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1、国有商业银行改革：成效以及问题与前景内容摘要：国有商业银行改革是深化金融体制完善市场经济体制的重要 组成部分。原有零散的改革措施不仅无法有效地解决国有商业银行的存 量问题，更无法解决国有商业银行的增量问题。国有商业银行成功改革 可以促进经济增长并最终提高民众的福祉，它是一项系统性工程，注资 以及股份制改革与上市只是通过银行改革实现终极目标的有效方式。关键词：国有商业银行 问题改革一以及导言中国改革开放以后有两件事情令世界瞩目，可以说是喜忧参半。喜的是 中国自1978年改革开放以来取得的成就令世界瞩目。忧的是中国取得 成就的同时伴随着中国金融业的改革滞后 并且潜藏着巨大的金融风险, 制约了中国经
2、济长期增长，其核心表现是中国银行体系积聚的大量风 险。改革开放以来，中国银行业取得了长足的发展。中国逐步建立起了以四 大国有商业银行为主体的银行体系。截止2004年12月31日，中国共 有三家政策性银行以及四家国有商业银行以及十一家股份制商业银行 以及112家城市商业银行和若干家外资银行分支机构。银行存贷款保持 快速增长，银行提供的金融工具与金融产品日益丰富，银行体系保持了 总体稳定，没有出现过严重的银行危机等问题。不过，中国国有银行体 系积累了改革开放过程中形成的大量风险 其自身成为不利于中国经济 长期稳定持续增长的引爆器。银行部门的不法行为以及银行体系的巨额 不良资产以及提高资本充足率以及
3、改善公司治理以及有效处置不良贷 款 以及避免产生新的不良贷款等重大问题给国有商业银行改革提出了 挑战 银行改革进程缓慢和以往改革措施不配套制约了国有商业银行体 系乃至整个银行体系问题的解决及其成效 制约了中国向潜在最优经济 增长的转化。“如果不深入改革，以解决问题的根源，那么银行系统势 必会在将来造成新的混乱局面。”尽管中国共产党十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市 场经济体制若干问题的决定中对商业银行改革提出了明确的目标，指 明了方向。但是如何实现宏大的改革目标仍旧是一个问题。因此分析国 有商业银行的改革问题在中国加入WT0的后过渡期结束后开放金融业 参预全球竞争具有重要意义。二以
4、及银行业改革：文献回顾1.银行功能Arrow-Debreu-Mackenzie (ADM)模型认为，在完全竞争市场中金融中介 没有存在的必要。金融中介的存在只是因为现实中的交易成本巨大，信8月26日和9月21日两家试点银行相继改组为股份有限公司，按照 建立现代金融企业制度的要求 建立了现代公司治理结构的基本框架。 汇金公司代表国家对两家试点银行行使出资人权力，较好地解决了国有 商业银行长期存在的产权主体虚置问题。2005年，政府决定对中国工 商银行注资150亿美元，以深化国有商业银行的股份制改革。政府层面 对此次股份制改革的看法是它将从根本上改善国有商业银行的经营状 况，实现国有商业银行从传统
5、体制向现代企业制度的历史性转变，它也 标志着国有商业银行由治标向标本兼治的根本转变 同时是中国银行业 发展过程中的必然选择。3.国有商业银行原有改革的有效性1997年，亚洲金融危机使中国认识到金融安全是维护国家安全以及经 济稳定的基础。自1997年11月开始，政府推出了一系列国有商业银行 改革措施：一是补充资本金和剥离不良资产。1998年，财政部定向发行2700亿特 别国债，所筹资金专门用于补充四家国有商业银行资本金。1999年， 四家国有商业银行将1. 4万亿资产剥离给新成立的华融以及东方以及 信达以及长城四家资产管理公司。二是加强内部管理和风险控制建设。正式取消国有商业银行的贷款规模 管理
