新时代城镇体系规划研究路径.doc

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1、新时代城镇体系规划研究路径摘 要 本文以南京为例，探讨了新时期市域城镇体系规划的技术方法。在当前发展条件下，市域城 镇体系规划应转变为具有独立地位与作用的区域性全域战略规划，在技术方法上应作出相应的转型和调整。 南京新一轮市域城镇体系规划的主要技术思路与重点是：在规划结构上采取“开放”的发展格局，全面对 接区域发展，发挥区域协调功能，提升南京区域地位与能级；在空间规划利用上覆盖全市域，从全市发展 战略层面整合空间发展体系，统筹配置空间资源，引导实现空间综合效益最大化；在城镇体系的建构上， 着重培育各级城镇的职能，加强设施配套建设，突出各级城镇应承担的区域职责与作用；在规划实施政策 方面，建议根

2、据不同地区的发展职能，采取差别化的考核制度和财政政策。1 引言城镇体系规划是我国城乡规划体系中具有特色的区域规划类型，在引导我国城市与区域 的协调发展方面，发挥了突出的积极作用。在城市区域化、区域城市化、城乡一体化等宏观 发展态势下，作为城市总体规划的核心内容，市域层面的城镇体系规划应该承担更多的职能， 发挥更为重要的作用。以“三结构、一网络”为核心内容、以“中心地理论”为基础理论的 传统市域城镇体系规划，在新的形势要求下暴露出了诸多不适应，如：在规划体系中的法定 地位与作用模糊、区域协调功能弱、空间资源没有进行全域性的统筹配置、城镇职能培育力 度不够等（仇保兴，2005；崔功豪等，2001；

3、李兵第等，1996）。针对于此，近年来各地纷 纷开展了城乡统筹规划、城乡一体化规划、市域总体规划等一系列以全市域为对象的“非法 定”空间规划，以弥补传统市域城镇体系规划的不足，取得了一定的实践经验和效果。南京新一轮市域城镇体系规划则是探索在既有法定规划的体制框架下，如何提高全域性 空间规划的实效。本文主要介绍南京新一轮市域城镇体系规划的工作背景、分析过程和规划 思路，并以南京为例，对快速城市化阶段、城镇密集地区特大城市市域城镇体系规划的技术 方法进行探讨。2 南京市域城镇体系现状及发展趋势2.1 现行城镇体系规划及发展策略南京现行市域城镇体系规划于 2000 年单独编制，随后被纳入现行城市总体

4、规划（2001年调整）。现行规划提出，形成主次两条城镇发展轴：长江两岸沿江束状交通走廊是市域城 镇的主发展轴，市域南北向的交通干线为市域城镇的次发展轴。规划形成“主城新市区 新城重点镇一般镇”五级城镇体系。在规划提出的近期城市发展策略老城“做减 法”、新区“做加法”的基础上，南京实施了 “一疏散、三集中”的发展战略，以“一城三 区”为主的市区城镇发展策略、和以“三城九 镇”为主体的郊县城镇发展策略。2.2 现状城镇体系发展特征2.3.1 总体发展态势16在“一城三区”、“三城九镇”等城镇发展策略的推动下，经过近十年快速发展，现行规 划确定的城镇体系雏形已基本形成，在总体上 取得了较好的实施效果

5、。一方面，城市空间在历史上第一次跳出主 城，在新市区、新城等新建地区快速拓展，新 市区和新城成为城市新增建设的集中地域，老 城开发压力得到缓解，城市人口、产业和功能 在更大范围内得到优化布局，现代化的城市发展 框架快速有序拉开，奠定了南京迈向成熟大都市 区的坚实基础。另一方面，城镇体系结构更为均衡。主城外 围新市区与新城的快速发展，有效打破了南京传 统的“大城市小郊区”的二元发展结构。老城 极核发展的格局得到扭转，老城人口与功能得到 一定程度的疏散，主城中老城人口的比例由2000 年的 50%下降到 2010 年的 30%，全市 50% 以上的新增城镇人口集中到新区新城。“三城九 镇”中的雄州

