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1、针对”非农化“地区的空间规划路径摘要：随着我国工业化进程的快速推进，在珠三角等经济快速发展地区出现了明显的非农化现象，其 对于地方城市化进程的影响越来越明显，对此各地区纷纷采取各种应对措施。本文以佛山南海为例，对其 正在实施的空间规划策略进行研究，分析其成效并提出完善建议，为其他非农化地区采取规划措施提供参 考。改革开放以来，在我国经济快速发展的过程中，在珠三角、长三角等经济先行发展地区 普遍存在这样的现象，工业、服务业等非农产业发展迅猛，导致耕地大量减少，非农建设用 地数量大幅增加且布局分散，农业产业所占比例越来越低，从事农业的人员也越来越少，出 现了“户户点火，村村冒烟”的景象，留下大量工
2、业化农村，空间上也呈现出明显的非农特 征。对此现象部分学者将其界定为“半城市化”，认为这些地区 “已经初步具备城市的某些 特点和功能，但尚未被划为城市的地区，在中国主要是城乡结合部、小镇、乡和非农产业发 达的村”，主要是由于非农产业，特别是制造业投资在城郊和乡村而引发的。这些地区以非 农化程度高、工业发展和土地开发极为分散、不稳定的外来人口为主体、“都市里的村庄” 现象严重、各自为政的农村型管理体制等为主要特征，是从乡村到城市的过渡1。笔者为 体现其非农特征，反映城乡互动，强调其作用过程和整体的变化情况，将上述现象统称为“非 农化”。越来越多的迹象显示，非农化现象已经由社会经济层面反映到空间形
3、态等方面，对城乡 规划提出了新的课题，亟需引起业界的重视。本文以佛山南海为例，分析非农化地区发展现 状，对其正在实施的空间规划策略进行研究，分析其成效，提出完善建议，为其他非农化地 区采取规划措施提供参考。81 非农化地区发展现状与特征改革开放后，在我国快速的工业化进程中，城市化亦在不断推进中，但却远远慢于工业 化的进程，反而在珠三角等经济快速发展地区出现了明显的非农化现象2。如佛山南海， 经过多年的农村工业化，南海的大部分农村已经不是传统意义上的农村，是“无农村”i， 但是我们又不能称之为城市。同样的情况也出现在东莞、顺德等其他珠三角地区，有不少学 者（郑艳婷，等，2003；黄靖，等，200
4、7）对此进行过研究。下面我们具体以佛山南海为例， 简析非农化地区的发展现状，特征及其出现原因。1.1 南海非农化发展现状佛山南海位于广东省中部，珠江三角洲腹地，紧连广州。2003 年撤市设区，现辖 8 个 镇（街）、224 个村民委员会、52 个居民委员会。面积 1073.82 平方公里，2009 年末南海区 常住人口 210.05 万人，其中户籍人口 117.51 万人，外来人口 92.54 万人。改革开放以来， 南海的经济和社会发展取得了巨大的成就，成为全国经济最为发达的县级地区之一（2005 年名列全国百强县第五名）。2010 年全区生产总值达到了 1796.58 亿元，其中第一产业 3
5、2.87 亿元，占 1.8%；第二产业 1103.30 亿元，占 61.4%；第三产业 660.41 亿元，占 36.8%。财政 总收入 256 亿元，但从事第一产业的劳动力仅占到 6.7%ii，非农指标明显。同时佛山市南海区第二次全国农业普查主要数据公报显示：2006 年末，全区共有农业 生产经营户 47027 户，比 1996 年第一次全国农业普查时减少 61%；在农业生产经营户中， 以种植业收入为主的占 69.18%，比 10 年前减少 11.7 个百分点，以渔业收入为主的占 26.23%， 比 10 年前增加 9.21 个百分点。农业生产经营单位 104 个，比第一次全国农业普查时，减