6、实行资产负债比例管理国有商业银行进一步强化统一法人管理 改革内部稽核体制，建立权责明确以及激励和约束相结合的内部管理体 制；引入国际先进的贷款风险识别和管理理念，推行贷款五级分类试 点。三是根据市场化原则积极推进机构管理改革。针对分支机构重叠以及管 理层次多以及运行低效的状况，国有商业银行从1998年开始进行机构 改革和人员精简。19982002年间共精简机构约4. 5万个（其中县支 行约1800个），净减少人员约25万人。上述改革虽然在一定程度上推进了国有商业银行的市场化进程但总体 上看，银行经营管理还带有浓厚的行政色彩，特别是银行的财务状况仍 然不佳，历史包袱沉重以及资本金严重缺乏，自我发
7、展能力严重不足。 国有商业银行的经营管理现状已远远不能适应市场经济发展的要求。 由前述中国银行业改革的三个阶段可以看出中国银行业改革与整体经 济体制的改革具有相同的性质，即渐进性。渐进性改革的表现是政府掌 握改革进程，政府直接或间接地掌握着经济以及金融资源的分配，并通 过改革成本的分摊将改革风险控制在一种潜伏状态下，并在适当的时候 开辟新的改革渠道来分散已经积累很高的系统性风险。而中国银行体系 改革的本质就是政府在集中信贷资源以及控制信贷风险和引进市场竞 争因素之间的动态权衡。这种做法不同于“金融约束”，它属于政府主 导下的金融抑制。在维持低效产出与社会稳定的目标下，国有商业银行 扩张的结果只
8、能是日益严重的银行脆弱性 不利于中长期的经济增长。 张杰（1998）认为这种状态下的银行发展很大程度上是金融资产在原有 金融结构和制度框架上的简单扩张，没有质的根本提高。因此，国有商 业银行的原有改革措施有效性不足，无法消除国有商业银行问题的根 源。四以及国有商业银行改革：前景何在从国际社会看，转轨国家商业银行面临的问题并不新鲜。转轨国家银行 改革的根本任务就是创建真正的银行。约瑟夫斯蒂格利茨在转轨中 的治理失效一文中指出，在许多转轨国家，由于法律框架薄弱，偷盗 行为的单位收益率明显高于创造财富努力的单位收益率。偷盗加上期权 价值 再加上所有权就意味着（在没有竞争贷款市场的情况下）获取贷款 的
9、收益是巨大的。其后果是贷款不一定被分配到那些最可能有效利用资 产的企业手中，相反却可能分配到那些有政治背景关系或那些知道如何 最好“利用”体制的企业手中。自1980年代末以来，构建现代化的银行体系一直是中国政府的目标之 一，改革国有商业银行体系的努力也在不断推出。如前文所述，国有商 业银行的改革是政府主导型渐进式改革政府是国有商业银行的唯一所 有者，由此出发设计和出台的银行改革措施从根本说不是最优的。总体 上看，改革主要停留在技术层面上，例如梳理国有商业银行的内外部关 系以及引进先进管理技术以及处置不良资产，并没有触及银行管理体制 和银行公司治理等核心问题。关于国有商业银行的最优改革，从目前来
10、看，争论比较明显。综合起来 看有以下几种：1）银行改革产权无关论（郎咸平，2002）,即大银行的产 权无需变更在坚持国有的前提下通过加强银行内部改造就能实现改革 目标。这与政府改革观比较接近；2）分拆国有大银行以加强竞争（李稻 葵，2002；钟伟和巴曙松，2003）； 3）民营银行观（徐滇庆，2004） ； 4） 金融结构论（林毅夫，2003） o现代市场经济条件下，银行部门建立起良好的公司治理正是确保银行利 益相关者（stakeholders,具体包括股东以及高管层以及存款人以及员 工以及社会公众以及政府和监管者等）利益均衡的制度安排，它是银行 良好运作和科学管理的根源和基砒 是实现银行价值