6、、永阳、淳溪 3 个新城，近年来的 年均经济增长速度都在 30以上，远远高于全 市平均水平。2.3.2 整体空间发展特征2.3.2.1 沿江与南北两条城镇轴发展速度加 快，南北城镇轴的重要性进一步突出在“沿江开发”等发展战略的推动下，南京 跨江交通设施得到加快建设，长江三桥、纬七路 等跨江通道相继建成通车，增强了跨江交通的承载能力。在跨江交通设施的带动下，依托长江岸线资源，沿江南北两侧的城镇组团快速发展。 从 2000 年到 2010 年，江北浦口新市区、雄州新城、大厂新城的城镇空间扩展了 64 平方千米，江南的新尧、龙潭、板桥 3 个新城的城镇空间扩展了 67 平方千米，沿江城镇空间的扩 展

7、面积占全市增量的 28%。相比于沿江城镇，近年来，在禄口机场、南京南站等重大交通设施的带动下，南北城镇 发展轴上的各城镇发展速度则更快。从 2000 年到 2010 年，东山新市区及周边地区，永阳、 淳溪以及禄口等沿南北向城镇发展轴的城镇空间扩展面积达 150 平方千米，约占全市增量的32%。其中，东山新市区、永阳新城的发展速度最快，位于发展轴南北末稍的淳溪新城等城 镇组团发展相对较慢。随着南京南站地区的加快开发、禄口机场的扩建，以及周边道路交通 系统的完善，南京城镇发展的重心正在向主城禄口沿线转移，南北城镇轴的重要性将进一 步增强。2.3.2.2主要城镇沿交通走廊拓展，轴向发展态势明显 在南

8、京近十年的城镇发展过程中，高快速路对城镇发展具有较强的导向作用。各城镇组团的建设，基本依托以高快速路为主的交通走廊展开，城镇组团的轴向发展态势较为明显。目前，在南京市域范围内除沿江和南北两条最主要的城镇轴外，还形成了一批城镇发展次轴， 如沿宁连高速城镇轴、沿宁通高速城镇轴、沿宁合高速城镇轴、沿沪宁高速城镇轴、沿宁杭 高速城镇轴、沿宁高高速城镇轴、沿宁马高速城镇轴等。2.3.2.3开敞空间得到较好维护，城镇组团特征明显 与其它单中心城市不同的是，基于自然山水格局，历史上南京城市空间的拓展都呈现出组团相对独立的发展格局。自 2001 年以来，现行城市总体规划提出的“多中心、开敞式”的空间格局得到了

9、较好的坚持和延续，总体规划确定的三条绿色生态廊道（灵岩山八卦洲长江、青龙山紫金山玄武湖、云台山牛首祖堂山老山）基本上得到了较好的保护， 总体规划提出的要严格保护的山体山林植被得到了较好的维护。生态廊道以及众多自然山 体，将主城、新市区、新城有机间隔开来，使得南京城镇组团式组合的布局特征在一定程度 上得到了加强。2.3.2.4空间集约利用与粗放蔓延并存 在“一疏散、三集中”发展战略的实施推动下，南京城镇建设空间在总体上得到了一定程度的集聚。主城、南京经济技术开发区等地区的土地集约利用水平进一步提升。主城人均建设用地由 2000 年的 63 平方米下降到 2010 年的 59 平方米，南京经济技术

10、开发区的地均产 出居全国前列。与主城主要以生活性和服务性产业用地为主进行空间扩张不同，外围地区的城镇空间则 主要以工业用地和大学城为主进行扩张，由于工业用地和大学城的开发密度和强度都远低于 生活性和服务性产业用地。由此带来的是，相对于主城及周边地区城镇空间利用的高度集约， 外围新市区，特别是新城和新市镇的城镇空间扩张与利用，在一定程度上较为粗放，低效蔓 延现象较为严重。从 2000 年到 2010 年，新城、新市镇的人均建设用地分别增加了 100 平方 米和 211 平方米。2.3.2 各级城镇发展特征2.3.2.1主城：综合服务能力大幅提升，人口进一步大规模集聚 近十年来，在十运会、老城工业

