单位”内居民原有的利益圈。二是“单位”担当了过多的社会和服务职能，起到了“把市民组织起来”的作用，压缩了社会权力的存在空间。在“低工资、高就业率”的安排经济时代，“单位”就是一个小社会，为居民及其家属供应“从摇篮到坟墓”的各种生活服务。源于军事供应制的“单位”制度担当的不仅是经济职能，更多的是政治、教化、行政管理以及后勤服务等职能，这种复合功能特征使它具备了超强的动员和管理社会的实力，从而把街居组织的城市管理职能压缩在数量极少的无
8、单位居民围内。三是造成居民工作空间与居住空间的区域分别。对单位体制内的城市居民来说，“单位”就是其福利共同体，根据国家政策和规定负责为其安排工资、福利及各种政治、社会资源，大到就业、升迁，小到结婚、吵架，“有事找单位”，与居住地的基层组织没有太多关系。街居组织由于无法介入居民生活，不行能有效实施社会管理。四是强化了居民的身份特征。在“单位”与街居组织的二元管理体制之下，城市居民被划分为两种类型，具有不同的身份特征。有单位的可以依据单位性质享受相应的政治、福利和社会待遇，没有单位的则处于城市社会的边缘。由于个人在单位中的不同序列及单位在整个单位体系中的不同序列，使得具有不同单位身份的居民拥有不同
9、的社会感受。单位的封闭性特征则使单位外人员很难有机会流入单位内，单位与单位之间的成员流淌也大都借助“关系”等非正式资源。 11010年头以后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，个体私营经济获得快速发展，社会结构不断分化，城市社会发生了根本性变革。社会的转型对传统的二元城市基层管理体制构成了挑战。一是“单位人”向“社会人”的快速转化。劳动用工制度和社会保障制度的改革逐步弱化了“单位”对职工的约束力，职工与单位之间的关系越来越松散，大量“单位人”起先向单位外流失。过去，“单位”可以确定职工的政治、福利甚至社会待遇。现在除工作外，职工须要向“单位”寻求帮助的内容越来越少，职工越来越多的个人隐私可以
10、不必在“单位”内坦承。另外，大批国有企业的破产或准破产以及职工“下岗”也迫使“单位人”丢失单位依托，快速转化为“社会人”。二是社会组织的多样化特征日益明显。除传统的行政事业单位外，出现了大量不具备“单位”体制特征的组织。比如三资企业、个体私营企业、民办非企业组织，非营利性社会组织等。据11019年的统计，仅个体工商户和私营企业就吸纳了8300万人就业，占总就业人口的126。三是流淌人口不断增加。由于人力资源配置方式的变革和城乡二元治理结构的打破，城市居民选择的机会越来越多，农村大量剩余劳动力也起先涌入城市，使得城市流淌人口空前增加。目前北京、上海、广州等市的流淌人口都达到上一百零一万人。流淌人
11、口明显无法纳入“单位”体制中管理。四是“单位”职能起先向社会转移。单位办社会的后果是制造了大量的后勤服务人员，工作效率奇低。历次政府机构改革、高校后勤管理改革以及企业管理体制改革等的目标就是把“单位”担当的社会职能转移出来，使“单位”只从事自己的本业，其余的交由社会来办理。“单位”的服务功能、福利功能、保障功能以及政治宣扬功能正在弱化，居民与“单位”之间的关系正在向纯粹的雇佣关系发展。五是城市基层管理的内容越来越多。为了解决就业及弥补财政的不足，街居创办了大量经营性组织，其经济职能快速膨胀，街办经济、居办经济发展快速。城建、市容、社会治安、外来人口管理、社会救济金发放、再就业培训等过去闻所未闻
12、的工作统统压向街居。“街居是个筐，什么都能装”就是最形象的描述。六是居民的社区参加要求愈来愈剧烈。包括福利分房制度在内的社会保障体制改革亲密了居民与居住地之间的利益关系。过去没有人关切的治安、绿化、卫生、违章建筑等成了居民们人人心系之的头等大事，促使他们越来越关注并渴望参加街居组织的决策过程。上述六个方面的变革表明，“单位”制度在社会转型的大背景下正在走向衰落，其整合社会的组织功能不仅日益弱化，而且不行避开地最终要走向瓦解。因此，以“单位”组织为主体，以街居组织为协助的城市二元基层管理体制也必需适应新形势，进行相应的变革。 二 面对社会形势的迅猛改变，民政部门从承接企事业单位转移社会服务项目的