6、少93.9%。2006 年末，全区农业从业人员 7.44 万人，相对于当年接近 114 万的本地户籍人口而 言不足 7% 5，说明大部分本地人员已不从事农业生产。1.2 南海非农化现象特征从佛山南海的整体情况来看，非农化有着产业结构非农化，用地比例失调，产业分布不 均；空间形态一体化，土地利用粗放，城乡界线模糊；经济生活城市化，身份收益固化，环 境改善滞后的显著特征。近年来，南海第一产业比例越来越低，第二产业比例则在 50以上，第三产业呈现发 展态势，显示出非农化程度非常高（表 1）。在用地结构上，工业用地占城乡建设用地的比例高达 56.36%，远远超出 15%30%的国标；在空间分布上，非农
7、产业在地域上的分布与 片区经济发展状况息息相关，存在分布不均的显著特性；在整体形态上，城乡用地不断扩展， 带来城乡空间形态的一体化；在土地利用上，工业用地分散、集约程度不高，从而使得土地 产出率不高，加上由于没有事前规划，产业基本是沿路布局，并与村庄、农田混杂，城市与 乡村的界限逐渐模糊化。截止至 2009 年末，南海区现状已建设的用地已占到全区土地总面 积的 47.4%，人均城乡建设用地面积远远超出国家用地标准要求6。表 1 佛山南海近年来地区生产总值及三大产业比例情况表制表人：龚晓浩年份200220032004200520072009地区生产总值（亿元）456.3524.24622.527
8、71.8912311542.22I:II:III产业比例5.2:51.7:43.14.6:53.3:42.14.3:54.8:40.93.6:57.6:38.81.9:63.6:34.51.9:61.7:36.4同时随着非农产业的迅速发展，农村地区的经济生活也逐步向城市形态靠拢，农业活动已不是主体。现实中南海农村的经济生活形态更多的是呈现城市特征，但社会和自然环境的 改善严重滞后于经济生活的需求。当地居民享受着集体分红和出租经济的红利，出于对既得 利益的维系，愈发不乐意改变现有的农村体制和已有的农民身份，出现了对身份和收益固化 的自然诉求，而对生活环境关注不多。他们中的很多人生活在城市，但仍保
9、留着农民身份， 在农村有着自己的物业，日常生活处在一个非农的环境里，做着非农业性的工作。1.3 非农化现象原因简析从上面的现状和特征的分析可以看到，随着我国经济社会的快速发展，以佛山南海为代 表的珠三角地区出现了一些显著的社会空间形态，非农产业占据地区发展的主体，非农 用地遍布城乡，非农生活成为当地民众的普遍社会状态。刘盛和等人（2004）认为这是受外 国资本涌入、大都市辐射与扩散、乡村工业化等推动及城乡二元管理体制的阻碍等多因素的 复合作用而出现的“似城非城”的过渡性地域类型7，是我国农村地区向城市转变过程中 出现的非纯粹，不完全的城市化过程。它的出现原因是珠三角地区快速工业化进程，推动经
10、济的快速发展，但是由于土地管理和城乡户籍的二元制度及城市供给的制约，导致了这些地 区不可能跟经济一样快速实现城市化8，是受城乡供需关系、二元制度、工业化城市化不 相适应等经济、制度、政策规划等多重因素共同作用的结果。2 非农化地区空间规划策略分析非农化现象的出现，一方面正在明显地改变着城乡发展环境，促进着城乡社会经济的发 展，推动区域的统筹，另一方面也带来了城乡规划建设无序、环境污染恶化、空间资源浪费 等负面影响。现实中，我们的非农化进程已经或将要面临着区域产业发展的分工与合作、区域中心城 镇的缺失与确立、城乡空间资源的集约利用与改造提升、土地开发利益的基本保障与持续享 有、城乡环境的保护与整
