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1、论检察权行使中的民众参与目次一、我国民众参与检察的中国特色1（一）美国大陪审团模式2（二）日本检察审查会制度4（三）我国的人民监督员制度5（四）人民监督员制度的中国特色7二、人民监督员制度的正当性8（一）人民监督员制度体现直接民主9（二）人民监督员监督符合我国现行法律9（三）人民监督员制度符合政治文明的要求10三、完善人民监督员制度的思考11（一）人民监督员的选任12（二）监督案件的适用范围及程序14（三）监督的方式和时间15（四）监督意见的法律效力16（五）设立人民监督员听证制度162003年9月，最高人民检察院决定在检察机关办理自侦案件工 作中试行人民监督员制度。这一制度的实施，在国内引起
2、广泛关注。试行人民监督员制度是最高人民检察院贯彻“三个代表”重要 约的制度自1948年建立以来，一直沿用至今，表现出巨大的生命力。（三）我国的人民监督员制度检察机关监督别人，谁来监督检察机关？检察机关必须正视查办 职务犯罪工作中存在的问题，要用实际行动和实际效果来认真回答 “谁来监督检察机关”的问题。要切实解决这些问题，保证职务犯罪 侦查权的正确行使，一个很重要的方面就是要加强机制建设，强化外 部监督，将来自社会的外部监督和检察机关内部的监督制约有机结合 起来，形成有效的内外部监督。针对人民检察院直接受理侦查案件中存在的主要问题，最高人民 检察院制定和发布了关于人民检察院直接受理侦查案件实行人
3、民监 督员制度的规定（试行）（以下简称规定（试行）1、人民检察 院直接受理侦查案件实行人民监督员试点工作的目的。最高人民检察院做出这一部署，主要基于四点考虑：一是为了贯 彻“三个代表”重要思想和党的十六大精神，推进检察改革，保障检 察权的正确行使，维护社会公平和正义；二是为了切实体现宪法关于 一切国家机关和国家工作人员必须倾听人民的意见和建议的原则精 神而接受人民的监督；三是为了建立和完善人民检察院办理直接受理 侦查案件工作的外部监督机制；四是为了进一步提高执法水平和办案 质量。对直接侦查的案件实行人民监督员制度，目的就是要在检察环节 建立起一种新的有具体监督内容和程序的外部监督机制，把办理职
4、务 犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众的监督之下，加强对行使这 项权力的外部监督，保证这项权力的正确运用，以提高执法水平，从 制度上保证各项检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，保证办案 质量。这个监督不同于一般的外部监督，它是检察机关在查办职务犯 罪案件过程中设置的具有刚性程序作保证，具有实质性的监督内容, 重点解决此类案件在侦查、逮捕、审查起诉环节缺乏有效外部监督问 题的一项制度。凡列入监督范围的事项，检察机关都必须按照规定启 动监督程序，主动接受人民监督员的监督，这也正是保证人民监督员 制度不流于形式的关键所在。2、人民监督员制度的试点范围。最高人民检察院决定在天津、辽宁、河北、内蒙古
5、、黑龙江、浙 江、福建、山东、湖北、四川等十个省、自治区、直辖市的检察机关 进行人民监督员试点工作。其中，四川、福建、湖北、在全省检察机 关全面进行试点，其他7个省份是在部分地市、区县级检察院试点。 全国共有10个省级院、105个地市级院、510个区县院共625个单位 实行人民监督员制度。3、人民监督员需要具备的条件。按照最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人 民监督员制度的规定（试行）,人民监督员应当具备下列条件:第一， 具有中华人民共和国国籍；第二，拥护中华人民共和国宪法；第三, 年满二十三周岁；第四，作风正派，坚持原则，有良好的政治素质和 较高的政策、法律水平。人民监督员由机
6、关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由 检察长颁发证书，任期与本届检察长的任期相同。试行人民监督员制 度的检察机关设立人民监督员办公室，作为人民监督员的办事机构。4、人民监督员对人民检察院直接受理侦查案件进行监督的范围。人民监督员监督的内容有三项：一是在检察机关办理职务犯罪案 件过程中，对承办案件的部门拟作下列处理的案件（即被逮捕的犯罪 嫌疑人不服逮捕决定，审查逮捕部门审查后认为应当维持原逮捕决定 的；侦查部门拟撤销案件的；公诉部门提出对案件作不起诉处理的。 检察长或者检察委员会拟作上述三种决定的，也要接受人民监督员的 监督。但对涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡 的三类案
