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1、基于城市经营视角的城市转型路径研究基于城市经营视角的城市转型路径研究【摘要】深圳特区“十二五”规划的开局之年，为推进高度城市化地区的城市规划实施，深圳探索实施了城市发展单元制度。以空间单元整合空间资源、多种需求和资本力量，推进实现规划编制的开放性、规划实施的有效性和城市建设的整体性，实现城市的多元与包容性增长。本文结合深圳当前城市发展单元试点的编制工作，就具有城市经营理念的发展单元规划“如何从实现战略目标与发展愿景的落地、克服地区建设过程中面临的不确定性和导控难度？”“如何统筹协调各方权利主体利益并达到共赢？”两大问题进行探讨。1 引言深圳特区“十二五”规划的开局之年，“城市发展单元”作为一种
2、城市整体开发建设新模式被频频提及，寄予厚望。较之传统的政府主导型规划（指遵循城市总体规划区域规划组团规划形成法定图则这的规划流程），发展单元象征了城市经营思路的变迁。在城市发展单元规划中，将综合运用规划、土地、建设开发、投融资、公共政策等多种技术与政策手段，其具有统筹兼顾，多方参与，过程开放、面向实施，协调发展的特点，是一种过程式、协商式的新型综合规划，是对传统规划编制方式的突破，是一项制度的创新。同时，就深圳市规划部门介绍城市发展单元由市区两级政府共同实施，相关利益主体深度参与，综合运用城市规划、土地管理和公共政策三个手段，以增强规划的可实施性。由此，作为一种新型规划思路，城市发展单元：（1
3、）较之传统规划，如何实现战略目标与发展愿景的落地，克服地区长期的、动态的、多主体实施的建设过程中面临的不确定性和导控难度？（2）发展单元涉及政府各职能部门、基层社区与市场主体等多个实施主体，如何做到统筹兼顾，全面协调各方权利人、实施主体与政府利益，达到共赢？对此，特区规划国土部门并无先例可资借鉴，一切都需要不断地从实践中总结和发现。笔者有幸亲身经历的第一批发展单元试点之一的蛇口沿山片区发展单元，就工作体会试图对上述问题探寻解答。2 规划如何落地：营城聚业国际化改革开放 30 年，蛇口是我国第一个经济特区的发源地、改革开放的启动区，企业与城区发展紧密结合的优秀典范，独具山海特色与国际化人文魅力的
4、综合城区。近年来，随着粤港澳合作进程的深化，珠三角一体化、前海计划等重大区域与城市战略的提出，以及深港西部通道开通、地铁 2 号线建设等重大事件的发生，蛇口迎来的新一轮的发展机遇。未来 30年，通过蛇口网谷、海上世界-太子湾、港区三大片区统筹发展，将集成面向区域的创新科技服务、技术研发、信息资讯、高端商务、文化休闲、国际教育和医疗等综合职能，蛇口将凭借“再造新蛇口”的发展契机朝着创新性产业转型升级示范区、复合发展的国际化魅力城区的定位发展，以高品质的城市空间促进产业发展，努力实现城区、产业发展双升级。然而，现实条件下，旧有城市运行系统正面临难以满足新兴产业需求的新矛盾：（1）现有空间高度建成：
5、规划范围内，现状建设用地占总用地比例超过 90%，建成度极高，为实现城市与产业双升级的发展目标带来现实瓶颈。（2）现代服务水平低端：面向居民的生活性服务业和面向传统工业发展的生产性服务的服务业态形式难以满足新兴产业对于多元化、人性化、弹性化、信息化的服务功能和质量的需求。（2）交通系统存在短板：对外快速通道、公共交通联系缺乏，（3）环境品质整体下降：“山海港岛”特色模糊、山体破坏、廊道阻断、滨海岸线未得到有效保护与开发。综合分析，蛇口发展单元具有“高度建成、功能转型、更新为主”的空间规划特点。在满足新时期产业、城区升级发展的规划导向下，蛇口发展单元将重点关注“功能、交通和空间品质”三大需求，通