11、治提升、城乡基础设施的共建与共享等众多的困境2。对此，非 农化典型地区佛山南海正积极应对这些发展中所面临的新问题，针对其出现的原因，采 取了行政区划调整、“村改居”、“政经分离”等政策措施，大力发展农村自治组织，建设农 村资产交易平台等城乡治理新机制，同时在空间规划上也给出了如下应对策略。2.1 重构区划，奠定整体空间格局区划重构基于对城乡空间科学分析，划定 主体功能区，确定不同区域的准确定位，通过 规划控制引导区域的统筹发展，是非农化地区 在新的历史发展阶段中实现城乡科学发展的 重要抓手。2010 年，在“广佛同城”区域合 作和发展形势下，南海立足未来十年，提出了 “中枢两翼，核心驱动”的三
12、大片区总体发展 规划战略框架（图 1iii）。从全局入手整合资源， 突出各片区优势，通过片区主导功能的发挥， 将“多”变“强”，体现区域性中心和规模集 聚作用，打造城市品牌，提高城市竞争力。实践证明，当非农化地区发展到一定阶段，引入主体功能区概念，实施适当的空间区图 1南海区三大片区示意图划重构而非不切实际地推进城乡一体化，做到各有侧重，有的放矢，可为非农化地区重新奠 定整体空间格局，优化产业和城镇布局，有效带动城乡发展。2.2 合镇并村，加强资源整合统筹面对着愈来愈激烈的同质竞争，镇与镇，村与村自然出现“强者愈强，弱者愈弱”局面， 非农化已不再局限于局部区域，在珠三角等经济快速发展地区的城乡
13、不可避免迎来村镇的撤 销兼并。首先合并可以实现用地的整合，进而可以在此基础上实现其他资源的统筹和集约利 用。其次通过合镇并村让基础雄厚、区位优越的乡镇通过非农产业的再集聚逐步升格为小城 市，走土地高度集约化城市发展道路；不具备升为小城市资格的乡镇，努力向城市的居住社 区方向发展。2005 年，佛山南海就由过去各自为政的 17 个镇街整合为 8 个镇街，改变了由于过去镇 域划分太细，空间有限，承载能力差，集聚效能弱，后劲不足等弊端，对南海的经济发展和 城市规划有着深远意义，为接下来的再次飞速发展奠定了坚实的基础。如新狮山镇由原狮山 街道、松岗镇、官窑镇、小塘镇整合而成，原狮山街道仅有 76.42
14、 平方公里，人口 2.3 万人。 四镇街合并后面积 256.09 平方公里，户籍人口 16.18 万人，外来人口 22.3 万人。随着镇域 范围的扩大，南海经济开发区的地位进一步确立，近年来陆续引入日本本田、爱信精机、旭 硝子、奇美电子、一汽大众等知名企业，2011 年更是升格为佛山市国家高新技术产业开发 区（核心园）。据资料显示，自 2005 年到 2009 年，五年间狮山镇的地方经济保持高速增长， 各项经济指标均实现了大幅增长，经济综合实力明显增强。2005 年并镇后地区生产总值160.81 亿元，税收 13.1 亿元，到 2009 年全镇实现地区生产总值 397.6 亿元，税收 34.5
15、9 亿 元，五年间地区生产总值增长 147.25%，税收增长 164.05%9，效果不言而喻。2.3 市地重划，推进土地整合开发非农化地区用地粗放，空间资源利用率低。随着建设用地的日益稀缺，发展的现实倒逼 我们必须采取措施，通过三旧改造，产业转型，环境升级等方式激活存量土地，实现土地的 整合开发。一般可以通过市地重划、地界调整和强行征购等方法来实现土地整合，但对非农 化现象明显，农村集体经济雄厚地区土地整合最为有效的手段应是市地重划10。佛山南海 在发展的过程就采取了类似的做法，如大沥镇联安村南国小商品城项目。原项目范围内有17 个自然村，2005 年村委会牵头将靠近广佛公路的 6 个自然村的
16、土地进行整合，开发“南 国小商品城”，涉及土地 600 多亩。具体做法是：村委会将先这些土地收回全部打乱，并确 定原属各个自然村的土地在项目总占地中的比例，然后通过招商引资，将土地租给开发商建 设“南国小商品城”，获得的租金按照各个自然村所拥有土地所占比例分成。项目在实际的 运作过程中，取得了良好的效果，引起了其他村社的效仿。市地重划最大的好处是在无须筹措巨额征收土地款的情况下实现用地整合和地价升值。 实践证明，市地重划可将零散的、不集约的、缺乏基础设施的土地整合开发，统一配备基础 设施，有利于促进土地整合和城乡规划的协调，可以较好地达到活化土地的目的，将会更好 地实现土地保障和提升土地利用的