7、件做出撤销案件或不起诉决定的除外）进行监督。监督的主 要方式是听证、评议并提出监督意见。二是人民监督员发现检察机关办理职务犯罪案件中有应当立案 而不立案，超期羁押，违法搜查、扣押、冻结，应当给予刑事赔偿而 不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定，办案人员徇私舞弊、贪赃 枉法等情况，有权提出纠正意见。三是人民监督员可以应邀参加检察机关直接受理侦查案件的其 他执法检查活动，发现有违法情况的，可以提出建议和意见；接受人 民群众对检察人员的投诉，转交检举、控告。上级人民检察院在各地 的人民监督员，可以对本地检察工作实施监督，必要时可以直接向其 担任人民监督员的人民检察院反映情况。5、人民监督员进行监督工
8、作的程序。人民监督员的监督工作应当依照下列步骤进行：第一，由检察官 向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示主要证据；第二，由检察 官向人民监督员说明与案件相关的法律适用情况；第三，人民监督员 可以向检察官提出问题，对重大复杂案件，必要时可以听取检察官讯 问犯罪嫌疑人、讯问证人，听取有关人员陈述或者听取本案律师的意 见；第四，人民监督员根据案件情况，进行独立评议。评议后进行表 决。表决采取无记名投票方式，按少数服从多数的原则形成意见，表 决结果和意见由办案部门附卷存档。检察长应当对人民监督员的表决 意见和有关检察业务部门的意见进行审查，必要时可以听取人民监督 员和有关检察业务部门的意见。检察长审
9、查后同意人民监督员表决意 见的，有关检察业务部门应当执行；不同意人民监督员表决意见的, 应当提请检察委员会讨论决定。根据案件需要，人民监督员可以应邀 列席检察委员会会议。检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一 致时，应当由人民监督员办公室向人民监督员做出说明。参加监督的 多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求上一级检察 机关复核。上一级检察机关应当复核并及时反馈结果。案件监督工作 应当自人民监督员办公室收到材料之日起七日内进行完毕。重大复杂 案件的监督时限可以延长一个月。检察机关不得因人民监督员的监督 而超过法定办案期限。6、人民检察院办理直接受理侦查案件，出现应当由人民监督员
10、监督的情形时，承办案件的部门的操作程序。按照规定（试行）的规定，分为以下几种情形：一是人民检 察院直接受理侦查案件被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，承办案 件的部门应当立即将犯罪嫌疑人的意见转交本院侦查监督部门。侦查 监督部门应当在7日内提出审查意见，认为应当维持原逮捕决定的， 应当及时将书面意见和相关材料移送本院人民监督员办公室，并做好 接受监督的准备。二是承办案件的检察机关侦查部门对本院立案侦查案件提出撤 销案件意见的，应当及时将书面意见和相关材料移送本院人民监督员 办公室，并做好接受监督的准备。三是检察机关公诉部门对本院立案侦查案件提出不起诉意见的， 应当及时将书面意见和相关材料移送本院
11、人民监督员办公室，并做好 接受监督的准备。人民监督员办公室收到有关案件材料后，应当及 时根据案件的性质、情节轻重和复杂程度确定三名以上、总人数为单 数的人民监督员参加监督工作。参加监督工作的人民监督员推举其中 一人主持监督。人民监督员在监督工作中具有同等的表决权。7、人民监督员履行职责的保障。规定（试行）明确规定：检察机关应当为人民监督员履行职 责提供必要的工作条件，可以邀请人民监督员列席有关会议、视察检 察工作。人民监督员开展监督工作所需经费，应当在各级检察机关业 务经费中列支，纳入财政预算，由同级财政核拨。对打击报复或者 阻碍人民监督员履行职责的，应当依法依纪追究责任。（注释15）人 民监
12、督员制度是2003年最高人民检察院在加强内部监督制约的同时, 对自己直接受理侦查案件主动接受外部监督的制度性创新。已经在最 高检院和天津、河北等10个省、市、自治区开展试点工作。通过与 日本检察审查会的比较研究，根据最高检院制定的关于人民检察院 直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行），从技术层面 上提出在人员的组成上、监督案件的范围和监督的方式上需进一步完 善人民监督员制度的建议，以利于该项制度的发展。（四）人民监督员制度的中国特色这一制度具有鲜明的中国特色，遍及国外主要的刑事诉讼制度, 无法找到与之可以类同比较的制度，但从民众参与司法过程，尤其是 由特定组织来对检察机关不起诉处分的