13、须要动身，提出了“社区服务”的概念。11017年9月民政部在武汉召开全国城市社区服务工作座谈会，对社区服务的内涵作了定义，明确了社区服务的发展方向。11011年5月31日，民政部部长崔乃夫在谈到基层政权建设工作时，明确提出推动社区建设的要求。11012年10月，中国基层政权建设探讨会在杭州特地召开了“全国城市社区建设理论研讨会”。这样，以开展社区建设为标记，城市基层管理体制改革的序幕缓缓拉开。 进入11010年头以后，随着各项改革事业的逐步深化，城市基层基础工作引起了社会各界的广泛关注。一方面，如前所述，附着在“单位”身上的政治、社会、教化、保障等功能快速剥离，单位组织的整合作用不断降低；另一
14、方面，街道办事处、居委会在维护辖区社会治安、引导下岗工人再就业、落实居民最低生活保障、营造良的经济发展环境等方面发挥着越来越重要的作用。社区，正在形成城市社会管理的微观重心。上海、石家庄、青岛、沈阳、武汉等地先后开展了社区建设试点工作。2022年11月19日，中共中心办公厅、国务院办公厅转发民政部关于在全国推动城市社区建设的看法，明确提出社区建设的指导思想是：“改革城市基层管理体制，强化社区功能，巩固党在城市工作的组织基础和群众基础，加强城市基层政权和群众性自治组织建设，提高人民群众的生活质量和明程度，扩大基层民主，亲密党群关系，维护社会政治稳定，促进城市经济和社会的协调发展。”自此，我国城市
15、基层管理体制进入全面转型时期。 上海市在探究新型城市基层管理体制方面起步较早，11015年就起先了“两级政府、三级管理”的改革试点，以街道为核心推动社区建设，通过调整“条块”关系、转变政府职能、下放管理权限，促进城市管理重心的下移7。沈阳市则从构建新型社区组织体系入手，根据有利于实施管理、有利于资源配置、有利于提高工作效率的原则，将全市2730多个居委会调整为1277个具有不同功能特征的社区居民委员会。11019年1月，民政部发布全国社区建设试验区工作实施方案，在全国各城区中选定26个社区建设试验区进行全面的城市基层管理体制改革试验，有力地推动了社区建设的发展。目前，大部分城市的社区规模调整工
16、作已经基本完成，社区党组织和社区居民委员会也已逐步建立健全，新的社区管理体制已初步形成。 从近些年来各地开展社区建设的状况来看，我国城市基层管理体制改革的方向是从单位主导型向街居社区主导型转变，详细表现在这样几个方面：一是进一步弱化单位的复合功能。主要是指国有经营性单位和国家财政供给单位接着分别办社会的职能，逐步与所办的幼儿园、食堂、学校、医院以及其他服务性机构脱钩，通过深化住房制度改革、医疗保障体系改革和养老保险制度改革等把单位的后勤保障逐步推向社会，实行市场化管理。二是通过简政放权，强化街居职权。根据有关法律、法规或者区政府的授权，街道办事处享有或者扩张了综合协调权、执法权、处置权、监督检
17、查权等，从而能够行使相应的政府管理职能，对辖区内的社会治安、市容市貌、便民服务、精神明建设、街区建设等进行有效的管理。武汉市江汉区根据费随事转、财随责走，责、权、利相配套的原则，把职权和工作重心下沉到社区，使社区居委会有职、有权、有钱。三是组建社区居民委员会。这是新型城市基层社会管理体制的组织基础。对原来的居委会根据居民居住的自然地缘关系、社区资源配置、适度的管辖人口和人们的心理认同等原则进行重组，以适应功能扩张、人口居住密集度增加以及管理手段现代化的客观状况。调整后的社区居委会规模一般在1010户至3000户之间。原来从属于各单位的家委会也一并转制为社区居委会。四是加大居民社区参加力度。居民