11、最大化目标的制度 保障。由于实践中没有对政府行使所有权的方式以及内容以及界限进行 有效规范和制约，长期以来国有商业银行与国有企业一样，存在产权边 界模糊以及产权界定不清以及产权约束弱化的现象 并直接导致了所有 权与经营权不分以及监督约束机制弱化的银行公司治理困境。原有改革成效并不显著，目前仍存在诸多挑战，包括提高资本充足率以 及改善公司治理以及处置不良贷款，其中最重要的问题是，如何在经济 增长进程中防范国有商业银行产生新的不良贷款。前文指出，解决银行问题是一项系统工程。就国有商业银行自身来说， 需要从多个方面采取措施。首先，国有银行要客观计算出自身的坏账金 额和严重程度。其次，银行必须采取措施
12、，尽快冲销以及出售坏账以及 确认损失；必须尽快重组资产并重建准备金。第三，国有商业银行必须 建立起有效的银行公司治理，以便调整贷款程序，创造信贷文化，并且 基于合理的风险管理以及亏损确认和准备金拨备程序有效降低并防范 不良资产，而非以花俏的会计手段掩盖问题的严重性。要实现健康的银行体系，除了需要政府有坚定的信念与科学合理的改革 进程与指导原则以外，还需构建银行有效经营管理的宏观基础设施，它 包括透明度以及各种国际会计准则以及有效的司法体系和强有力的监 管结构。完善的金融体系由多个要素构成，开发有深度和广度的国内债 券和股票市场，并使之成为银行之外的储蓄和投资中介必不可少。本文不想在国有银行最优
13、改革问题上做过多阐述 只想着重提及两个问 题：银行外汇注资和上市。政府主导并支持国有商业银行改革可以有多 种方式，而改革总归需要支付相应的成本。无论银行出现问题是由其自 身原因还是由于政府的原因或者是两者共同的影响，政府以公共资金为 银行重新充实资本都是正当的。改革的物质成本就是要以政府注资来消 化和置换银行已有的不良资产。无可置疑，政府巨额注资是必要的，没 有巨资的填补和置换，国有商业银行股份制改革上市就有欺诈之嫌。不 过，对注资的持续性需求清楚地表明：对银行全面改革来说，注资计划 本身是不够的，如果注资以后没有明晰的职责界定与损失评估机制，则 还会出现注资需求。其实政府此次注资后做出不再注
14、资承诺的可信性需 要认真关注。如果政府对国有商业银行的注资成为永无止境的举措，那 么我们的改革只能是将无法取得任何实质性进展。就股份制改革并上市来说，其实这里包含了两层含义：首先，是国有商 业银行的股份制改造。问题不仅在于必须要根据现代公司治理结构要求, 遵循“三会分设以及三权分开以及有效制约以及协调发展”的原则设 立股东大会以及董事会以及监事会以及高级管理层，更重要的是能够保 证每个职能部门认真履行各自的职责，并清楚地使其权利责任做到对等 分布。不仅总行需要完善的公司治理，在国有商业银行的地方分支机构 事实上是一个独立利益主体的情况下，地方机构的公司治理问题如何解 决和总行与分支机构之间的利
15、益关系以及管理机制如何理顺同样重要。 国有商业银行地方机构屡屡出现重大事件已经提出了改革的迫切要 求。就引进国内外的战略机构投资者来说 对外与对内的开放具有同样重要 的意义 尽管引进国外的战略投资者对于国有银行走向世界可能具有特 殊的影响。如果财政部作为国有银行原有的实际单一股东无法约束国有 银行，那么我们凭什么相信中央汇金公司的约束就能有效呢？如果代理 链条过长以及成本过大可以解释国有银行的效率低下的话 我们又如何 可以相信增加了一个代理层次后就能降低而不是增加了代理成本呢？ 其次国有银行股份制上市可以借助资本市场力量能达到增资扩股以及 壮大资本实力以及提高透明度以及接受社会公众监督与市场检