6、过“营城-聚业-国际化”三大发展策略解决时下面临的发展需求。2.1 营城城市升级，引领产业转型，为城市经济发展筑底随着前海计划的逐步清晰，面向国际的现代服务业发展平台辐射能力将逐渐体现，承接大前海发展之势将成为蛇口再次腾飞的关键路径，通过强化区域统筹协调，实现产城融合共生：蛇口半岛层面，以前海为核心，打造“一湾双轴多组团”的发展格局；蛇口层面，以前海-蛇口联系轴为骨架，联通两大门户，打造一轴一湾与三片区；蛇口发展单元层面，依托地区转型发展，以互联网、文化创意产业为核心，集科技研发、产业服务、生活服务、旅游休闲、配套居住等多元功能复合发展，打造产城一体、服务优质、品质高端、国际标准的国际化创智型
7、综合产业城区。蛇口地区背靠大南山，面向深圳湾，拥有不可多得的高品质自然环境本底。作为深圳城市建设历史最长的片区之一，蛇口建设成度虽高但是尺度宜人，多种类型的建筑肌理并存，是深圳难得的整体环境品质较高区域。由此，在地区新一轮的更新发展中，为凸显山、海、城的特色空间，规划中通过城市设计中视觉景观研究的技术方法，得到在尊重并延续临山滨海地区开发建设的空间秩序的前提下的地区高度分区，根据结论强化场所空间、疏密结合，构建绿树成荫的山海通廊或结构性绿廊；为延续良好的城市空间尺度和城市肌理，通过控制核心区内部与外围的街道尺度、街道街廓高度，使改造地区与原空间肌理、密度、非建设空间等尽可能的衔接融合。此外，规
8、划倡导建立地铁、公交、快速路与慢行系统等相衔接的综合交通体系。通过增强对外快速通道联系，融入区域综合交通系统；围绕轨道建立高效公交体系，合理调整公交场站和线路布局；结合通勤、生活和休闲需求建立具有特色且网络化的慢行系统，打造“低碳交通示范社区”。2.2 聚业有机更新，细分产业门类，培育产业城区平台针对高度建成的空间现实，规划采用渐进式、针灸式的更新模式，综合运用拆除重建、功能改变、综合整治三种更新模式，同时建议优先选用功能改变和综合整治两种更新模式。通过有机更新，挖潜、创造产业空间实现产业转型升级。同时，围绕产业发展需求，规划基于蛇口地区层面，将通过细分服务门类，构建多层次的服务体系，着力发展
9、专业化服务，完善基础服务并强化高端增值服务，培育产业城区平台。其中，专业化服务指针对蛇口网谷新兴产业门类重点提供国家级实验室、专门检测研究中心、学术智库、各类国际级研究院、所或常设机构、学术分布、外联中心等专业化服务设施，此类服务在城市更新发展中，结合产业园区统筹考虑、集中布局，有效服务园区企业、提高企业创新和学习能力。基础服务属于城市的常规服务范畴，满足各种类型产业的基本发展需求，包括生活性设施与商业性设施，结合城市更新，引入复合服务体或功能区提供此类服务。高端增值服务是根据客户需要，为客户提供超出常规服务范围的服务，规划将依托太子湾、海上世界的高端商务服务功能，与蛇口新兴产业企业进行信息、
10、资金、管理、产权交易等无形渠道的整合与沟通。2.3 国际化营建高品质国际化魅力城区，提升彰显“新蛇口”的独特气质蛇口，作为深圳最具国际化氛围的城区。规划过程中我们一直在摸索如何形成一套具有且符合国际化服务、生活与风情的规划标准体系。从需求出发，规划提出以人为本，在服务距离、服务规模、功能类型等方面形成高端大型服务、就近中小型服务和主题服务，完善满足现代生产与生活需求的国际化服务；营造拥有现代舒适居住空间、便捷出行系统的充满城市活力、快慢相宜的国际化生活；丰富融特区文化和国际文化于一体的国际化风情与体验，通过多元化的国际活动提升城市软环境，彰显蛇口独特气质。3 规划如何实施：跳出规划看规划规划实