18、参加社区事务是社区建设得以健康发展的动力源泉和根本保证。目前的居民社区参加正呈现出良的发展态势，参加渠道有所拓宽，参加的形式和内容也得到了前所未有的扩展。除了三年一次的居民委员会选举外，日常议事和决策的参加制度也有所完善。北京、上海等地都开展了居民干脆选举居委会的试点工作，并打算大面积推广。沈阳、武汉等地在社区内普遍建立了由社区居民和社区单位代表组成的社区成员代表大会，每年定期召开会议，探讨确定社区内的重要事项。居民已经可以通过自己的代表参加到社区政治、经济、化等事务的决策中来。 向街居社区主导型体制转型反映了我国政府以人为本治理现代化国家的新理念，对于当代城市基层管理具有特别重要的意义。这种
19、体制关注的不是基于行政区域划分后的限制，而是对人的关怀，强调的是与居民生活环境休戚相关的日常事务。从管理目的来说，由过去的限制向服务转变。单位体制限制人口流淌，固化了职工与单位之间的关系，强调资源在单位内部的相对公允的安排。通过政府单位资源安排职工实现城市管理的目标。社区体制则以服务为核心，强调合理配置社区资源，大力发展社区事业，努力为社区居民营造管理有序、服务完善、环境美丽、治安良、生活便利、人际关系和谐的人居住环境，并不关注居民流淌或其工作单位的变更。实现城市管理的链条是政府社区居民。从管理形式来说，由过去行政吩咐式的统治向强调居民参加的治理转变。在安排经济时代，单位具有很强的行政功能。政
20、府与单位之间、单位与职工之间都是听从与被听从的行政吩咐关系。市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都根据行政吩咐模式运行。社区体制则强调透亮、回应与参加，要求社区事务的处理、各项措施的制定、实施必需体现社区居民的广泛参加，与居民的要求相适应，从而拓宽了政府与居民之间的对话渠道，从根本上变更了城市基层管理的方式。以小政府、大社会为导向下放权力是街居社区体制的一个重要特点。上海、北京等地都通过授权、托付等方式下放部分管理权，给予街道办事处更多的权限8，街道也同样向社区居委会下放权力。政府权力的回缩为社区组织的发展释放了更多的权力空间，不仅为居民代表会议、居民议事会等法定性社区组织供应了活动平
21、台，而且促进了社区志愿者服务队、晨练队、法制宣扬队、秧歌队等非法定社区组织的发展。街居社区体制从根本上变更了居民与社区之间的关系。社区不总是为了“管”居民，居民也不再“躲”社区。社区成了居民实现利益诉求的必备通道，居民情愿为社区发展出策献力。当居民与社区之间建立起紧密的利益关系，生活的重心从单位转移到社区，能够通过参加各种法定性或非法定性社区组织的活动，对社区事务的处理“说三道四”，从而维护自身的合法权益时，受单位的束缚就会越来越少，也就为人力资源的合理流淌打下了基础。 三 推动城市基层管理体制转型的标记性工作是开展社区建设。尽管目前全国的城市社区建设呈现出整体推动、全面拓展的可喜局面，但并没
22、有从根本上扭转单位体制在城市基层管理中占据主体地位的基本态势。很多城市开展的社区建设尚处于示和总结阶段。总体上说，目前的城市基层管理体制转型还处于初始阶段，政府机关、企事业单位仍旧是人们经济收入及福利安排的主要来源，绝大多数最具活力的社会成员仍旧集中于各种各样的单位之中5。但不容忽视的是，随着各项改革的逐步深化，单位体制正呈现出逐步弱化的趋势，街居社区体制在探究中创新、在创新中完善，正呈现出逐步强化的趋势。 社区主导型城市基层管理体制主见合作、参加、效率、共享，符合当代治理理论在公共管理领域的理念。公共管理领域的治理以善治为目标。“善治事实上是国家的权力向社会的回来，善治的过程就是一个还政于民