16、验的目 的。不过如果没有完善的内部管理体制，缺乏相应的人事和激励以及约 束机制改革，法律与监管低效的话，“上市即灵”只能是我们的一厢情 愿。结论与20世纪50-60年代的前联邦德国以及日本和60-70年代韩国以及新 加坡经济增长“奇迹” 一样，中国自20世纪70年代末期改革开放以来 取得的经济加速发展以及人民生活水平日益提高以及综合国力显著增 强成就被称为“中国奇迹”。“中国奇迹”的取得，很大程度上得益于 中国进行的渐进式改革避免了社会动荡 它与其他转轨国家形成了鲜明 的对比。中国渐进式改革存在着战略选择问题 即改革的先后次序以及轻重缓急 问题。从整个经济体制改革进程看，在改革早期，政府运用财
17、政和金融 资源，优先支持了农业改革与国有企业改革（从广义上说国有商业银行 改革也是国企改革的有机组成部分）。在上述领域优先改革进程中消耗 了相当多的资源，在政府财政资源与能力非常有限的约束下，银行业承 担了改革的成本，其结果之一就是积累了大量的不良贷款，同时也使金 融改革滞后。在现代的市场经济中，金融体系发挥着越来越重要的作用，如果从四大 国有商业银行的相关绝对指标看，它们无疑是目前中国金融体系的核心。 要保证中国经济长期可持续的增长，就必须改革国有商业银行，促使其 加快转型步伐。从2003年新一届政府成立伊始，一系列银行改革措施 的出台即显示了政府改革银行体系的决心，又显示了政府改革银行体系
18、 的能力。不过，国有银行从计划型转向市场型不是一个简单的任务，转 型过程中的改革原则以及政策措施设计同样复杂。国有商业银行的财务重组以及股份制改造甚至于将来上市显然不是政 府改革银行体系的终极目标，它只是完善市场经济体系过程中的一个重 要方面，只是金融体系改革的一项内容。如果把股份制改造与上市当成 国有银行改革目标的话，那只能是对国有银行改革的一个曲解。现代市 场经济需要真正意义上的银行市场主侬国有商业银行欲成为符合市场 经济体制要求的真正商业银行，只有这几项措施的出台与实施显然无法 达到目标。只有进行系统化的持久改革，我们才能实现国有商业银行改 革的终极目标：以高效的银行体系提高民众福祉主要
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28、 pp. 101-114.25. Stiglitz, J. and A. Weiss. (1981). “Credit rationing with imperfect information” , American Economic Review 71, 393-410.息不对称也较为严重。由于信息不对称，市场在配置资源方面存小道德 危害(moral hazard)与逆向选择(adverse select),所以金融中介 可能会优于金融市场，因为中介可以减少交易成本，可以复制市场的某 些功能，可以签订长期激励合约。新古典经济增长理论与内生经济增长理论都认为 除了人口增长对经济 增长的促进作用
29、外 技术进步与资本集聚是经济增长另外两个重要推动 力。金融体系之所以在经济增长中起重要作用是因为它们能为资本集聚 和分散新技术提供资金。金融体系的微观经济理论基础很大程度上在于 交易体系中存在着摩擦。在签署议定和执行合约消耗资源以及信息不对 称和信息获取成本高昂的世界里合理发挥功能的金融体系能够减少信 息成本与交易成本。在这个过程中，储蓄者与投资者有效结合并最终影 响经济增长。金融体系所起的几个功能有助于减少这些交易成本(Pagano, 1993; Levine, 1997),它对资本集聚与技术进步产生重要影 响。根据许多学者的看法，银行与其他公司相区别的原因是它们共同：1) 提供了可兹利用的