11、施是规划界长期关注和持续探讨的重要课题。如何跳出规划看规划？如何保证规划有效实施？如何保证规划确定的目标和策略真正落到实处?目前，深圳的实践经验基本上建立了两个维度、两种导向相结合的规划实施机制：在空间维度上，通过分区规划-法定图则的细化落实进行开发控制，以控制为导向；在时间维度上，通过近期建设规划-年度实施计划逐步推进，以引导性为主。该机制已经取得了良好的实施效果，但仍存在不足：基本上还是囿于规划体系内部的运作。还不能完全实现各政府部门的协同运作，还没有得到社会广泛的认同，对市场行为进行有效引导的功能不强。借鉴西方国家城市规划所经历的由控制导向-开发导向-行动导向的演进历程，深圳应在继续完善
12、以控制导向为主的规划实施机制基础上，进一步加强以公共政策为核心的开发导向和以行动实施为核心的行动计划。发展单元规划作为规划转型时期出现的更面向实施的规划方式，其重点在于破解协商模式的操作难题，要彻底摸清企业意愿，避免外部性。由此，蛇口发展单元规划优先提出目标导向、经济可行、肥瘦搭配、协商统筹、公平公正的实施原则，并通过完善实施机制、制定实施策略以及优化制度创新四个方面编制实施方案，以保障规划实施。3.1 实施机制蛇口发展单元规划中蛇口工业区所属招商集团规划权属用地约占总用地的 80%，同时其也是规划主导以及组织者之一，由此以城市更新为规划路径的发展单元规划具有“土地国有、企业自改”的实施特征。
13、发展单元规划方案分为发展单元大纲和子单元规划两个层面：大纲是对发展单元进行整体统筹谋划，子单元规划由项目实施主体根据发展单元大纲编制，是子单元具体实施的专项规划。由此，发展单元的实施既要统筹整体，又要为下一步子单元规划实施夯实基础。故本次实施方案中针对工作组织提出应明晰各方权责利益、确立清晰的开发规则与政策保障机制。政府部门作为规划实施与管理的重要主导方，实施方案提出区政府与市规划和国土资源委员会在负责审查、审批发展单元规划大纲时，应落实规划范围内重大基础设施的实施要求和时序安排，以保证子单元规划能有效衔接；同时，出台必要的政策文件，推动蛇口产业升级转型；研究确定利益联动、开发捆绑、规划实施监
14、督等具体的实施细则。蛇口工业区所属招商集团作为作为企业主导方，同时也是规划范围内尽 80%用地权属所有者，实施方案提出其应与区政府联合组织规划编制、实施以及协商谈判；同时，主导组织编制蛇口工业区产权为主的子单元规划；与其他业权主体共同组织编制产权分散的子单元规划与实施，推动利益协调，形成开发共识，确定开发时序与子单元内开发规则；组织落实发展单元范围内的整体公共项目。对于其他业权主体，实施方案提出其应主导组织自有产权的子单元规划与实施；当与蛇口工业区共同组织编制产权分散的子单元规划，应积极表达发展诉求。此外，企业业权主体在规划编制期间应梳理实施疑难问题，并及时与政府部门沟通协调。对于子单元的实施
15、机制，实施方案对其申报、编制、审批、开发等一系列的规则制度提出相关建议，诸如子单元规划编制内容至少应包括细分各块用地的规模与强度、开发主导功能及捆绑项目、开发模式以及明确的实施计划；子单元规划获得审批后，由相关主管部门设置“绿色通道”编制更新单元专项规划，加快子单元规划实施；获得项目实施的行政许可后，子单元进行统一开发或分地块分步开发等。希望运用开发规则与鼓励性政策，切实保证规划内容的顺利实施。3.2 实施策略3.2.1实施模式基于蛇口发展单元特殊的工作组织方式，实施方案提出政企合作、企业间联合两种实施推动模式。其中，一部分公益性公共设施（如教育设施）和基础设施的落实需要在以政府为主导实施方的