23、的过程。9”这一体制承认政府实力的有限性，把政府“管不了、也管不”的社区事务交由社区自己管理，强调居民与政府之间主动而有成效的合作。因此，有的学者提出将“善治”作为城市社区建设的目标模式10。比照善治的合法性、透亮性、责任性、法治、回应和有效性六个基本要素11，可以发觉当前的城市基层管理体制转型还存在着一些问题，须要引起有关部门的高度重视。 第一，行政化倾向诱发了社区管理机构的合法性危机。这里的合法性是指被社区居民内心所体认并听从的权威和秩序，与法律规没有干脆关系。依据有关法律规定，街道办事处是区政府的派出机构，居委会是基层群众性自治组织。但事实上，居委会自诞生之日起就始终在根据街道办事处的指
24、令开展基层社会管理工作，并没有被居民体认为“自己的组织”。各地在社区建设中重构的社区居民委员会、社区管理委员会等社区管理机构多数由户代表象征性选举产生，即使是在干脆选举的地方，也都实行先选后聘的方法。功能上与过去的居委会没有实质性差别，主要工作仍旧是承办“上级”部署的任务，工作人员的薪酬亦由政府财政拨款解决。在社区管理机构看来，政府是老板，社区居民是管理对象。行政化了的社区管理机构不能表达社区居民的利益诉求，也就无法获得居民的信任。 其次，居民参加不充分导致居民与社区管理机构之间的合作出现断裂。社区是居民生活的环境依托，只有居民知道社区真正须要什么。社区管理机构假如不了解社区居民的实际需求，就
25、会事倍功半，费劲不讨。所以新型城市基层管理体制必需容纳社区居民的广泛参加，建立管理机构与居民之间协调的、稳定的合作关系。目前的现实状况是，居民参加普遍不足，参加机制很不完善。一方面，社区管理机构供应的、供居民参加的事项极少涉及社区公共权力的运作，居民对参加的价值和作用表示怀疑，缺乏足够的参加社区事务的热忱。另一方面，居民缺乏通畅的参加渠道。经常是社区管理机构感到有必要了，就召集居民来开会、布置、传达，或者是政府有关部门提了要求，街道和社区居委会赶快组织居民。即便是在成立了居民代表大会的社区，什么时候开、探讨什么主题也都是由社区管理机构定，居民代表只有“听”的份。居民参加社区事务缺乏一套具体、规
26、、操作性强的程序或规定作支撑，具有较大的随意性。居民参加的缺失影响了社区管理机构与居民之间的有效合作。 第三，法律滞后模糊了社区各类组织之间的权利界线。法律是公共管理的最高准则，社区各类组织和居民都必需在法律划定的围内活动。假如法律没有清晰地划定社区组织、居民之间的权利界线，就简单引发争议，造成管理的低效率。假如法律的规定得不到遵守，也同样不行能实现城市基层管理体制的转型。目前涉及城市基层社区的法律有城市街道办事处组织条例和居委会组织法。前者制定于1954年，后者于11010年颁布实施。由于制定时间较早，这两部法律已不能适应社会发展的须要。比如对居委会结构、功能、围、组织、产生等方面的规定就与
27、当前社区建设的要求有很大差距，也可以说已经突破了法律所调控的围。关于居委会与街道办事处之间指导与被指导关系的规定，并没有得到很的执行。街道往往利用自己驾驭的政治和经济资源，将居委会“改造”为自己的“派出机关”，形成事实上的上下级关系。一些新兴的社区组织，如物业管理、业主委员会、社区志愿者服务等与街道、居委会之间的关系，也缺少法律上的规。由此引发的各类组织之间的权利纠纷时有发生，肯定程度上影响了高效、协调的社区管理机制的形成。 第四，职能转变不到位阻碍了社区管理的成效。新型社区管理体制的核心是居民参加社区公共权力的运作。假如居民没有足够的权力参加社区的选举以及公共事务的决策、管理和监督，就不行能
28、热心于社区事务，所谓的善治也就丢失了基础。现在的问题是，政府部门的职责功能模糊不清。有些方面越位，包揽了过多的应由非政府组织担当的职能；有些方面又缺位，对社区群众自治组织、中介机构、社会工作团体的培育、指导不力，对介入社区发展的专业性非政府组织的“资助性投入”不足12。另外，还存在着职权不足的问题。虽然各地在推行社区建设的过程中，也都根据重心下移、费随事转的原则开展了简政放权工作，但效果并不志向。出于自身利益的考虑，很多条条上的实权部门并不情愿将权力下放给街道，建立“小政府、大社会”的城市基层管理新格局还有相当一段路要走。由于职能转变不到位、责权利不对等，街道的管理尽管门类齐全，但效率并不高。