30、支付体系；2)生产信息与监督借款人。它们所共同 履行的这两个核心功能有助于解释银行特殊的原因，而且还有助于解释 它们易受特殊管制的原因。银行一一其迅捷的流动性对于支付体系发挥 良好的功能来说至关重要一一持有价值固定的短期存款债务来换取价 值不确定的贷款一一它是非透明借款人外部资金的主要来源非透明借 款人在金融市场上是受到限制的。然而银行易受道德危害问题的影响， 银行价值固定的存款可从某种公共援助上获益一一明示的(存款保险) 或暗示的(最后贷款人的介入)援助一一这种支援可以防止支付体系的 崩溃。然而银行挤兑会在无任何正当理由的情况下发生，它减少了社会 福利(Diamond and Dybvig,
31、 1983)。因此必须确保存款人不会遭受损 失，其目的在于阻止未加担保的挤兑和由挤兑所引起的支付体系的崩溃。 不幸的是，这也意味着存款人没有任何监督银行冒险的激励，这样又可 能使银行家比没有存款保险时更有激励去冒险。由于一部分银行特许权 价值依赖于存款保险的存在，所以银行面临业务许可的管制与有效监管 就极其重要：不用对此有任何惊讶，薄弱的监管与没有风险保险金的存 款保险是美国储蓄贷款危机中增加赌博与破产上升的秘诀所在(Barth and Bradley, 1989)O事实上，国有商业银行承担了金融的基本功能。然而，问题并非就此结 束因为国有商业银行还承担了某些特殊功能其集中表现在两个方面： 配
32、合国家产业政策的功能；维护经济和社会稳定的功能。这两个功能尽 管从会计效率上看并非最优的选摇 但是如果从中国的特殊状况看我们 无法否认其巨大的社会意义与绩效。“国有商业银行所履行的企业性 和公共性双重功能，决定了对其绩效评估不应只是单一的经济效益评价。”2 .银行问题的成本银行业是一个具有极大外部性的行业，其外部性为正，也可能为负。银 行的负外部性一直就是对银行业进行管制的一个重要理由。一般情况下 人们认为，一家银行的倒闭，特别是大银行的倒闭可能会引发多米诺骨 牌效应，迫使其他银行走向破产，不管是有清偿力的银行还是没有清偿 力的银行，由此可能引发银行系统的崩溃。引发银行倒闭的因素可能很多。Di
33、amond和Dybvig行983)指出,银行 提供的流动性服务可能会引发挤嵬由于银行的资产清偿价值低于银行 的流动性存款价值，所以存款人可能在没有任何银行资产经营不利的信 息发布时对银行进行挤兑，这是一种典型的集体行动囚徒困境，由此一 家稳健的银行也可能倒闭。其他因素可能也会引起银行倒闭。由于市场不完备，也或是因为银行的 监督技术不完善，银行可能无法完全分散资产风险。这样的结果是如果 储户察觉银行资产价值过低 那么收回存款将成为其首要考虑的策略问 题。由此也会引发银行挤兑。银行挤兑的成本巨大。因为它迫使银行将尚未到期的长期资产提前清算, 这样就扰乱了银行的正常生产过程 它的另外一个可能结果是银
34、行提前 对投资项目进行清算 这又会使整个社会的正常生产与交易过程中断。 传染性挤兑在经济并不景气的时候可能会使整个金融体系崩溃，这对经 济产生了强烈的负面影响。对银行挤兑的负面影响促成了许多国家实施 了银行管制政策并提供了政府存款保险和贴现窗口政策。但是它们由于 逆向选择和道德风险问题可能会产生更多的银行问题。对银行危机的代价与成本进行分析与衡量是一件麻烦而棘手的事情 Frydl(1999) ;Frydl and Quityn, (2000) o 霍克谢等(2004)区分了银 行危机的代价与成本。他们指出，银行危机的代价包括社会的总代价以 及财政代价和净代价。不过，社会总代价却是难以计量的，因