13、监督和制约上，还可以在美国 大陪审团制度和日本检察审查会制度上，发现他们之间的共同之处。 在美国实行大陪审团审判的管辖区，对检察官不侦查和不起诉决定也 提供了一种制约。法官有权召集大陪审团，然后大陪审团有权侦查 刑事案件和决定是否对被告人签发指控。谋杀案件，也可能以相同的 方式进行验尸。验尸官和大陪审团不必遵循检察官的意愿。正因为如 此，他们制约检察官无根据的宽恕。“（注释16）但美国的大陪审 制度职责主要是对重罪案件的审查起诉，大陪审团根据检察官提供证 据的情况，认为足以控告犯罪嫌疑人犯了准备指控的重罪，则应检察 官的要求发出正式的起诉书。（注释17）在这种意义上，主要是对检 察官起诉权的审
14、查，防止检察官滥用起诉权。这与人民监督员制度设 置的目的相去甚远。而日本设置检察审查会就是审查检察官不起诉处分的系统，在目 的上与人民监督员参与检察机关对直接受理侦查案件不起诉处分上 基本一致。因而，下面对日本审查会制度与与人民监督员制度进行比 较。(1)设置及人员组成。根据最高检院的规定，在设置区域上 为各级检察机关所在地，由各地检察机关根据一定条件在机关、团体、 企事业单位推荐的基础上，由检察长聘任，人民监督员的任期与本届 检察长相同。在规定中，并未有各级检察机关确定的人民监督员 的名额具体规定，而是由各省级检察院确定。并且规定上级检察机关 确定的人民监督员可以对下级检察机关实施监督。在设
15、置和组成人员上看，与日本检察审查会相比，在确定监督人 员上，我国检察机关有最终决定权，任期也较长，有与所聘任检察长 共进退的意味。(2)职权。根据规定，人民监督员职权包括二方面：一是对检 察机关所直接受理侦查案件所做出逮捕犯罪嫌疑人决定而被逮捕人 不服的和拟撤销件或作出不起诉处分的；二是对检察机关在办理直接 侦查案件过程中的违法行为有权提出纠正。与日本检察审查会相比, 监督的范围表面更广，但是考虑到在日本侦查活动对强制侦查实行司 法令状主义，对侵犯个人重要利益的侦查措施都要经过司法(日本的 司法仅限于法院和法官的活动)审查，有司法控制，故没有也不可能 对检察官其它侦查行为的监督。从实质上讲，人
16、民监督员制度只是针 对直接受理侦查案件的不起诉处分监督，而日本并无太多的限制，我 国人民监督员的监督范围窄于日本的检察审查会。(3)程序。人民监督员对检察机关直接受理侦查案件的监督除 做出的逮捕决定是事后监督外，其它都是事中监督，即检察机关准备 作出不起诉决定或撤消案件后，在正式决定前，主动接受人民监督员 的监督。监督程序的开启是检察机关，是让人民监督员参与检察机关 做出不起诉或撤消案件的过程，影响检察机关的最终决定。这与日本 采取的是事后监督有较大的不同。在监督过程中，人民监督员类似与 一个独立是审查委员会,类似于国外的陪审团，采取听审的方式进行, 最后按照少数服从多数的原则形成决议，并以此
17、决议影响到检察机关 最终决定的形成。(4)决议的效力。检察机关不必然按照人民监督员的决议执行 以形成自己的最终决定，但如果不同意人民监督员决议的，应该由检 察委员会集体讨论形成最终决定，并且赋予了人民监督员在不同意检 察委员会决定时，可以向上一级检察机关提请复核，上一级检察机关 必须复核并反馈结果。就人民监督员决议的效力而言，与日本检察审 查会决议的效力相似，不必然改变或影响检察机关的决定，但在人民 监督员制度中，规定了上一级检察机关的救济程序。人民监督员的决 议对检察机关最终决定的影响力到底有多大，还需要实践的验证。二、人民监督员制度的正当性实施人民监督员制度的目的是通过实行人民监督员制度，
18、在检察 机关直接受理侦查的案件上，监督检察机关的逮捕决定和参与检察机 关做出不起诉和撤案决定的过程，改变监督者在直接受理侦查案件上 无人监督的格局。抛开与现行法律制度是否存在冲突不说，这种主动 接受外部监督的精神是值得赞许的，毕竟在现行司法制度和诉讼制度 没有根本性改变之前，这不失是一个退而求其次的选择。试行人民监督员制度是解决检察机关直接侦查案件缺乏有效外 部监督问题而进行的一项重要探索；是检察机关自觉接受社会监督、 确保依法正确行使检察权的一项重要改革；是检察机关在现行法律框 架内推进诉讼民主的有益尝试。人民监督员制度符合民主法治要求； 加强了检察机关自侦案件地外部监督，进一步确保检察权依
