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1、满足大众体育服务需求提升公共体育服务水平关于我国公共体育服务需求现状的调查报告国家体育总局公共体育服务理念的提出是政府职能转变在体育领域的延伸和 实现，是构建国家基本公共服务体系的重要组成部分，为我国建设服 务型政府身先示范。体育在社会发展中的功能和角色是多元的，在发 展精英主导的竞技比赛的同时，更应着力凸显体育社会化、生活化的 本质属性，将其发展为强调大众参与的社会活动，并逐渐成为一种生 活方式。党的十八大以来，建立平等、公正、惠及全民的优质公共体育服 务体系，践行“人人依法享有平等参与、平等发展权利”的社会主义 核心价值观，保障人民群众参加体育健身活动的权益，成为政府体育 部门的工作重点。
2、近年来，国家提供力求满足百姓需求的场地、组建 具有引领作用的社会指导员队伍、举办各类大型体育赛事活动等，希 望以此营造根植大众的体育健身文化，但结果却差强人意。大众对体 育的态度正在由欣赏性向参与性转变，从关注金牌向关注自身健康转 变。然而，长期以来“重竞体、轻群体”的发展模式导致体育部门提 供的服务难以满足大众需求的多样性，体育转型的步伐已跟不上社会 进步、经济发展和大众需求。为此，国家体育总局提出搭建具有公共性、普惠性和社会公平性 的体育服务平台，开展国家级“体质测定与运动健身指导站”试点工 作，探索满足大众需求的优质服务。为完成此项工作，体育科学研究 所群体中心开展前期实地调查工作，了解
3、目前我国公共体育服务需求 现状及存在问题，为工作顺利开展提供科学保障。一、我国公共体育服务的需求现状调查发现，当前我国公共体育服务的核心问题在于供给与需求的 不平衡，大众体育服务需求呈现复杂性特点。就个体层面而言，大众 健康管理意识薄弱，科学健身素养尚未形成。随着中国经济快速发展, 人们生活水平日益提高，生活方式随之改变，但健康管理意识却十分 薄弱。国民体质监测数据显示国民的心肺功能、力量耐力、柔韧性等 重要指标不断下降，百姓的体质正在逐渐“变差”，但仍在盲目追求 “吃的好”、忽略“动起来”。近年来，随着糖尿病、“三高”等“富 贵病”患病人群持续增长，人们逐渐认识到“吃动两平衡”的重要性, 却
4、表现出被动性和盲目性。“无病不健身、健身为治病”、“盲目关 注中医养生”、“健身方法不科学”等现象屡见不鲜。参加体育健身 活动的目的是为增加体力活动、消遣娱乐、防病治病、减肥等，健身 功能定位仍是维持健康的工具而非一种生活方式。从全国层面分析，需求的复杂性集中体现为差异性。具体表现为 两个方面：第一，政府服务水平的差异。中国人口分布不合理、区域经济发 展不平衡等客观现实制约了公共体育服务的均衡发展。以城乡差距为 例，城乡二元化导致经济发展不平衡，更引发诸如国民体质、生活方 式、家庭收入的差异，并投射到体质健康状况。无论留守还是流动，农 村人口面临多重健康风险，城镇不复存在抑或不甚普遍的健康问题
5、在 其身上依旧突出。人口流动、城市化、健身资源城乡分配不均等问题 不断影响农村人口的需求与获得，健身资源获取不公已成不争事实。 城乡居民生活方式和体质特征的差异注定需求的多样化，统一的管理 和服务模式难以满足其体育需求。区域、城乡间经济发展水平差异导 致我国在贯彻执行全民健身服务体系上存在差距，最终落实的公共体 育服务水平参差不齐。第二，大众体育需求的差异。当前，我国锻炼人群呈增长趋势， 但存在性别、年龄结构不合理，锻炼方法不科学等问题。2013年20 至69岁人群体育健身活动和体质状况抽测公报显示，经常参加体育健 身活动的人数比例随年龄增长呈现“马鞍形”，参加健身活动仍以老 年人为主，呈现锻