29、街道对社区权力的制度性侵蚀，又减弱了居委会的凝合力和号召力，阻碍了社区自治的正常发展。 妥当解决上述问题，是构筑新型城市基层管理体制的必定要求。笔者认为，各地在开展城市社区建设的过程中，应着重从如下几个方面入手： 一是加快社区立法进程。当前较为紧迫的任务是修改居民委员会组织法，尽快制定物业管理条例、社区服务方法等一系列与社区居民日常生活亲密相关的法律法规。修改后的居委会组织法应汲取近些年来各地在推行社区建设过程中创建的阅历和行之有效的做法，使之与城市社区建设的现实需求相适应。在国家层面的法律法规没有出台之前，各地应从实际动身，先行制定地方性法规，规社区内各权利主体的活动。 二是深化街道体制改革
30、。重点是以“小政府、大社会”为目标仔细转变职能，进一步理清与区政府和社区居委会之间不同的职责定位和相互关系。一方面要努力完善自身职能，依据法律法规和区政府的授权，确立街道办事处对辖区管理负总责的地位；另一方面要从深化“服务”入手，充分调动非政府组织开展社区工作的主动性，并从制度上约束街道的“创收”冲动，使其专致于指导、监督和资金、政策上的引导。尤其要彻底摈除街道随意向居委会下派任务的制度根源，使街道与居委会之间的指导与被指导关系落到实处。 三是推动居民利益社区化。以街居社区整合城市居民的关键在于居民利益社区化。当社区与居民的切身利益休戚相关时，居民的生活重心自然就会转向社区。因此应当强化居民与
31、社区之间的利益关系，使居民在利益关系的基础上产生参加社区事务的愿望。从城市社区建设的发展史不难发觉，社区建设本身就是居民利益社区化的重要表征，只是在深度和广度上还显不足。由于“单位”体制改革的不彻底，使得很多职工与单位之间的利益关系仍旧特别紧密，这在党政机关、国有企事业单位表现的尤为明显。这就要求我们必需适应社会主义市场经济建设的须要，进一步将单位的服务功能向社区转移，特殊是政治、福利、保障功能等，降低职工与单位之间的依存度，使居民除工作之外的其它利益关系都能在社区得到体现。 四是努力构建社区参加平台。参加冲动的强弱受制于社区与自身利益的关联度和参加渠道是否通畅。在城市，由于工作单位不同，居民
32、们尽管生活在同一个社区，彼此却大都不相识。人环境的生疏弱化了居民的社区归属感。因此必需努力构建相宜的参加平台，使居民的参加冲动能够有机会释放出来。构建居民社区参加平台应以居民代表会议、居民议事会、户代表会议等法定性平台为主，以社区志愿者服务队、秧歌队等非法性平台为辅。 五是促进社区自治制度化。作为社区建设的基础和依托，社区自治应走制度化之路，逐步健全和落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度，使社区居民切实享有对社区自治组织的选举权、罢免权和监督权，以及对社区事务的参加权和决策权。首先要依法选举社区自治组织，逐步推广干脆选举制度；其次要规居民日常议事程序，不同的社区要依据本社区的实际状况
33、制定一套具体的、操作性强的议事规则；再次要推行区务公开，社区事务的决策状况、实施状况、存在问题等都要刚好向居民公布，便于居民监督。 六是建立一支专业的社区工作者队伍。随着社会经济的不断发展，城市基层社区的需求也逐步向多元化迈进。过去那种以退休老人为主体的居委会成员结构已经远远不能满意当前的社区需求。因此，应将社区工作者及相关的社区专业工作，纳入正规的职业围，促进社区工作的职业化、专业化和规化，吸引更多的高素养人才投身城市基层社区管理。同时要加强社区工作的学历教化、职业教化、在职培训和岗前培训，尽快造就一支专业的社区工作者队伍。 其次篇：我国城市基层管理体制的转型 二十世纪八十年头以来，我国城市