19、法行使， 有助于确保司法公正；彰显程序正义;制约检察权力，遏制司法腐败； 克服法律僵化，推进法律改革。任何一项法律制度都有合理的理论支撑。作为一项新制度，人民 监督员制度的法理基础是什么呢？对此，笔者将此作以下探究。（一）人民监督员制度体现直接民主第一，检察融合民情，消解职业偏见，使对案件的裁判结果更具 有说服力，更易被人接受。长期从事某种专项职业的人，长时间反复 经历某种特定经验后，会形成职业特有的思定式以至于形成职业偏见。 司法官的职业思维习惯，使司法官有脱离社会普通思维习惯的倾向， 并使司法官不能和社会生活保持步调一致。司法官受法律惯性的影响, 往往偏重于固守过去的法律规则而墨守成规，甚
20、至变成法律教条主义 者而排斥社会生活中新的准则、规则。因此，从某种意义上说，在警 察眼里人人都是罪犯，在医生心中，人人都是病人。司法官的职业思 维习惯会使司法官对社会合作规则的认同也与普通人有所差异。实行人民监督员制度对消除职业偏见，实现司法公正起着至关重 要的作用。诚然，民情、民意，应为立法的基础，法律本身是社会生 活的结晶，但法律是高度概括和抽象的产物，它一经产生就具有相对 的独立性。晦涩的法律语言，专门的职业化操作，往往又将民众拒之 门外，更有甚者，法律还可能异化为民意的枷锁。法律的适用，只有 最大限度地贴进民情、民意，人民才会感受到法律的公正。来自民间 的人民监督员，比检察官更贴进生活
21、，更能体验普通人的心理。由于 没有职业思维定式的束缚，他们更能以一个自然人的是非观、善恶感 对案件加以评判，消除职业偏见，扩大司法的社会性，把社区中的道 德观带到司法活中，使司法活动在最大程度上合情、合理、合法。正 如托克维尔所说：没有民情的支持，纵有最好的法制，也不能维持 一个政体；即使存在最坏的法制，民情也能减缓其压力。这是一种直 接民主的实现形式。第二、人民监督员是非职业司法官阶层，由于未形成法律职业的 惯性，因此对社会生活中的新情况、新问题比较敏感，容易接受新的 秩序规则和道德伦理规范人民监督员所能带入司法活动中而职业司 法官却有可能欠缺的往往是民众的情绪、感受，因为人民监督员仅凭 普
22、通人的良知和常识裁判，所以，能够使犯罪的概念和社会发展相适 应，并与社区文化相一致。第三、社会总是在前进、发展，尤其是当今社会发展日新月异, 旧的秩序规则及规范受到强烈冲击，新的秩序规则和规范不断涌现。 人民监督员能及时把社区的道德观念带到司法活动中来，确保了司法 的公正。第四、司法依赖民众的信赖而存在；失去民众的信赖，司法就失去了存在的基础。人民检察院对职务犯罪案件在侦查、起诉阶段所作 思想和党的十六大精神，在司法体制改革中推进检察体制改革的一项 重要探索。同时也是我国检察机关近来推出的对查办职务犯罪工作进 行外部监督的一项重大试点工程。最高人民检察院针对检察工作的实 际中逮捕、撤案和不起诉
23、等容易发生滥用职权、执法不严问题的关键 环节，在充分调研论证的基础上，在不涉及修改现行法律的前提下， 通过规范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众 监督之下，力求从制度上保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行 使。一、我国民众参与检察的中国特色把现代刑罚思想要求检察官有 一定的自由裁量权。在司法实践中，检察机关在行使自由裁量权过程 中，不可避免会受到许多非法律因素的影响，如检察官的个人素质， 外部压力、人情关系等，这些因素往往左右检察机关自由裁量的方向。 因此，检察机关在实际行使自由裁量权时，出现了被滥用、怠于行使、 随意行使的倾向。因此，对其进行适当的制约是保证其功能充分发挥
24、的必要和有效的措施。各国通过一定的方式对自由裁量权进行了限制。 其中民众参与又是其重要和特别的形式，在美国和日本已有很长的历 史，我国的人民监督员制度是一种具有中国特色的模式。（一）美国大陪审团模式英美法系国家的陪审制度主要有两种类型：一种是在行事和民事 诉讼案件中都使用的小陪审团或叫审判陪审团。在民事诉讼中，它的 任务一般是决定有无责任的问题，在刑事诉讼中，则是决定有罪与无 罪的问题；另一种是仅在刑事诉讼中使用的大陪审团或叫控告陪审团, 出的裁判更是依赖于民众及被告人对其的信赖而发挥作用。由自己的 同类来裁判自己能够使被告人对裁判结果产生认同感、信赖感。另一 方面，通过随机遴选而不是选举、指