11、企业退二进三，以及老城范围内医院、科研院所改扩建等方面的影响下，南京主城范围内的公共服务设施数量与规模快速增长。随着南京主城公共服务设施网络的不断完善、空间环境的全面优化，主城综合服务能力大幅提升。目前主城范围内，基本集中了全市最多的大型商业办公设施、文化设施、体育设施、医疗设施和最优秀 的教育设施。在主城服务设施齐全、交通便利、就业机会多等因素的吸引下，主城人口数量大规模快 速增加，从 2000 年到 2010 年，主城人口增加了 108 万人，占全市新增城镇人口总数的 44%。 老城范围内部分地区（如新街口、洪武路等）的人口密度高达 5 万人/平方千米以上。2.3.2.2新市区：建设用地快

12、速扩张，综合配套相对滞后自 2000 年以来，南京城镇空间经历了历史上扩展最快的时期，全市城镇建设用地年均 增长接近 40 平方千米。在各级城镇体系中，新市区的城镇空间扩展速度较快。新市区的城 镇建设用地由 2000 年的 56 平方千米扩展到 2010 年的 177 平方千米，年均增长 13 平方千米， 大大快于主城 7 平方千米的年均增长速度，与新城年均增长速度相当。由于新市区城镇建设用地的扩张以工业或大学城为主，公共设施的配套建设相对滞后， 综合服务能力没有得到较好提升，使新区对周边地区的辐射和对人口的吸引力都受到了较大 程度的限制。从 2000 年到 2010 年，新市区城镇人口年均增

13、长约 8.6 万人，慢于主城人口年 均增长速度（10.8 万人）。2.3.2.3新城：区县政府所在地的新城发展相对均衡，产业功能为主的新城用地扩张快于 人口增长7 个新城中，雄州、大厂、永阳和淳溪 4 个基于原有区县发展起来的新城，由于有较好 的公共服务设施和基础设施基础，在近年的快速发展中，人口与用地保持了相对均衡的快速 增长；而新尧、龙潭、板桥 3 个产业新城，由于城镇职能过于偏重产业发展，职能结构较为 单一，以及公共设施基础较为薄弱，人口增长速度远慢于建设用地扩张的速度。从 2000 年 到 2010 年，4 个区县政府所在地的新城人均建设用地由 104 平方米增长到 168 平方米，3

14、 个产业新城人均建设用地由 346 平方米增长到 441 平方米，现状产业新城的人均建设用地是 县政府所在地新城的近 3 倍。2.3.2.4镇：总体发展速度较慢，主城与新市区周边的镇发展相对较快2000 年以来，与新市区、新城快速发展相对应，镇的总体发展速度相对较慢。从 2000 年到 2010 年，镇的总人口增加了 17 万，平均每个镇年均增长 500 人，镇的建设用地总量增 加了 174 平方千米，平均每个镇年均增长 0.35 平方千米。位于主城或新市区周边的镇或涉农街道，依托优越的区位优势，发展速度相对较快，部 分街镇已基本发展成为承担城市特殊功能的专业化城镇。相对于此，外围镇街地区的发

15、展则 较为缓慢，功能拓展极为有限，服务带动能力不强。同时也可看出，现行城镇体系规划设置重点镇的做法并没有取得较好的实施效果。除去 位于主城、新市区周边的之外，一些重点镇的发展速度并不比一般镇快多少，而有些重点镇（如横梁、白马、桠溪）的发展速度甚至慢于其他一般镇（如汤山、禄口和滨江）。2.3 新形势下现行城镇体系规划的不足2.3.1 规划结构与区域及城镇发展态势有所偏离，不利于城市整体空间优化发展当前南京市域及周边城镇的发展呈现出了新的特征趋势：位于长三角西部的南京表现出较强的独立辐射影响能力，省内的扬州、镇江，以及省外的马鞍山、滁州等地，纷纷要求融 入南京都市圈，与南京直接相邻的句容宝华等城镇