6、炼时间自由充沛、对场地要求简单、锻炼形式单一 等特点。相比之下，中青年人健身比例较低，“无时间”依然是制约 其参加体育健身的首要因素，“无场地”客观上难以满足其健身需求。 此外，健身需求存在城乡差异。城镇的老年人与中青年健身人群均有 明确的健身目的和场地需求，而农村尚处于健身意识不强、公共健身 场地利用率不高的阶段。二、我国公共体育服务存在的问题(-)公共体育服务总量不足、公益程度较低。供给总量和公益 程度是判断公共体育服务水平的重要标志。近些年，体育部门不断增 加财政投入，仍难以弥补因长期服务缺位和资源不足导致的公共需求 亏空。大众对公共体育服务的需求与日俱增，优质公共体育产品供给 有限且公
7、益程度较低已成为供给与需求之间的新问题和新矛盾。(二)公共服务体系不健全，公共体育服务分布失衡。尽管公 共服务理念提出已有近十年，但我国公共体育服务体系仍不健全，存 在差异化与同质化并存的问题。其中，差异化表现为公共体育服务在 区域间、城乡间、人群间分布不均衡，分类指导不足。同质化则体现 在服务内容与结构高度同质化与单一性，即供给主体单一、供给方式 单一、供给对象单一、服务内容单一。长期以来，体育部门扮演体育 服务提供者和决策者角色，在产品和服务配置过程中，决策依赖“政 府偏好”、供给均由“政府包办”，惯性的供给模式必然难以满足大 众多样化与多层次的公共体育服务需求。（三）政府角色定位偏差，公
8、共体育服务意识和能力不足。以 往我国公共体育服务存在“全能型政府”的管理模式和惯性思维，不 仅包揽公共体育产品与服务的生产与供给，在购买服务时也表现出较 强的行政色彩和政府意志，角色定位存在偏差，将政府职能狭义的理 解为政府主导。同时，公共体育服务意识薄弱、服务能力不足现象普 遍存在。公共体育资源供给盲目参照体育部门行政目标设置，既未体 现与时俱进，也难以满足大众多元化的体育需求。（四）公共体育服务供给制度缺位、决策机制不完善。制度是保 障有效提供公共体育服务的关键因素，近年来体育部门不断完善公共 体育服务供给制度，但制度缺位仍是导致公共体育产品和服务供给不 足的重要原因。存在监督、激励、评价
9、制度不完善；政府购买服务的 程序、内容、监管、评估机制不健全；人才队伍招聘、培养、福利制 度不到位等问题。制度缺位严重制约公共体育服务水平和能力的提 升。（五）公共体育服务需求分析不足，供给与需求存在偏差。公共 体育服务供给源于大众需求，政府在满足需求的同时，理应通过各种 途径保证服务的科学性和持续性，恰当的履行服务职能和责任。然而, 对于大众不断增长的多样化、多层次需求，仍存在服务供给能力不足、 服务对象偏差、需求信息不对称等现实问题，供求矛盾凸显。无论是 体育部门还是学术界，针对大众公共体育服务需求的分析不足，仍依 赖经验与政府意志提供非大众所需的产品和服务，供给与需求出现严 重偏差。三、
10、建立公共体育服务”需求一供给”模式针对我国体育服务能力不足，而大众健身需求多元化的状况，如 何提供高质量的公共体育服务成为体育部门面临的首要难题。面对复 杂的需求，体育部门理应率先承担起社会责任。向大众提供公共体育 服务应首先“问需于民”，通过转变服务理念和管理方法来迎合社会 期待，赢得大众对体育工作的口碑。公共体育服务是个高度社会化的 问题，解决如此复杂难题仅靠体育部门一己之力难以完成。实际上， 公共体育服务不应也不能由政府包办的思路早已成为各界共识，也是 体育部门转变政府职能的方向所在，突破与创新成为解决问题的关 键。（一）首要问题：公共体育服务应以大众需求为导向。当前，我国公共体育服务需