25、定产生的陪审员参与司法活动， 也使民众对刑事裁判结果产生认同感、信赖感。（注释18）（二）人 民监督员监督符合我国现行法律人民监督员监督的合法性可以从以下几个方面加以理解：第一， 人民监督员的产生应按法定程序进行。最高人民检察院关于人民检 察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）第六条 规定：人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意， 由检察长颁发证书。“同时规定第五条规定了人民监督员应当具 备的条件，以及规定了人民监督员任期同本届检察长的任期相同。第 二，人民监督员实行监督的法律依据。中华人民共和国宪法第二 十七条第二款规定：一切国家和国家工作人员必须依靠人民的支持，
26、 经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监 督，努力为人民服务。”同时宪法为了促进社会主义民主，规定人民 有权依法“通过各种途径和形式管理国家事务”。实行人民监督员监 督查办职务犯罪工作的改革，是一项实践“民主监督”的有力举措， 具有宪法上的正当性。在现代法治国家中，国家公权力的界限是明定 的，不能在法律授权之外恣意扩张；而在法律授权之内，则可出于合 目的性之考虑，就具体制度之设置妥为布设。检察机关在办理职务犯 罪案件中推行的人民监督员制度，并未逸出其权力范围，而是在检察 权的具体行使方式上主动引入外部监督，对权力的运作进行合理限制, 可以说，这是检察机关在落实宪法对人民管
27、理国家事务、监督国家机 关工作的诸项权利，贯彻十六大对司法改革的要求方面的一个创新， 这种做法符合宪法规定，也符合现代法治的基本要求。人民检察院 组织法第七条规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯 彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督”以此观之，人 民监督员制度就是把宪法和人民检察院组织法规定的人民群 众的法定监督权利具体化、经常化。第三，规定中规定了人民监 督员进行监督案件的范围，严格规定了监督的程序，这样，既有利于 监督的顺利进行和实现，也不至于妨碍检察机关正常行使职权。法制是实现小康社会的重要保障。我们不仅要解决国民物质文化 生活的改善，更要解决法制生活环境的改善。从这个意
28、义上讲，人民 监督员制度是创新的尝试，使人民的视线“真正进入到了具体的个 案监督中，从细微的个案入手，改善法制生活环境。如果说司法腐败 就像污染了源头的水流，而人民监督员就是一个过滤器”，至少在 检察职能部门内部，它把受到司法腐败污染的水源尽可能地过滤干净。（三）人民监督员制度符合政治文明的要求党的十六大报告明确指出，发展社会主义民主政治，建设社会主 义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。发展社会主义民主政 治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统 一起来。同志提出要“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序 的政治参与”。现代社会中，民主的实现是不拘一格的。我国宪法规
29、 定，人民应该是“通过各种途径和形式”实现对国家事务的管理的。 人民代表大会作为国家权力机关，固然是人民实现民主管理国家事务 的最主要的制度途径，但却并非实行民主的惟一途径。我国人民代表 大会制度传统上是“议行合一”的国家机构，但是由其会议制的组织 结构和工作方式所决定，人大的工作是宏观的、全局的。而我国社会 主义民主作为最广泛、最真实的民主制度，则是把民主作为一种普遍 的工作方式，而不只是厅堂里的民主；是一种行动中的民主，而不只 是会场中的民主。民众参与司法、执法过程等民主方式，也是对人大 制度更鲜活、更生动的补充，直接体现了刑事诉讼程序中的民主监督, 创建了一条落实民主监督的新途径。人民参
30、与司法，是现代法治国家司法文明与进步的重要标志。同 样，司法民主的真正贯彻与实现，也足以为我国社会主义政治文明与 民主的进展程度做出最好的诠释。在此方面，我国刑事诉讼制度中早 已确立了人民陪审制度与审判公开制度，成为我国实践司法民主之先 声，而人民监督员制度的试点，则是在检察领域中保障民众直接参与 司法的崭新探索，其对检察机关公正执法的监督与促进作用，进而对 贯彻十六大精神、推进司法文明和检察改革所具有的积极意义。其中，人民监督员所具有代表性和广泛性也体现了民主的要求。 代表性表现为人民监督员不论来自于机关、团体和企事业单位还是其 他组织，都是这些组织及其所有成员的受托人，人民监督员能够反映