16、则呈现出与南京相关城镇紧密对接发展的趋势。在南京市域层面，由于长江天堑的存在，以及江北发展基础等原因，江南、江北城镇 发展空间仍未呈现出紧密一体的趋势，而南北向城镇发展轴特别是主城至禄口之间的发展空 间，正在成为南京未来一段时期城市发展的重心。面对上述城市及区域层面的发展变化，现 行城镇体系规划既没有充分的分析判断，也缺乏有效的应对措施，在一定程度上不仅制约了 南京与周边城镇的协调对接发展，而且也不利于内部整体空间结构的优化与发展效益的持续 快速提升。2.3.2 规划层级过多，不利于空间集约发展和城镇职能培育现行规划确定形成“主城新市区新城重点镇一般镇”五级城镇体系，仅镇级发 展单元就多达 5

17、4 个。由于每个城镇单元都有自身的发展需求，纷纷设立各类开发区、工业 园或大学城，虽然建设、工业、大学分别向新区、工业园、大学城有所集中，但工业园、大 学城本身却很分散，导致产业空间格局不够集中，城镇空间分散蔓延，土地资源难以得到统 筹配置和集约高效利用。同时，由于空间发展主体过多，以及现有空间政策的不整合，各级 城镇难以形成发展合力，导致新建地区城镇服务功能的培育缺乏强劲的推力，难以集聚人气， 形成服务业发展的氛围。2.3.3 对非城镇空间关注不够，不适应空间统筹利用要求现行城镇体系规划主要侧重于城镇地区的发展，而对于乡村地区以及开敞空间的发展关 注不够。对于村庄撤并的原则、方向，以及村庄地

18、区的产业发展、土地整理、农民增收等方 面都缺乏全面的统筹考虑，对开敞空间的可持续利用和建设需求也考虑不足。缺乏对乡村地区以及开敞空间地区的充分关注，使得非城镇空间与城镇空间之间缺乏有 效的互相支撑，不仅导致非城镇空间的发展思路不明确，局部合理的建设需求难以得到较好 的协调，而且也使得非城镇空间难以发挥应有的作用和价值，在一定程度上也影响了生态环 境的维护质量和可持续性。此外，在城乡规划法要求将乡村建设纳入规划许可管理范畴、实施城乡统一的规划 管理体制的政策背景下，总体层面宏观规划缺乏对乡村建设发展的引导，将导致后续乡村地 区的规划实施管理缺乏合法的宏观指导依据。3 南京新一轮市域城镇体系规划的

19、实践探索3.1 从“封闭”转向“开放”，全面对接区域发展新一轮规划一开始就采取了面对区域较为“开放”的工作方法，在规划方案的前期研究 阶段，赴周边各城市进行调研，了解和掌握周边城镇的发展设想及需求。此外，还开展了南 京市区域协作战略与行动策略研究、南京城市总体功能定位与区域协调发展研究等专题 研究。在规划方案成果中，对区域建设需求和 相关研究成果进行了分析和落实。3.1.1 制定区域发展策略，建构融入区域的空间发展体系基于南京特殊的区位条件，本次规划提出南京区域协作的总体策略是：引领中西部，竞 合长三角。在竞合长三角方面，进一步融入长 三角，借助长三角国际化平台，参与国际竞争。 强化沿江和沪宁

20、芜的发展轴，加快宁杭发展轴 发展，着重培育永阳、湖熟等城镇。在引领中 西部方面，着重提升区域服务与辐射能力，建 构战略联盟圈、南京都市圈、南京都市圈紧密 圈层三个层级的区域空间发展体系。在战略联盟圈层面，联合安徽、江西在国 家层面争取政策支持，为本区域发展营造良好 的制度环境。在南京都市圈层面，建构以南京 为核心的一日生活圈。推进都市圈内城市在产 业功能、城镇体系、基础设施、生态环境等方 面的全面协作与协调。在南京都市圈紧密圈层 层面，构筑以南京为核心的一小时通勤圈，实 施同城化发展战略。构筑由特大城市（南京， 为都市圈核心）、大城市（镇江、扬州、马鞍 山、芜湖、滁州）、中小城市（溧水、高淳、