34、现代化进程突飞猛进。不同经济成分的快速发展、城市人口的大量增加、社会阶层的不断分化以及国有大中型企业的改制等，促使城市居民逐步突破了传统单位体制的局限与束缚，起先寻求不同的社会组织形式和社会活动方式。“小政府、大社会”的行政管理改革思路要求政府和企业将大量的社会和服务职能剥离出来，交由社会或者市场来担当。因此，建立适应社会主义市场经济、符合现代公共管理理念的新型城市基层管理体制已成为时代之需。 一 新中国成立后，中国共产党在城市管理中废除了国民党时期的保甲制度，对大城市的区级建制进行合并重组，形成市、区两级政府。区之下的基层管理体制在1954年之前有三种类型：一是设街道人民政府，如武汉、大连；
35、二是设街道办事处，作为区政府派出机构，如上海、天津；三是不专设机构，只在公安派出所内设民政干事，担当领导居民的有关工作，如北京、*。街之下均不设政府组织，由居民在政府指导下自行组织居民委员会、防护组、防盗组或者居民组等1。1954年12月31日全国人大常委会审议通过城市街道办事处组织条例和城市居民委员会组织条例，统一规定：十万人以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；十万人以下五万人以上的市辖区和不设区的市，假如工作的确须要，也可以设立街道办事处，作为市辖区和不设区的市的派出机关。居民委员会是群众自治性的居民组织，参照公安户籍段的管辖区域设立，一般每一一百零一零一户至六一百零一户设一个居
36、委会，由各居民小组推选的委员717人组成。企业职工居住集中的住宅区或者较大的集体宿舍，可以设立职工家属委员会兼任居委会的工作。这样，街居两级组织的名称、性质、任务和机构设置实现了全国统一。自此，街道办事处和居民委员会作为城市基层管理体制的组织载体，正式进入国家政治制度的视野。 从封建社会的“什伍”制、“邻保”制到时期的“保甲”制，我国传统的社会管理思想都是以对居民个人的限制为基矗街、居体制建立的初衷也秉承了这一思路。1953年6月8日彭真在中心的报告中写道：“由于我们现在的工业还很不发达，同时还处在向社会主义过渡的新民主主义社会阶段，即使在现在工业较发达的城市中，仍有许多不属于工厂、企业、学校
37、、机关的无组织的街道居民，这种人口在有的城市中，甚至多至一百零一分之六十以上。为了把街道居民逐步加以组织并渐渐使之就业或转业，为了减轻现在区政府和公安派出所的负担，在许多城市中除建立居民委员会外，还须要设立市或区人民政府的派出机关，我们的看法是设立街道办事处。2”这就是说，国家通过机关、学校、企业等行政化色调深厚、功能无限放大的“单位”实现了对体制内居民的限制，还须要设立街道办事处和居民委员会管理那些没有正式“单位”的体制外的城市居民。因此，改革前的城市基层管理体制事实上是由两部分组成：一是包括党政机关、团体、企事业在内的党政单位、企业单位和事业单位等。它吸纳了我国城市居民的绝大多数，是城市居
38、民的基本组织形式。二是街道办事处和居委会。他们的管理对象是极少数没有单位的城市居民。市区政府无法透过“单位”与这类居民发生关系，街道办事处和居委会的作用就可以发挥了。可见，与安排经济体制相适应，“单位”在整合城市社会、行使城市管理职能上发挥的是主体作用，街居组织只是必要的协助和补充3。 改革前的城市基层管理体制有这样几个特点：一是街道和居委会的权力很小，功能有限。除了国家主要通过“单位”传达各类城市管理信息，进行社会组织、社会动员和资源安排，街居自身处于边缘性地位外，区政府各类职能部门还在街道设立了相应的对口单位实行所谓的“条条”管理，于是“区政府政策实施主要通过各职能部门，然后再由各局传达到