35、为银行危 机会使宏观经济不稳定，经济体系失去有利的增长机会。例如，银行危 机出现时一般会使银行信贷紧缩，利率可能会上升，利率上升同时还会 伴随着通货膨胀和汇率的剧烈波动，由此导致了总产出的永久性损失。 财政代价包括危机救助与解决成本。Cerra和Saxena(2003)提供了亚洲国家永久性损失的经验证据。他们 使用了制度转换模型将衰退区分为永久性损失和暂时性损失。他们的研 究结论表明，亚洲国家发生的是Hamilton型衰退 产生了永久性损失， 而非Fridman型在危机以后是一个迅速增长阶段以及导致赶上最初发 展趋势的衰退。跨国研究表明，银行危机期间产生的损失非常大，平均 占当年GDP的10%
36、以上，银行的贷款量与利润率在此后也都下降了 (Hoggarth 和 Reidhill, 2003)。3 .转轨国家银行业改革与最优银行体制选择Thakor(1996)认为，金融系统设计包括三个主要的方面，即银行和其他 金融中介机构经允许的经营范围以及决定银行业结构的监督和金融市 场上对信息的披露。Allen和Gale(1994)解释了目前两种主要金融制度 设计一美国的市场主导型金融系统和德国的银行主导型金融系统一的 福利含义。相比之下，银行主导型金融系统比市场主导型金融系统提供 了更好的跨时风险分担。因为银行提供的长期贷款协议是实现理想代际 财富转移和风险分担的必要条件。而市场主导型金融系统具
37、有更好的跨 域风险分担机会其原因是在这样的制度中经济代理人能在金融市场上 选择更多的金融工具来对冲他们的风险头寸。不过，两人的模型没有考 虑到银行主导型体系具有的银行挤兑和传染诱致的恐慌状况。不过，到 目前为止关于金融系统的最优设计等一般性问题仍然未难受得到解决 (Santos, 1998) o转轨国家的银行改革问题与最优金融体系的设计问题同样有趣。不过转 轨国家的金融系统改革既费时又费力，由于银行在发展中国家和转轨国 家公司外部融资中通常居于主导地位，所以这些国家的银行体系改革更 为重要(Bush, 1 9 9 8 )o尽管转轨国家已经进行了某种程度的银行 改革 但是由于银行在改革过程中又产
38、生了新的不良贷款以及政府渐进 退出银行部门等因素的影响，银行部门在重组现在的公司以及为私人新 设企业提供融资等两个方面的作用还没有达到预期的效果而且在对发 达国家银行的研究中得出的一些研究结论在转轨国家也并不能得到有 效的支持。我们知道 很多计划经济国家进行转轨的根本目标是把经济从生产可能 性边界以下的无效产量点向转换曲线上的点移动，以便实现经济的持续 稳定发展并且最终改善本国民众的福利水平。从经济增长的角度看，银 行体系能够把储蓄与投资联结起来，并且把资金配置到效率更高的部门 以及区域或项目上。所以改革银行体系的关键之处就是把金融中介的克 服信息不对称提高金融资源有效配置的功能发挥到最大。具
39、体地说就是 提高现有银行中介的效率并提高其支持实体部门结构调整的能力。 转轨国家银行改革以及最优银行体系的选择主要有以下几个方面的问 题。由于信贷市场存在信息不对称，所以它会导致不利的选择结果并均 衡信贷配额(Stiglitz and Weiss, 1981) o信贷配给的出现可能源于借 款人没有足够的净资产为其贷款提供担保也可能是由于银行并未在竞 争的环境中经营。在转轨国家，中小企业就是在这样的环境中经营，这 不利于中小企业发挥技术创新以及增加出口以及提高就业水平等方面 的宏观作用。由于中小企业没有足够的抵押或担保品和经营记录，银行 对中小企业的贷款可能很少，外部资金(还包括股票融资或债务融