21、 句容、仪征、当涂、和县、全椒、来安、天长） 等协调发展形成的区域城镇群。3.1.2 调整城镇空间结构，对接区域城 镇发展轴鉴于南京历史上的城镇发展集聚于江南、跨江发展的基础较为薄弱，以及江南与江北在发展条件、城镇功能、发展水平等方面都存在 较大差距等历史与现实因素，同时为了更好地促进江北相对独立发展，发挥南京对安徽、苏 北等地区更为强大的区域辐射作用，本次规划将现行规划确定的“沿江城镇发展轴”调整为 “江南”和“江北”两条城镇发展带，在市域范围内构建“两带一轴”的城镇空间布局结构。规划明确：江北城镇发展带是南京辐射安徽、苏中地区的主要载体，按照相对独立发展 的基本原则，加快沿江城镇、交通设施

22、和公共服务设施的建设，注重生态隔离廊道的建设； 江南城镇发展带主要对接长三角发展，适度推进下游沿江空间的整合发展，促进基础设施的共建共享；南北向城镇发展轴是南京辐射苏北、对接宁杭城镇群的主要载体，引导土地投放 和产业发展向发展轴上的城镇集中，着重加快各城镇组团之间快速公共交通的建设。3.1.3 培育边界镇，引导相邻城镇一体化发展为更好地服务、辐射、带动南京周边地区的发展，本次规划对与南京市域相关城镇紧邻 的周边城镇给予了充分重视，规划提出重点建设六组边界镇，对相邻边界镇的主导产业、 功能构成、用地布局、道路交通等关键性内容进行了协调，并对相关内容在市域层面的空间 利用中进行了落实和表达，为下层

23、次相关规划的开展提供宏观依据和指导。3.1.4 加强区域交通设施支撑为了更好地支撑南京都市圈特别是都市圈紧密圈层的建构和一体化发展，本次规划一方 面加强了南京机场、铁路枢纽与周边城市高快速路网的衔接，另一方面加强了轨道交通向都 市圈城市的延伸，规划 8 条都市圈快速轨道交通线，线路衔接城市轨道末端，车辆实现共轨 直通。3.2 从“点规划”转向“面规划”，实现全域统筹3.1.1 统筹全域空间改变以往将“城镇”作为“点”进行体系规划的传统做法，本次规划将城镇空间的利用 与布局在全市域范围内进行统筹安排，实现城镇空间规划的全覆盖，加强对全市空间资源分 配的整体调控能力，在拼合全市各城镇单元控规及相关

24、规划的基础上，协调各城镇单元的空 间建设需求，引导城镇空间向重点地区、重点地段集中集聚，促进土地高效集约利用。对于城镇外的开敞空间，在落实禁建区、限建区管制要求，对生态功能区进行重点保护 的基础上，规划鼓励进行适度复合利用，积极发展旅游休闲产业，以旅游开发完善生态功能 体系，提升开敞空间品质和经济价值，增加农民就业机会和提高农民收入水平。3.1.2 统筹城乡发展对于现代城市居民而言，农村也是一种值 得向往、吸引力日益增强的现代化生活方式。 而且，在都市区化、城乡一体化的发展趋势下， 城乡关系日益紧密。为此，本次规划不再将乡 村空间只是作为城镇的“底图”，而是将乡村 地区作为城市发展的重要组成部

25、分进行统筹 考虑和安排。在开展南京市城乡统筹目标下的城乡协 调发展研究等专题研究的基础上，规划对南 京农村地区的规划发展策略、建设原则及标准 进行了明确。规划提出：（1）实施集中集约发 展战略，适度推进村庄整合和分散村庄的撤 并，引导农民向邻近的城镇和规划村庄集中， 增强城镇对农村地区的发展带动作用，村庄新 增建设用地建设标准控制在人均 130 平方米 以内；（2）引导城乡基础设施建设向规划村庄倾斜和延伸，逐步建立健全农村基础设施服务体系，促进城乡公共服务均等化，提高新农村生产生活条件和综合服务水平；（3）村庄建设 应遵循集中紧凑、因地制宜的原则，突出城乡空间特色，塑造高品质的都市乡村风貌；（