11、求呈现复杂性，大众体育需求处于不 同阶段，多样化特征明显。以健身为例，个体因性别、年龄、身体条 件不同，健身项目、时间、运动量等因人而异，如果不尊重科学指导、 不因人因地制宜，健身效果非但不好还会带来伤害。面对个体需求差 异，如何提供有效的科学健身指导，是对体育部门服务能力的考验。 随着中国社会体育需求的快速增长，大众体育理念逐渐深入人心，类 似考验必将与日俱增。建构以大众需求为核心的服务导向型政府是满足公共体育服务 需求的有效途径。首先，重新定位政府职责。尽管政府服务意识逐渐 增强，仍会流露出“管理者”心态，强调政府在社会体系中的主体地 位。彻底转变心态并非一蹴而就，但应时刻谨记以服务者的身
12、份满足 大众需求，以大众需求为导向确定公共体育产品和服务，以大众满意 度作为衡量服务能力和水平的标准，最终确立服务型政府的地位。其 次，承担政府应有的责任。转变角色不代表听之任之，应在相应职责 范围内承担责任。政府行为是提供优质公共体育服务，应明确为谁提 供服务、提供什么服务、如何提供服务、以及如何改进服务等一系列 问题，积极回应大众服务需求的同时，不断地提高自身服务能力。（二）改变模式：实现供给主体多元化、供给方式多途径、供给 对象全覆盖、服务内容有创新。公共体育服务供给主体多元化的思路由来已久，但目前仍存在政 府财政投入有限、需求信息不对称、供给效率低下引发“政府失灵”、 甚至出现“权力寻
13、租”等问题，原因在于政府单一主体供给模式引发 的弊端。以往体育部门在提供服务时存在“越位”和“错位”，管的 过多限制了社会积极性的发挥，该管的事因为力所不能及而没有管。 公共体育服务应由政府与市场共同提供，实现供给主体多元化，并科 学地界定政府、社会、市场三者的关系及作用范围，建立起新型合作 关系。当前我国致力于转变政府职能、建立新型服务政府，体育部门 也应转变管理理念和工作方法，突出指导职能而非亲力亲为。供给方式应由单一投入转变为多途径供给。提供公共体育服务不 是体育部门一己之力可为，需要多方协同，通过政府购买服务充分整 合社会资源，建立新型服务模式。盘活存量是目前体育部门应着力破 解的难题
14、，但未来发展还要依靠更大力度的结构性改变。公共体育服 务强调均衡性，实现供给对象全覆盖，但均衡不等于齐步走，应坚持 “既要积极推进，又不能急于求成；既要立足当前，又要着眼未来； 既要统筹规划，又要留有余地”的原则，需求的复杂性要求采取“有 条件均衡”的战略，实现公共体育服务均等化的同时，率先在有能力 的地区升级公共体育服务能力和水平，梯度发展、逐步覆盖。同时创 新服务内容，在提供基本公共服务的同时，鼓励发展差别化、创新性 服务，以更好地满足大众的需求。（三）转变角色：实现权力让渡与必要集权相结合创新公共体育服务职能是建设服务型政府的重要内容。创新职能 首当其冲是转换角色。政府在提供公共体育服务
15、过程中，不应再以垄 断者姿态提供政府偏好的产品和服务，转变为建立服务供给的价值导 向、设计产品行业标准、提供服务运行机制、规范供给方式和途径、 完善监管体系等一系列服务规范，实现权力让渡。实现政府角色由管 理者向服务者转变、由垄断者向竞争者转变、由单一模式向复合模式 转变，从而达到公共体育服务市场的帕累托最优。当然，适度放权不 等于完全让权，监督监管、建立标准、绩效评估等监督权力必须牢固 的掌握在政府手中，避免竞争与自利性带来“市场失灵”。当前，我国公共体育服务仍处于起步阶段，作为体育工作改革 的试金石，服务理念与内容仍需不断调适以期适应社会进步和满足大 众需求。长期以来，竞技体育和群众体育非均衡发展的“跛脚”现象, 一定程度限制了我国公共体育服务的发展，体育的社会功能和多元角 色与时代进步不相适应。随着群众体育事业的发展，公共体育服务能 力的提高，新型政府服务模式的不断推进，体育将逐渐还原其社会属 性、丰富文化内涵，真正作为一种生活方式不断传承下去。