40、资) 对中小企业来说是可望而不可及的事情。中小企业只能依赖内源融资缓 慢发展，这种状况的不利影响就是经济增长只能是次优的。此外 由于转轨国家起始时国有银行与国有企业已经建立起了良好的关 系 所以信贷配给的另外一个结果就是银行资金过多地流向国有部门， 尽管这种长期关系会使国有企业得到足够的资金但是由于预算软约束 的存在会使流向国有部门的资金低效运用，它使银行部门自身积累了大 量不良贷款资产，银行部门不良资产过多会诱发信贷紧缩而降低经济增 长的效率。不过，如果银行能克服这些问题将会发挥其在公司公理中的 作用并加速国有部门的重组进程与效率那么经济增长将会向最优的路 径靠拢。关于转轨国家最优银行体系的
41、选择问题，理论研究给予了足够的重视。 大部分研究都证明了转轨国家选择全能银行体系优于单纯商业银行业 务的金融系统。因为全能银行体系的主要优点是它可以利用范围经济并 能够扩大银行的服务范围。例如银行从监督公司存款账户中获得的信息 有助于银行分析与掌握该企业的现金流量与经营状况这样可以减少信 息不对称(Nakamura , 1993) o全能银行的范围经济使银行可以利用协同作用。例如全能银行可以解决 企业的公司控制问题，因为它们具有股东与债权人的双重角色。Steinheer和Gilibert (1994)根据公司控制权理论指出,全能银行在 转轨国家的有益作用是：它在经济状况好的时候担当积极的股东，
42、在经 济状况不好的时候充当积极的债权人。银行持有的股份较少可以限制股 东的所有者控制；并且银行还能够减少非银行债权人因为缺少信息或其 他干预机制对公司事务的干预不足。不过，他们认为全能银行只能由私 有化的银行来承担。另外，还有人认为尽管全能银行具有优点，但是它 在转轨国家可能并不具有适用性。与此相反 另外一些学者则针对转轨国家的现状提出了专业化银行的建 议。Thorne(1993)指出，在转轨国家的早期阶段，商业银行无法对商业 企业实施有效的公司控制，这种控制功效应该交给投资银行办理，所以 转轨国家应该建立起专业化的银行体系。Rajan(1995)也指出新兴市场 经济国家不能选择全能银行。Mc
43、kinnon(1991)的看法更激进。他认为由 于商业银行本身的独特性以及其功能等诸多原因的影响，狭义银行最为 合适。就发展中国家或转轨国家的现状看，在资本市场发育不成熟，信息披露 机制不完善，银行部门风险识别与评判能力低下以及银行监管部门素质 不高以及政府与银行的“裙带”关系以及相应的制度建设落后包括法 律的制定及其有效实施等因素影响下，全能银行并不适合发展中国家或 转轨国家，它可能只是转轨国家制度基础设施得到完善以后的一种长远 的潜在选择。因此专业化银行可能是目前条件下转轨国家的最优选择。4 .银行业最优改革模式在 IMF 的一项调查中，Dziobek and Pazarbasioglu
44、(1997)通过对 24 个国家银行危机的经验分析总结了一套银行重组的“最佳模式”：他们 认为最佳的模式应该包括足够宽的范围，并且因此对一系列的特定状况 都要有积极作用。霍克谢等(2004)指出，系统性银行危机的管理对策要 因国而异。其含义是适合本国自身状况的银行改革才是最优的。具体说 影响一国危机管理对策的范围包括：危机的成因；宏观经济条件和该国 的发展前景；银行体系的财务状况；内外部传导的风险以及可使用的解 决工具；此外还应该包括银行体系与公司部门的所有权结构；人力资源 的局限性；法律以及监管以及司法以及行政架构；透明度的传统；以及 政治上的连续性和领导人的素质等。由此可见，解决银行问题是