39、街道各所，街道办事处只是做一些协助性工作，比如宣扬和动员，以及伴同税务人员和工商人员进行检查等。4”尽管在改革前的二十多年中街居组织的职能有所扩张，机构也不断膨胀，功能的虚拟性有所改观5，但其边缘性地位始终没有变更。即使创办托儿所、副食品经营点、组织生产经营活动、开展有限度的社会保障等，也都是以为“单位”外居民供应服务为主，并不侵入传统的“单位”内居民原有的利益圈。二是“单位”担当了过多的社会和服务职能，起到了“把市民组织起来”的作用，压缩了社会权力的存在空间。在“低工资、高就业率”的安排经济时代，“单位”就是一个小社会，为居民及其家属供应“从摇篮到坟墓”的各种生活服务。源于军事供应制的“单位
40、”制度担当的不仅是经济职能，更多的是政治、教化、行政管理以及后勤服务等职能，这种复合功能特征使它具备了超强的动员和管理社会的实力，从而把街居组织的城市管理职能压缩在数量极少的无单位居民围内。三是造成居民工作空间与居住空间的区域分别。对单位体制内的城市居民来说，“单位”就是其福利共同体，根据国家政策和规定负责为其安排工资、福利及各种政治、社会资源，大到就业、升迁，小到结婚、吵架，“有事找单位”，与居住地的基层组织没有太多关系。街居组织由于无法介入居民生活，不行能有效实施社会管理。四是强化了居民的身份特征。在“单位”与街居组织的二元管理体制之下，城市居民被划分为两种类型，具有不同的身份特征。有单位
41、的可以依据单位性质享受相应的政治、福利和社会待遇，没有单位的则处于城市社会的边缘。由于个人在单位中的不同序列及单位在整个单位体系中的不同序列，使得具有不同单位身份的居民拥有不同的社会感受。单位的封闭性特征则使单位外人员很难有机会流入单位内，单位与单位之间的成员流淌也大都借助“关系”等非正式资源。 11010年头以后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，个体私营经济获得快速发展，社会结构不断分化，城市社会发生了根本性变革。社会的转型对传统的二元城市基层管理体制构成了挑战。一是“单位人”向“社会人”的快速转化。劳动用工制度和社会保障制度的改革逐步弱化了“单位”对职工的约束力，职工与单 位之间的关系
42、越来越松散，大量“单位人”起先向单位外流失。过去，“单位”可以确定职工的政治、福利甚至社会待遇。现在除工作外，职工须要向“单位”寻求帮助的内容越来越少，职工越来越多的个人隐私可以不必在“单位”内坦承。另外，大批国有企业的破产或准破产以及职工“下岗”也迫使“单位人”丢失单位依托，快速转化为“社会人”。二是社会组织的多样化特征日益明显。除传统的行政事业单位外，出现了大量不具备“单位”体制特征的组织。比如三资企业、个体私营企业、民办非企业组织，非营利性社会组织等。据11019年的统计，仅个体工商户和私营企业就吸纳了8300万人就业，占总就业人口的126。三是流淌人口不断增加。由于人力资源配置方式的变
43、革和城乡二元治理结构的打破，城市居民选择的机会越来越多，农村大量剩余劳动力也起先涌入城市，使得城市流淌人口空前增加。目前北京、上海、广州等市的流淌人口都达到上一百零一万人。流淌人口明显无法纳入“单位”体制中管理。四是“单位”职能起先向社会转移。单位办社会的后果是制造了大量的后勤服务人员，工作效率奇低。历次政府机构改革、高校后勤管理改革以及企业管理体制改革等的目标就是把“单位”担当的社会职能转移出来，使“单位”只从事自己的本业，其余的交由社会来办理。“单位”的服务功能、福利功能、保障功能以及政治宣扬功能正在弱化，居民与“单位”之间的关系正在向纯粹的雇佣关系发展。五是城市基层管理的内容越来越多。为
44、了解决就业及弥补财政的不足，街居创办了大量经营性组织，其经济职能快速膨胀，街办经济、居办经济发展快速。城建、市容、社会治安、外来人口管理、社会救济金发放、再就业培训等过去闻所未闻的工作统统压向街居。“街居是个筐，什么都能装”就是最形象的描述。六是居民的社区参加要求愈来愈剧烈。包括福利分房制度在内的社会保障体制改革亲密了居民与居住地之间的利益关系。过去没有人关切的治安、绿化、卫生、违章建筑等成了居民们人人心系之的头等大事，促使他们越来越关注并渴望参加街居组织的决策过程。上述六个方面的变革表明，“单位”制度在社会转型的大背景下正在走向衰落，其整合社会的组织功能不仅日益弱化，而且不行避开地最终要走向