31、他们的意见、建议、要求、意志和利益。广泛性表现为人民监督员的 选聘尽量考虑满足各个方面的需要，以面为着眼点选聘人民监督员。人民监督员制度试点工作，整体上进展良好，基础性工作已落实 到位。主要表现在：一是试点院普遍建立了领导小组，各级试点院建 立了检察长、分管副检察长任组长的领导小组，下设办公室，切实加 强对试点工作的领导；二是设立了人民监督员办公室；三是各地都结 合实际实行这项制度。截至2003年12月，经过充分准备后，全国10个人民监督员试 点单位的试点工作已全面启动。其中，四川、福建、湖北在全省检察 机关全面进行试点，其他7个省份是在部分地市、区县级检察院试点。 其中还有6个省级检察院已启
32、动监督程序，进入监督程序的自侦案件 达85件。据最高人民检察院有关负责人介绍，10个省级检察院、105 个市级检察院、510个县级检察院共625个单位的人民监督员试点工 作进展良好。已选定的5198名人民监督员中，已颁发证书2933名, 其中省级检察院156名，地、县级检察院2777名。在已发证的人民 监督员中，有人大代表1196名、政协委员563名；有法律大专以上 学历的1494名；有法律工作经历的1076名（各种身份均有交叉情况）。 在选定人民监督员工作中，各地按照高检院的规定，商请有关单位推 荐产生，并举行颁发人民监督员证书仪式。证书由最高检院政治 部统一监制（并制有统一的人民监督员证）
33、。大部分已颁发证书的 省份召开了人民监督员工作会议，向人民监督员系统介绍检察机关的 情况和试点工作规定，并赠发有关资料。目前，人民监督员制度正如 火如荼地进行。（注释19）三、完善人民监督员制度的思考人民监督员制度是在现行法律框架内的一项检察制度改革和重要创新。它是继我国“人民陪审员制度”和“人民调解员制度”之后 建立的又一充分体现人民性的制度。但在实践中，人民监督员制度缺 乏具体的操作程序。特别是在有关人民监督员的遴选程序、监督的性 质、范围和效力等方面的制度安排上缺乏可操作性。针对人民监督员制度缺乏可操作性的情况，2004年3月，130多 名参加十届全国人大二次会议的代表分别联名提出了 4
34、个有关人民 监督员纳入立法的议案，建议以立法的形式确立人民监督员制度（一 些人大代表建议，在刑事 诉讼法中增加规定“人民检察院立案 侦查的案件，依照本法实行人民监督员监督的制度”，“犯罪嫌疑人 对逮捕决定不服或人民检察院在侦查终结后拟作出不起诉或者撤销 案件的处理意见时，人民监督员有权进行监督”），并详细规定人民 监督员履行职责时的具体程序（一些人大代表建议，在人民检察院 组织法中增加规定“人民检察院按照法律规定直接立案侦查的案件, 应当依法接受人民监督员的监督”，“人民检察院直接立案侦查案件 的犯罪嫌疑人对逮捕决定不服或人民检察院在侦查终结后拟作出不 起诉或者撤销案件的处理意见时，应当接受人
35、民监督员的监督”， “在人民检察院设置人民监督员办事机构，并明确其职责”。（注 释20）。以争强该制度的可操作性，更好的保障该项制度的有效实 施。人民监督员制度的重大意义不容置疑，但我们也不能忽视该制度 在实践中可能出现的弊端。人民监督员制度加强了对检察机关的外部 监督，但它并不能有效的遏制“多数下的暴政”。对止匕我们应从制 度上加以防范。由于人民监督员制度还处于试点过程中，最高检院制定的人民监 督员制度在实践运作中有什么不足之处，还需要时间来检验。在缺乏 实证资料的基础上，也难以评说。但从制度方面思考，人民监督员制 度的创设是人民检察机关不断改革和完善检察制度的重大措施，它是 我国多年司法体
36、制改革、反思检察制度所形成的成果，也是检察制度 改革迈出的实质性一步；它符合中国社会发展进步的总体方向和要求, 也符合司法体制改革的终极目标，是我国进行制度文明建设的组成部 分和体现。但是人民监督制度是在司法改革过程中出现的新生事物， 它既要经过实践的检验，又要在实践中不断地加以调整、充实和改进， 这项制度的完善和发展还有一个漫长的过程，才能建立起具有中国特 色的、适应社会主义市场经济需要的人民检察制度。（注释21）如何 防止人民监督员制度在推广中步入形式化、象征化的困境。笔者从学 理的角度对人民监督员制度在技术层面上进一步完善提出几点建议：（一）人民监督员的选任1、人员的组成。（1）在决定由