45、一项系 统工程，它的成效依赖于上述这些因素及其相互作用。通常情况下银行 业改革的“最佳模式”包括解决银行的流动性问题以及银行业的结构 调整以及经营重组与财务重组以及宏观基础设施建设。1)流动性支持。前文指出，银行挤兑的成本巨大，因此在银行出现危机 时提供流动性支持对于整个银行体系至关重要。因此中央银行作为最终 贷款人向银行体系提供充足的流动性支持以便确保支付体系的顺畅负 有义不容辞的责任。这种迅捷的救援行动能够为政府找出问题的原因并 制定相应的对策留下了足够的时间。然而，中央银行的流动性支持只应 该限定于那些有清偿能力的银行。不过，在银行转轨国家，流动性支持 似乎并不是一个严重的问题 因为储户
46、与债权人享有了政府可信的全面 担保。因此，流动性支持中的问题可能主要在于消除政府全面担保中的 道德危害风险。然而，拉美的例子说明，在高度美元化的经济体中，政 府的全面担保并不能取信于民，即使是政府出台行政管制措施时也无法 阻止存款人的恐慌与挤兑。2)银行业的结构调整。霍克谢等(2004)指出，银行业的结构调整政策 需要把银行区分为三类 有生存能力并且符合监管要求的银行以及有生 存能力但资本不足的银行和没有生存能力且也不具备清偿能力的银行。 确认银行是否具有生存能力是对重组工作进行管理的一项关键工作。而 且银行是否具有生存能力应该交由市场处理与决定同时对于资不抵债 的银行应该由处理其问题的监管机
47、构决定是让其整改后继续经营还是 退出市场。除了银行业的市场结构需要调整以外，银行机构内部的产权 结构可能也需要得到相应的调整。如果银行的所有权没有明显变化，那 么没有任何一家机构能完全行使股东权利以控制损失(Sheng, 1996)。 不过，许多国家的经验表明私有化并不是一种立竿见影的解决措施，相 反它是一种长期的进程，并且需要实质性的优先举动，例如财务与经营 重组。快速私有化会产生重大的风险。因此市场化方案设计对于决定银 行部门未来的利润率与生存能力非常重要 智利的经验表明中国采用渐 近的方法更为可行(Li Wen hong, 2001) o3)经营重组。经营重组对于恢复银行的盈利能力与持久
48、的清偿力是必不 可少。经营重组的目标是提高信用评估能力以及改善风险管理以及加强 内部控制以及改善所有者与管理者的关系和治理结构等，同时要把激励 机制作为关注重点。24个国家的调查指明内部治理的低效是所有样本 国银行问题的一个原因，银行重组的进展与这些问题是否能被解决高度 相关。调查还发现，所有国家通过解决存量问题恢复银行的清偿力要比 通过解决流动性问题能取得更大的成功。看起来其中的一个原因是政府 发现在防备无清偿力方面取得进展要相对容易一些。这个结论表明中国 更需要注意经营重组，在中国，国有商业银行和其他一些银行都面临着 管理效率低下问题 这是它们利润低下不断积累不良贷款的原因之一。 不过，经
49、营重组能否取得成功还需要公司部门重组作为配合。银行和公 司必须以及时以及有序并以公平分担的方式对公司债务进行重组因此, 必须强化正式的破产制度。当然，对公司债务进行重组需要在公司业务 重组的背景下进行，如果无法对贷款进行重组，应该对其加以清算；另 外可行的方式是对抵押物进行拍卖。4)宏观基础设施建设。转轨国家银行改革的宏观基础设施建设包括多 方面因素。具体说包括界定政府的功能以及解决法律与司法体系的不足 以及废除不公平的待遇(包括对各类投资者一视同仁以及不公平的税负 等)以及改善审慎监管等。特别是转轨国家，由于政府有自己的利益需 求，政府利益需求可能不会与银行价值最大化目标相一致(Boot and Thakor, 1993)O此外，在许多转型国家都可以发现，竞争对银行业的 意义更大，它比改变所有制更为重要，并且它也能给管理者提供适当的 约束机制(Stiglitiz