45、瓦解。因此，以“单位”组织为主体，以街居组织为协助的城市二元基层管理体制也必需适应新形势，进行相应的变革。 二 面对社会形势的迅猛改变，民政部门从承接企事业单位转移社会服务项目的须要动身，提出了“社区服务”的概念。11017年9月民政部在武汉召开全国城市社区服务工作座谈会，对社区服务的内涵作了定义，明确了社区服务的发展方向。11011年5月31日，民政部部长崔乃夫在谈到基层政权建设工作时，明确提出推动社区建设的要求。11012年10月，中国基层政权建设探讨会在杭州特地召开了“全国城市社区建设理论研讨会”。这样，以开展社区建设为标记，城市基层管理体制改革的序幕缓缓拉开。 进入11010年头以后，
46、随着各项改革事业的逐步深化，城市基层基础工作引起了社会各界的广泛关注。一方面，如前所述，附着在“单位”身上的政治、社会、教化、保障等功能快速剥离，单位组织的整合作用不断降低；另一方面，街道办事处、居委会在维护辖区社会治安、引导下岗工人再就业、落实居民最低生活保障、营造良的经济发展环境等方面发挥着越来越重要的作用。社区，正在形成城市社会管理的微观重心。上海、石家庄、青岛、沈阳、武汉等地先后开展了社区建设试点工作。 2022年11月19日，中共中心办公厅、xx办公厅转发民政部关于在全国推动城市社区建设的看法，明确提出社区建设的指导思想是：“改革城市基层管理体制，强化社区功能，巩固党在城市工作的组织
47、基础和群众基础，加强城市基层政权和群众性自治组织建设，提高人民群众的生活质量和明程度，扩大基层民主，亲密党群关系，维护社会政治稳定，促进城市经济和社会的协调发展。”自此，我国城市基层管理体制进入全面转型时期。 上海市在探究新型城市基层管理体制方面起步较早，11015年就起先了“两级政府、三级管理”的改革试点，以街道为核心推动社区建设，通过调整“条块”关系、转变政府职能、下放管理权限，促进城市管理重心的下移7。沈阳市则从构建新型社区组织体系入手，根据有利于实施管理、有利于资源配置、有利于提高工作效率的原则，将全市2730多个居委会调整为1277个具有不同功能特征的社区居民委员会。11019年1月
48、，民政部发布全国社区建设试验区工作实施方案，在全国各城区中选定26个社区建设试验区进行全面的城市基层管理体制改革试验，有力地推动了社区建设的发展。目前，大部分城市的社区规模调整工作已经基本完成，社区党组织和社区居民委员会也已逐步建立健全，新的社区管理体制已初步形成。 从近些年来各地开展社区建设的状况来看，我国城市基层管理体制改革的方向是从单位主导型向街居社区主导型转变，详细表现在这样几个方面：一是进一步弱化单位的复合功能。主要是指国有经营性单位和国家财政供给单位接着分别办社会的职能，逐步与所办的幼儿园、食堂、学校、医院以及其他服务性机构脱钩，通过深化住房制度改革、医疗保障体系改革和养老保险制度
49、改革等把单位的后勤保障逐步推向社会，实行市场化管理。二是通过简政放权，强化街居职权。根据有关法律、法规或者区政府的授权，街道办事处享有或者扩张了综合协调权、执法权、处置权、监督检查权等，从而能够行使相应的政府管理职能，对辖区内的社会治安、市容市貌、便民服务、精神明建设、街区建设等进行有效的管理。武汉市江汉区根据费随事转、财随责走，责、权、利相配套的原则，把职权和工作重心下沉到社区，使社区居委会有职、有权、有钱。三是组建社区居民委员会。这是新型城市基层社会管理体制的组织基矗对原来的居委会根据居民居住的自然地缘关系、社区资源配置、适度的管辖人口和人们的心理认同等原则进行重组，以适应功能扩张、人口居住密集度增加以及管理手段现代化的客