16、同时，强化政企合作，即以保障公共目标实现为出发点，在充分尊重原有业权主体发展诉求和合法权益的基础上，协商谈判、合作解决部分实施难点；同时，鉴于规划中存在多个具有开发实施、管理运营的市场主体，且已划入开发利益相捆绑的子单元，企业之间的合作开发将有利于子单元规划项目的整体落实，减少实施难度，通过签订合约的方式，建立企业之间的合作机制、明晰各方的权责利益。基于蛇口发展单元有机更新的实施路径，实施方案提出应综合运用城市更新办法中的三种模式，采用渐进式、针灸式的更新建设，综合分析选择适宜的现行城市更新办法中的三种城市更新模式（综合整治、功能置换与拆除），避免大拆大建。发挥政策、制度的杠杆作用 此外，本次
17、规划编制中发现，虽然既有政策下推进规划实施尚不存在实质性问题，但许多实施管制意图的贯彻、大型基础设施的政府建设成本和风险的降低仍有赖于实施管理制度以及相关土地规划政策的补充、创新与突破，以实现激励合理开发、惩罚非法开发，充分发挥政府作为公众利益代表的职责与作用。由此，实施方案仍对发挥政策、制度杠杆作用提出相关建议：通过引导性政策鼓励片区业权主体积极参与规划实施，并严格确保规划实施水平与质量，对经济收益与公共利益平衡、多业权主体利益协商等核心环节予以明确要求，并通过深化细化区域空间腾挪、原有业权主体间的空间置换、容积率奖励、规划实施激励政策等相关制度的安排与指导，为更好、更高效的规划实施提供保障
18、。公共项目的落实往往是规划编制和实施协调中难度最大的环节。若单纯的空间手段无法协调平衡各方的经济利益，则需要以奖励或惩罚性政策作为规划实施协调的补充手段。3.2.2 实施对象与主体根据发展单元规划大纲的内容，将规划实施对象的分为三类：企业自有物业、整体公共项目、各子单元内公共项目，并分别明确三类项目的实施主体。其中：企业自有物业采用企业自改为主的方式。结合蛇口沿山片区发展单元范围内各用地的权属情况较为清晰，且大部分业权主体自主更新改造、经营的意愿较强的情况，建议子单元内拆除重建地块的更新改造由相关权利人联合开发实施，采取业主自改的模式。在子单元规划编制、审批完成后，原业权主体或协议确定的实施主
19、体，呈报市规划主管部门申请项目实施。整体公共项目中，一方面，政府应主导实施重大市级基础设施和基础教育等基本配套服务设施。强化政府在市级重大公共项目实施中的协调和主导作用，由政府独立投资建设或委托具有实施资质的企业来推动规划实施；区政府或其指定的相关机构是政府的实施责任主体，同时区政府或其指定实施责任部门应严格参照规划整体实施计划推进政府主导实施部分的规划内容。另一方面，蛇口招商集团将对规划中网络性公共项目（慢行系统、商业内街环境整治、生态绿廊等）进行主导实施，充分发挥蛇口工业区在本片区的主导作用。同时，实施方案建议政府相关主管部门对蛇口工业区主导的子单元中适当放宽开发限制条件，用局部地块的市场
20、盈余弥补整体公共项目的开发成本。为体现片区业权主体公共设施建设责任共担的公平性原则，片区内所有更新改造的子单元内均应按照要求提供一定比例的建筑面积或地面场所空间（广场或绿地），作为对片区整体发展水平提升的必要贡献，如落实产业服务中心或服务节点的配套服务商业面积、为蛇口沿山产业人口提供一定比例的租住型物业、保证骑行系统和步行系统的畅通并提供必要的设施等。3.2.3 实施时序蛇口沿山片区发展单元与周边片区均存在紧密的联系，因此规划在考虑蛇口地区南部太子湾和海上世界等市级服务中心项目的实施以及发展单元规范范围周边旧居住区、旧工业区、旧城中村等更新改造需求等因素的基础上，提出具有区域统筹、辐射带动特征