26、4） 村庄原则上不发展第二产业，引导特色村庄，积极发展观光农业、休闲农业等产业；（5）规 划城镇建设用地范围内的村庄按城镇规划要求进行统一规划建设，防止出现新的“城中村”， 中心城区范围内，原则上不得安排零星宅基地。3.1.3 统筹江南江北发展本次规划改变以往历版总体规划将江北地区边缘于城区之外的做法，在强调江北独立发 展、发挥区域辐射带动作用的基础上，将江北地区的珠江、浦口、大厂、雄州等重点城镇组 团，纳入中心城区范围，改变以往的“县城”发展模式，按照“现代化城市”的标准来进行 规划和建设。同时，规划还加强了交通设施对统筹江南江北发展的支撑，共设置 13 处共 16 条过江通道，远景预留控制

27、 7 处共 8 条过江通道。3.3 从“等级规模的建构”转向“职能培育与结构优化”，促进有序协调发展3.1.1 整合市域空间发展体系为更好地整合空间资源要素，促进土地的集中集约利用，在总体层面，将现行规划的“主 城新市区新城重点镇一般镇”五级城镇体系，整合调整为“中心城新城新市镇” 三级城镇体系。为更好地集聚区域发展要素，提升南京对外辐射与服务能力，规划由主城和东山、仙林、 江北三个副城共同组成南京中心城。按照“整合资源、扩大规模、完善功能”的思路，对原 主城和新市区进行调整。将主城南部边界扩至秦淮新河、外秦淮河沿线，将南站地区纳入主 城范围，加强枢纽地区的统筹建设与管理。将“新市区”调整为“

28、副城”，由“区”到“城” 的调整，目的是通过规模的适度扩大，强化资源的高度整合与功能的进一步提升。为增强新城承载城市产业功能与人口的综合能力，规划在总体上增加“新城”数量，加 快推进城市化进程。对上版总规中所确定的预留新城桥林，以及滨江、禄口、汤山、龙 袍四个快速发展的重点镇，根据新的发展形势和各自发展条件，确定为本轮规划中的新城。 同时将原规划的雄州、大厂以及新尧新城，根据城区一体化发展的趋势，分别纳入临近的副 城统筹发展。此外，为加强宁杭城镇轴的建构， 增加预留湖熟新城。鉴于重点镇与一般镇在实际发展中，没有 明显的发展差异，为了更加均等地促进“镇” 发展，本轮规划不再设“重点镇”，同时为促

29、 进镇街建设地区的集中建设与集聚发展，对于 镇级发展单元的数量进行适当归并和重新整 合，将镇级城镇单元由原规划的 54 个缩减为34 个。3.1.2 调整各级城镇职能与作用南京近十年的发展历程表明，镇级发展单元难以作为大规模城市化的载体，而且乡镇工 业园的地均产出远低于省级以上开发区。基于 此，在城镇职能方面，本次规划重点加强副城和新城的综合服务能力，镇级发展单元原则上不再强调产业职能，而是强调其为乡村地区提 供服务的能力。在城镇规模方面，规划提出适度控制主城人口规模，着重引导新增城镇人口向副城、新城集聚，未来新增城镇人口中的 75%集中到副城和新城。规划对原新市区作为“都市发展区次区域中心”

30、的功能定位进行适当提升，着重强调副 城承担南京中心城市的区域职能，通过提升副城综合服务功能，增强对东部、南部、江北地 区服务水平和向周边的辐射能力，真正实现承担协助主城辐射周边的目标。规划将新城作为促进市域整体均衡发展的关键性空间单元，将新城定位为“一定地区内 产业、城市服务功能和城镇化人口的集聚区”。规划强调镇的社会管理与公共服务职能，将新市镇定位为“建制镇和涉农街道的集中建 设地区，是郊区县非农产业和城镇人口的重要集聚地，是服务和带动广大乡村地区发展的基 地”。规划要求新市镇根据各自资源条件和区位特点，重点发展旅游观光、农业服务和特色 制造业等产业，形成各镇产业特色。3.1.3 加强设施配