17、效益，改善因非农化进程导致的杂乱无序的用地情况，带 来经济快速发展地区新一轮的发展。2.4 社区营造，建设城乡宜居场所社区是一定地域空间内，以某种共同意识和利益结合在一起的一种社会生活共同体，可 以说社区不仅是城乡人民朝夕相对的居住场所，更是城乡生产生活的组织细胞、精神纽带。 在非农化高度发展地区，除了传统的居住社区，各类人群的聚居点更多的是在各种类型的社 区中，如外来工社区、产业社区、单身社区、SOHO 创意社区等，既可以是城镇型的社区， 又可以是农村型社区11。这些社区在一定程度上契合了非农化发展的诉求，解决了众多的 问题，故重视对社区的研究，进而推动规划建设对于非农化地区家园的营造就更显
18、得尤为重 要。通过建设宜居乐业社区，消除非农化带来的社会分化、空间分离、场所精神缺失等负效 应，让外来人口融入本地生活，让城乡人民更好地融入到现代生活，共享发展成果。对此，南海正在做着大量有益的探索，提出发展都市型产业，提倡产业、城市、环境的 融合，实现产城互动，取得了很好的成效。如位于佛山一环边上的瀚天科技城，政府主动介 入营造新型社区，在不改变土地性质的基础上，打破以村为单位的土地利用模式，为集体土 地统一规划，带动园区与周边配套设施的完善，吸引与城市和环境相适应的都市型产业进驻。 通过社区化的建设，“产业”和“城市”资源达到开放、融合和共享，截止到目前，该基地 已吸引了近百家高新技术企业
19、进驻，是村集体经联社开发意愿和政府规划意图对接的成功实 践。2.5 设施统筹，促进城乡服务均等我国长期以来“重城轻乡”，导致乡镇规划建设进展缓慢，基础设施严重不足。即使在 珠三角等经济快速发展地区，经济实力得到了极大提升，但社会服务设施和市政配套设施的 基础也是普遍薄弱的。一方面是规划尚难以覆盖到位，另一方面即便是编制了规划，亦难以 推动实施。随着非农化进程的推进，给了这些地区统筹建设和配套提升的机遇。首先可在规 划层面优化用地功能布局，对相应设施进行科学的统筹配套，促进城乡服务均等。其次是采 取城镇建新区，工业进园区，居住入社区等有效的建设方针，将有限的资源投放到点上，集中建设基础设施，改善
20、人居环境。三是深入研究，理顺管理体制，分步实现市政基础设施城 乡统筹，社会服务设施城乡共享。近年来，南海里水结合自身城乡发展实际，提出“公园化战略”来协调城乡发展，实现 设施统筹。用适合城乡的设施配套各片区，促进服务均等，用在公园中搞建设城乡的思维来 发展高质量的经济，建设高品位城市，培育高素质市民。通过实施全区域公园化战略营造一 流的创业发展环境和生活安居环境，吸引一流的企业和优秀人才，建立现代产业体系，培育 发展高端产业，增强经济实力，不断提高全镇的综合竞争力和镇村人民的生活水平，不断提 升市民归宿感和幸福感。实施几年来，城乡居民切实体会到自己周围的环境也越来越有现代 文明气息，“不出村都
21、可以逛公园，生活也越来越便利，感觉完全不同了”。3 非农化地区规划策略完善建议通过上述的分析论述可以看到，“村村点火，家家冒烟”的发展方式已无法再度支撑起 现在非农化地区的经济发展与城市建设。对此，佛山南海立足空间管制角度，在城乡规划， 建设模式、管理举措等方面提出了相应的规划策略，可以看到重构区划、合镇并村、市地重 划、社区营造、设施统筹等空间规划策略能在很大程度上适应非农化发展要求，在实践中也 取得了一定的成效。但结合非农化发展越来越迅猛、要求越来越高的趋势，笔者觉得非农化 地区需要对规划策略实施过程中可能出现的问题做好预防。3.1 未雨绸缪，规划立足长远做好协调区划重构的关键是要打破行政