21、的规划实施设想：首先以产业核心区改造和海上世界为核心，启动更新、促进产业升级转型；然后由核心区向北、向西辐射带动更新为主，全面落实提升整个片区服务水平的公共项目；最后完成发展单元范围内的全面改造，与太子湾项目对接，打造魅力湾区。同时，根据整体实施时序，实施方案也对发展单元内部子单元及其内部建设项目的实施时序提出相关建议，并通过对改造条件的成熟程度、权属的清晰程度、产业升级转型和公共设施建设难易及必要性的分析明确近期实施重点。3.3 制度创新规划制度的创新是一种组织与协调规划实施中各种利益冲突的有效途径。本次发展单元规划实施方案编制中，通过预见未来实施与管理中将存在的问题提出相关制度创新建议。（
22、1）开发权益的联动及转移 考虑到可能存在因重大基础设施建设导致单个子单元市场开发可行性不足的情况，实施方案提出采用子单元开发联动和开发权等值转移的模式对实施进行保障，具体包含市场评估、协商谈判和形成法定合约三个步骤：依据第三方的开发权益市场评估，保证经济测算的公平、公正、公开；各业权主体进行充分的沟通协商，共同解决实施难点问题；协商完毕需形成法定合约，为保证协商谈判内容得以有效落实，必须通过法律途径予以明确，并将文件作为附件内容纳入子单元规划。（2）特定导向的地价优惠 通过城市设计的专项研究，为尊重与延续地区山海视线通廊，产业核心区范围内用地开发强度不宜过大，因此将存在部分子单元市场可行性不足
23、的情况，由此，对于政府鼓励型的工改工更新项目，需要在地价上予以适当优惠。同时，创新产业的集聚和成长需要高品质的配套服务环境，但既有地价政策对此导向性不足，由此，为鼓励子单元实施中增加产业配套服务设施，在地价上应予以适当优惠。（3）出租类居住物业的鼓励与引导 为保障本地区职住均衡，需通过制定相关鼓励政策倡导在居住物业中保留一定比例的出租物业，并引导物业定向出租或按照一定比例提供给产业核心区的就业人口。（4）更新贡献与开发强度奖励规则 该规则须明确子单元规划中公益性项目与开发奖励措施之间的绑定关系。一方面，对于主动承担或增加公共项目的情况，应给予开发强度奖励，但每个子单元内总的奖励额度不能超过大纲
24、阶段确定的子单元建筑总量的 10%。另一方面，若企业业权人承担发展单元范围内的整体性公共项目，应给予其所属子单元一定上浮的开发强度，保障市场开发的可行性。4 结语城市发展与建设是一个长期、动态、多主体实施的过程，而持续稳定发展的美好愿景必然是地区理想、城市价值和各发展主体的共同价值实现的结果。城市发展单元规划是以目标为导向的过程式、协商式综合规划，其具有“立足发展、面向开发、引导实施”的特征：规划为每一个单元载体赋予清晰而具体的地区发展应承担的角色，同时为其提供刚弹结合的导控方法，指明发挥效用的实施路径，并为之提供政策支持与保障，由此实现地区发展目标与规划内容的落地与导控、各方利益的统筹与协调。发展单元规划第一批试点工作开展至今已尽一年多时间，5 个试点均已经编制完成而进入公示或之后的修改完善阶段，作为一名参与者，我们相信，体现城市经营理念的发展单元规划在未来的规划实施与管理过程中，将有助于克服规划要求与市场需求脱节的障碍，有助于实现从终极蓝图式导控向过程协商式导控的转变，有助于合理把握公共性要求和市场开发需求之间的关系，有利于有效指导规划管理和实施工作。