37、谁担任人民监督员上，我国检察 机关比日本检察机关确定检察审查会成员上有更大的决定权，日本检 察审察会组成成员由抽签决定，检察机关没有任何权力。人民监督员 虽然由其它单位推荐，但需要检察长聘任，检察机关对人民监督员的 确定必然产生影响，在一定程度上，检察机关可以选择人民监督员， 让被监督者拥有选择监督者的权力难免会影响到监督者的监督力度， 人民监督员在履行职责过程中，能否处于超然的位置令人担心。对此，有的学者认为，根据我国实际状况，虽不可能采取日本检 查审察会在有选举权的人中抽签产生，但可以在同级人民代表中抽签 产生。其理由如下：一是我国人民代表大会是国家权力机关，有权对 一府两院的工作实施监督
38、，由人民代表担任人民监督员对检察机关直 接受理侦查案件实施监督，正是这种监督权的具体体现；二是人民代 表的素质比较高，可以担任此重任；三是人民代表由选举产生，具有 广泛的代表性，可以集中代表人民的要求，这也暗合检察机关自觉实 践三个代表重要思想，树立立检为公，执法为民“执法观的要求。 有的学者认为，各级领导干部和国家机关工作人员不宜担任人民监督 员，因为他们没有充裕的时间和精力去完成监督工作；人大代表担任 人民监督员也不宜过多，因为人大代表本身拥有法定监督权。因此, 人民监督员应当主要从企事业单位（教学科研）、律师协会、工会、 妇联、普通公民等群体中产生。（注释22）有学者认为，人民监督员 的
39、担任条件除了要符合规定中要求的条件外，具有相关法律知识 背景应当作为一个重要条件加以考虑。这一条件也是为了人民监督员 更加有效开展监督的需要。这也是人民监督员制度区别于英美法系陪 审团制度的重要一点。陪审成员评审案件一般出于公义良序，很少具 有法律知识背景，而我们的人民监督员是要充分参与案件的讨论，听 取汇报，然后做出决定，这就需要具有一定的法律知识背景。（注释 23）有的学者认为人民监督员制度作为一项制度创新，人民检察院进 行试点的人民监督员制度体现了宪法关于一切国家机关和国家工作 人员必须倾听人民的意见和建议的原则精神，对于保障检察权的依法 行使有着积极的作用。根据人民检察院自侦案件的特点
40、，在人民监督 员的选聘工作中，注意聘请发案单位的群众为人民监督员，可以起到 更好的监督作用。一是可以加强人民监督员对案件事实的监督。人民 检察院的自侦案件大都是国家工作人员的职务犯罪案件，职务犯罪不 是一种孤立的单个犯罪行为，具有职务的涉他性，发案单位的群众对 案件事实的认定最有发言权。聘请发案单位的群众为人民监督员，可 以弥补来自其他单位人民监督员仅根据检察官介绍案情进行监督的 不足。二是可以沟通人民检察院与发案单位群众的联系，了解发案单 位群众的意见和要求。职务犯罪案件案发后，往往成为发案单位群众 关注的焦点。聘请发案单位的群众为人民监督员，群众对案件的各种 看法可以通过本单位的人民监督员
41、得到及时的反馈。人民检察院可以 根据人民监督员反馈来的信息，实事求是地区别对待。一方面可以不 断改进侦查工作中的不足，开发新的案情线索来源；另一方面可以澄 清是非，消除群众中的误解，从而在人民群众中树立良好的执法形象。 三是可以对办理案件的检察官的工作进行更好的监督。人民群众的眼 睛是雪亮的，对办案的检察官是否违纪办案，索拿卡要，是否办人情 案，徇私舞弊往往心中有数。聘请发案单位的群众为人民监督员，既 可以增强办案检察官自觉接受监督的意识，起到警戒和约束的作用, 还可以通过发案单位的群众对办案检察官的监督，及时发现违法违纪 问题，确保公正执法。（注释24）笔者认为，第一种观点有失偏颇, 长期由
42、人大代表充当人民监督员，可能使能成为人民监督员的人相对 规定，也存在着相对的预测性，不能体现出人民监督员随机产生，被 告人对谁可能成为人民监督员缺乏预见性，从而保障一种”看得见的 正义”的立法本意。第三种观点过于激进，就中国的现状而言，具备 法律基本知识的人的比例在中国总人数中的比例是大，还是小呢？事 实胜于雄辩，中国作为发展中国家又是农业大国，虽然如今国民素质 日益提高，但未必人人掌握了法律基本知识；那些不具有法律基本知 识的人，在这方面作为相对的”弱势群体“，其正当、合法的权益应 受到同等的保护，抽取这才不违背法律面前人人平等的宪法原则。的 四种观点虽然有其好的一面，但也存在着不可避免的弊
43、端一一发案单 位的群众成为人民监督员就可能将其个人情绪带到司法活动中，其他 人民监督员在相信”眼见为实”的情况下，就可能偏听偏信，作出错 误裁判。对此，笔者的拙见是：同意第二种观点，人民监督员应从一 定地域范围内的选民中随机，检察机关应当在人民监督员调查证据时, 让被告人所在单位有关人员出来讲述有关情况，但他必须承担如实陈 述的义务。这样，才可能保证社区的道德伦理观念带入到司法活动中。 其理由是：首先，随机产生的人民监督员排除了对谁可能成为人民监 督员的预见性，被告人即使想贿赂人民监督员，也不能预知对象，从 而确保程序正义。其次让被告人所在单位的有关人员参加调查活动， 使人民监督员更全面的证据