31、套建设为支撑本轮城镇体系规划对全市空间发展资源的统筹配置，与城镇布局结构和城市客运 交通枢纽布局有机结合，规划建构以市级中心、市级副中心、副城中心、地区（新城）中心 为主体的城市中心体系。规划江北地区建设具有区域服务能力的城市级综合服务中心，规划 建设东山、仙林、雄州 3 个副城中心，分别服务于南部地区、东部地区、六合和周边更大区 域，每个新城规划建设一个为 2030 万人服务的高标准地区中心。规划充分发挥轨道交通对城镇空间的带动与导向作用，按照每个副城配置两条以上轨 道交通干线，每个新城配置一条以上轨道交通快线，市域南部两个新城通行都市圈 快速轨道，每个市级综合客运枢纽有 2 条 以上轨道线

32、的要求，形成市级中心三线以 上换乘、市级副中心、副城中心两线衔接、 新城中心快线相连的总体布局。3.4 从“重编制”转向“重实施”， 强化政策保障为了保障城镇体系规划的有效实施， 切实引导城乡空间统筹协调发展，本次规 划提出，根据不同次区域空间的发展条件、 自然资源禀赋和承担的城乡主要功能，将 南京全市划分为都市功能提升、城市化推 进、资源保护等三种不同类别的城乡发展 地区，采取差别化的考核机制，通过建立 相应的财政、税收和管理制度来有效推进 全市城乡社会经济协调发展。3.4.1 都市功能提升为主地区以主城、副城为核心，以培育都市服务功能为主导的地区。主城建议主要考核第三产业、高新技术产业等都

33、市型产业经济指标，现代服务业建议作为考核重点之一。副城 主要考核高新技术产业和先进制造业，单位用地产出建议作为考核重点之一。3.4.2 城市化推进为主地区以新城和新市镇为重点，以发展二三产业为主导的地区，载体为各城镇建设用地。该类 地区建议主要考核与发展条件和产业特色功能相关的指标，资源环境能源等效能指标建议作 为考核重点之一。3.4.3 以资源保护为主的地区以城镇空间以外的开敞空间为主体，以发展都市农业和旅游业等无污染产业为主的地 区。该类地区建议主要考核资源保护利用和社会公共服务相关指标，通过财政转移支付政策 使资源得到有效保护。4 结语当前，面对城市区域化、区域城市化、城乡一体化、区域竞

34、争日益激烈等众多条件交织 的发展环境，城镇密集地区处于快速城镇化阶段的特大城市的市域城镇体系规划，不应只是 作为总体规划的陪衬，而应该强调对全市空间资源的统筹配置和对全市经济社会发展的宏观 调控能力，承担更多的区域规划职能。南京新一轮市域城镇体系规划突破传统城镇体系规划以“三结构、一网络”为核心内容 的技术路线，基于区域视角，从全市发展战略层面，探讨和研究南京市域城镇体系的发展和 规划安排。新一轮规划采取“开放”的规划发展结构，全面对接区域发展，加强区域城镇轴 的培育，引导相邻的边界镇一体化发展，促进南京全方位快速融入区域空间发展体系。在空 间利用规划方面，不仅关注城、而且关注乡，不仅关注建设空间、而且关注非建设空间，实 现空间利用规划的全覆盖，整合市域城镇空间体系，统筹全市城乡空间发展资源，统筹长江 南北城镇发展，引导开敞空间进行合理适度的开发利用，促进城乡空间资源充分发挥各自经 济价值，实现空间综合发展效益的最大化。在城镇体系的建构方面，弱化等级规模的概念， 重点明确各城镇之间的发展关系和各自应承担的区域职责与作用，加强城镇职能培育，在重 大设施的配套支撑方面将相关内容做实做深。此外，新一轮规划注重实施政策的制度保障， 建议划分不同类别的发展空间，并采取不同的考核制度和财政政策。