22、界线，建立有效的区域协调机制，实现园镇的充分融合， 从区域整体进行统筹规划。部分镇街不可避免面临短期内被分割的阵痛，故需要采取相应措 施避免不同区域内镇街的认识错位和随之而来的失落感，减少相互融合和目标重筑的时间。 同时要建立适当的发展补偿和绩效考核机制，不同功能区不同的发展目标，并最终实现整体 效益最优化。市地重划实践中，要注意注意协调好因土地优化调整涉及的公共利益和私人利益的平 衡，引导土地权属人对政府投入和土地升值有客观的认识。在土地整合中，政府角色的定位 很重要，因利益牵涉面广影响大，必须有政府的参与主导，但又不能“与民争利”。政府的 重点是着眼未来，注重税基的培育。3.2 尊重规律，
23、规划顺应形势因势利导非农化的出现有其必然和存在的合理性，要充分认识和尊重城乡的发展阶段和发展差 异。所有的空间规划策略都应遵从城市化的一般规律，避免生硬地将农村地区变成了城市地 域，农民变成了市民，加大了城中村改造和失地农民就业安置的难度。合镇并村要着重注意 地缘相近和人缘相融的考虑，需要慎重，合并并不是简单的物理相加，而是要顺应发展形势 因势利导，使之发生化学反应。社区营造，要重视研究社区健康发展的规律，集聚人气，促进产业园区发展，实现产城 互动。首先社区规划需要注重社区归属感的建立，其次应引导集体经济组织与社区行政管理 组织彻底分离，为用地转化、空间利用提供必要条件。另外需要探索建立与非农
24、化地区动态 流动人口规模相适应的弹性空间规划模式，以加强社区空间的有效利用，避免城市空间资源 的浪费11。同时产业社区不仅仅要注重产业的升级转型，而且还应与城市升级和环境再造 结合起来。3.3 实事求是，规划结合实际稳步推进产城互动，应避免社区建设过程中只有产业，而没有生活的蓝图式规划；避免贪大求全， 而应结合实际，搭建起小而系统完整的生产生活链，通过一个个充满活力的社区构筑可持续 发展城市和乡村。设施统筹需要实事求是，依据规划进行控制与引导，体现规划公共政策属性。如政府主 导建设道路水电环保等基础设施供城乡共享，统一投入避免各自建设的不经济，集中改善城 乡环境，有序引导城乡的建设。3.4 大
25、胆创新，规划认准方向先行先试非农化地区或可尝试在产业园区内建设农村公寓，通过政策和经济杠杆鼓励周边零散村 居集中搬迁到园区来，选新居舍旧屋实现用地置换，从而达到既促进产业社区的形成，又起 到并村整合土地的示范目的。同时可以考虑通过适当政策倾斜，对响应改造的城乡予以重点 支持，通过设施建设，引导非农地区向城市转变，用实效刺激后进地区响应规划，积极配合 设施统筹。另外，建议业界重视对空间规划策略的检讨与完善，加强对非农化内在组织原理、发展 规律的研究，大胆创新尝试，在城乡二元制度的前提条件下，进一步制定适应非农化地区的 城乡规划建设管理指引，以及空间管制与社会融合策略。4 结语非农化在推动社会经济
26、发展，改变生活方式，促进社会结构转变的同时，也在不断改变 空间分布状态和组合形式，给珠三角等经济快速发展地区带来了深远的影响。本文通过对其 现状、特征和原因的分析，可以加深我们对非农化的认识，更客观审视我们所采取的空间规 划策略。可以预见，非农化的发展还将存在一段时期，故通过对佛山南海应对非农化所采取 策略的分析，将可为其他后发展地区提供很好的借鉴，可在一定程度上对非农化的发展起到 积极作用。当然除规划层面的努力外，市场作用、产业转型与制度创新更将决定非农化未来的进程。 我们期待，通过各方共同的努力，找出真正契合我国发展国情，能集约、高效推动城乡现代 化的发展模式，以及相应的城乡空间规划途径。9