44、材料，有利于对案件做出公正的裁判，实 现了实体公正。这里又牵涉到一个问题，就是普通民众的地域范围如何界定。我 们认为，一般情况下，普通民众应该指被告人生活的并在法院管辖范 围内的社区的普通民众；如果被告人生活的社区与犯罪地不一致，则 普通民众应是被告人犯罪地的区的普通民众。因为社区文化虽然与全 社会文化有共同点，但是每个社区又都有其独特的伦理价值观和秩序 规则；因此，以社区的普通民众作为“与被告人同类的人”的问题上 应纠正两种错误认识，一种是“与被告人同类的人”是指与被告人地 位同等的人。按照这种认识，势必会导致地位不同的被告人由相应的 地位不同的陪审员来裁决的结论，从而破坏法律面前人人平等的
45、世 界性宪法原则。另一种是认为“与被告人同类的人”是指与被告人职 业相同的人。这种认识过于片面、狭隘，在司法实践中也是十分有害 的。因为职业相同的人往往处于保护自己的同行或者保护自己所从事 的职业的目的，偏袒甚至开脱被告人的法律责任。然而,有学者担心， 由与被告人地位不同或职业不同的普通民众来裁决被告人，会因“走 运者看待不幸者的优越感，下等人看待上等人的嫉恨心”（注释25） 而产生不公正。解决这个问题有三种途径：第一，陪审员名单覆盖社 会的绝大多数人口；第二，随机遴选产生陪审员而不是选择、指（注 释26）定、邀请、推荐产生陪审员；第三，被告人可以行使回避权， 包括有因回避和无因回避。2、完善
46、人民监督员的遴选机制。人民监督员的任期与检察长相 同，可能使人民监督员成为不具有“检察官”身份的“职业检察官”。 因为可能担任人民监督员的人毕竟是少数，而相对长的任期更加剧了 只能有很少一部分人能充当人民监督员的情况。这种现象根本违背了 实行人民监督员制度是为了克服职业司法官职业思维习惯的缺点，将 非职业司法官的社会普通民众对犯罪及刑罚的认识带入司法活动中 的目的。根除司法实践中可能出现的这一弊端的根本出路是实行人民 它的职责是对被怀疑犯罪的进行调查，决定有无足够证据对一刑事案 件进行起诉。陪审制度最早源于奴隶制使其地古罗马和古希腊，它是在古代审 判制度地基础上发展和完善起来地一项诉讼制度，其
47、根本要旨在于体 现和确保资产阶级司法民主和审判公正。在雅典法制民主的内涵中, 曾包括在进行司法审判过程中设置称为“赫里埃”的公民陪审法庭。 在罗马也曾设置了类似的陪审法庭，专门负责审理刑事案件。就当时 的情况来看，不仅有效，而且也被公众所认同。可以说，这种被称为 “赫里埃”的公民陪审法庭就是当今西方国家陪审团的雏形。现代意义上的陪审制度最早起源于英国。1066年，随着诺曼底 公爵威廉征服英国后，这一制度也同其他观念和方式一样，慢慢渗透 到英国，在1086年英王威廉一世的“末日裁判书”便有明确的记载, 在实践中这项制度也不断地被采用。1932年以后，英国取消了大陪审团。（注释1）法国以及其他一
48、些国家都曾实行过大陪审团负责审查起诉的制度。法国1808年废除 了大陪审团审查起诉制度，但大陪审团却在美国兴旺发达起来。大陪 审制度是美国法治和美国诉讼制度的组成部分，反映了美国诉讼制度 的特性。大陪审制度的国民参与性是美国诉讼制度最具诱惑之处，充 分体现了美国法治的民主化。美国作为英国的殖民地，在其独立后，承袭了英国的陪审制度, 并在其基础上形成了自己的模式。除了它自身的良好的机制制约为实 现司法公正发挥着积极的功能外（注释2）,美国特有的文化孕育了 监督员的随机遴选。所谓人民监督员的随机遴选，就是在进入人民监 督员程序的案件中，人民监督员由检察院从所管辖区域内的符合人民 监督员条件的公民中
49、，采用随机选择和抽签的办法产生。这种随机遴 选的制度能够是人民监督员真正成为“社区中的普通民众”和“被 告人的同类”而不是职业司法官。同时，应通过法律规定使人民监督 员的产生程序得以明确和细化，其产生程序中应当包含最基本的候选、 公告、异议、确认以及更换程序。3、人民监督员的任期。人民监督员的任期比日本检察审查会的 成员的任期长，在长期与检察机关打交道过程中，在中国这样一个人 情社会，难免会在监督者和被监督者之间除了监督关系外，有人情和 面子问题，这必然会影响到监督的实施。另外，长期担任人民监督员 职务，也可能影响到人民监督员自身的工作和生活，削弱其监督的积 极性。在人民监督员的任期上，可以缩短为一年，这既可以避免过长 的任期影响到人民监督员工作和生活，也避免长时间的任期带来的负 面因素。4、人民监督员制度应当对人民监督员行使监督权的回避问