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1、中央广播电视大学毕业论文 题目：浅论城市管理行政执法实践中自由裁量权的运用专 业 _ 法 学_ _年 级 _2011年秋_ 学 号 _ _学生姓名 _指导教师 _ _ 论文完成日期 2013年11月 浅论城市管理行政执法实践中自由裁量权的运用【内容摘要】行政自由裁量权是国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度和范围内所享有的一定选择余地的处置权力，它是行政权力的重要组成部分，是行政主体提高行政效率所必需的权限，也是现代行政的必然要求。在城市管理行政执法工作中，自由裁量权的公正、合理的运用，保障公民、法人及其它组织的正当权益，是体现城市管理行政执法部门依法行政、严格执法精神的体现和保证。同时也是依法
2、制国、以德制国思想的的贯彻和落实，是对行政执法行为的合理性原则的遵循和实践。【关键词】 行政自由裁量权 随着溧水撤县设区,城市建设和管理日趋现代化，城市面貌焕然一新，随着城市管理水平不断提高，越来越突出了城市管理行政执法工作的重要地位和意义。城市管理行政执法工作对于我们进一步完善城市管理法化制建设，加快推进和谐溧水建设有着极其重要的作用。在城市管理行政执法工作中，自由裁量权的公正、合理的运用，保障公民、法人及其它组织的正当权益，是体现城市管理行政执法部门依法行政、严格执法精神的体现和保证。同时也是依法制国、以德制国思想的的贯彻和落实，是对行政执法行为的合理性原则的遵循和实践。 一、什么是行政自
3、由裁量权？行政自由裁量权是国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度和范围内所享有的一定选择余地的处置权力，它是行政权力的重要组成部分，是行政主体提高行政效率所必需的权限，也是现代行政的必然要求。何谓行政自由裁量权？美国布莱克法律词典将其定义为：“在特定的情况下，依照职权以适当和公正的方式作出作为的权力”。英国著名法官霍尔斯伯勋爵指出：“自由裁量是指任何事情应在当局自由裁量权范围内去行使，而不是按照个人观点行事，应按照法律行事，而不是随心所欲。它应该是法定的和固定的，而不是独断的、模糊的、幻想的，它必须在所限制的范围内行使”。 王名扬先生认为：“自由裁量是指行政机关对于作出何种决定有很大的自由，可以
4、在各种可能采取和行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动。也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内”。概括地讲，行政自由裁量权是指行政主体在法律规定的幅度和范围内，依据法定职权和法定条件，在各种可能采取的措施中进行选择的权力。它是现代行政权的核心，是一种真正的和实质的行政权力。城市管理行政执法工作所面对的公共事务具有多元性、复杂性和可变性，正是由于这些法律事实的不确定性，无法在立法上作出统一的规定，只能交由执法人员自由裁量。具体可以分为两类，第一类法律规定了明确的范围和方式，由行政执法机关根据具体情况采用，这种情况几乎涵盖了城市管理领域的大部分法律、法规；
5、第二类法律只规定了模糊的标准，没有明确具体的范围和方式，需要根据实际情况和对法律的合理解释而采取具体的措施。这种情况在相关法律、行政法规、部门规章中显得较为普遍，比如江苏省城市市容和环境卫生管理条例、南京市市容理条例对城市容貌标准的规定，就显得非常模糊。这些都需要在具体的行政行为中，根据具体情况作出合理选择。第一类行政执法机关只用考虑行政行为的合法性问题，而第二类不但要考虑行政行为的合法性问题，还要注重公正、合理的问题，即行政行为自由裁量权的合理运用。而城市管理行政执法自由裁量权，是指城市管理行政执法部门在实施行政处罚时，在法律、法规或者规章规定的处罚种类、处罚幅度内，综合考虑违法情节、违法手
6、段、违法后果、改正措施等因素，合理确定处罚种类、处罚幅度或不予处罚的权限。二、自由裁量权存在的客观性 城市管理行政执法工作所面临的公共事务具有多元性、复杂性、和多变性，这些因素的客观存在，必然使某些法律事实不能在立法上作出统的一规定。部分城市管理相关的法律、行政法规、部门规章只规定了模糊的标准，没有规定具体的范围和方式，必须要由行政机关执人员行使自由裁量权，根据法律事实的具体因素来决定法律适用。导致行政自由裁量权广泛存在的主要原因有以下几个方面： 1、行政管理具有最大的涵盖面，涉及社会生活的每一个层面。因此，立法往往只规定一些原则、弹性条款，具有可供选择的行政设施及上下活动的幅度，使法律的调整
7、具有最大的包容性，同时也赋于了行政执法者较大的自由裁量空间。 2、地区间经济文化发展的不平衡性。行政执法会因时因地因事的不同性，产生不同的裁量标准，不同的处理结果，绝对划一的标准，精确的裁决是不现实的。因此，法律应容许行政执法者有一定合理的裁量空间，适应形势变迁的需要，以有利于维护法律的稳定性。 3、行政自由裁量权也是发挥行政执法人员主动性与提高行政效率的必要条件。为了使行政管理机制能高效运转，以防止执法者在复杂多变的问题束手无策，法律必须给予行政执法者一个相对的自由度（裁量权）才能发挥其积极性、主动性、创造性，根据合理的判断以最快的方式达到法律目的的实现。 4、行政自由裁量权的正确运用，可以
8、避免形式上的公平掩盖事实上的不公平。具体的行政行为总是存在不同的状况，违法行为的程度有轻重之分，危害有大小之分，若法律只规定同一标准而没有相应的自由裁量空间对待不同行为，这貌似公平一视同仁，实际却掩饰了其极大的不公平性。另外，行政执法应该随着社会的发展而不断发展适应变化了的情况而不是仅从字面上解释法律，机械地适用法律。由于成文法规范体系将行政执法实践中的千姿百态规范详尽无遗，执法者也不可能将案情事实与有关法条直接对号入座，就应根据公平合理的原则和案件的情况自由裁量，灵活地解释适用法律。比如城市容貌标准的裁量，它就应随着城市的不断发展内容要不断地丰富，要求要不断提高，裁量标准要进一步严格。三、
9、行政自由裁量权制衡机制存在的必然性可以说，当前的行政在实践中主要表现为自由裁量行政。绝对的羁束权限行为是微少的甚至几乎不可能的。国家必须承认行政自由裁量权的存在和作用，但是行政自由裁量权在现实中又存在着被滥用的可能性。因此，行政自由裁量权的行使，并不是自由无边，任意而为的，它应依法、依权限并依一定裁量规则而行使。它必须在外部界限上受到规定的约束，即在合法基础上进行自由裁量。如果说合法行政原则对行政自由裁量权的限制往往表现在其范围和外在形式上，那么合理行政原则则是对行政自由裁量行为的内部限制，是对行政自由裁量行为的内部具体的“质”的要求。由此，其合理性原则便成了行政自由裁量权的制衡机制。 第一，
10、从行政自由裁量权的本身属性看，存在着滥用权力的可能。权力有腐化性、侵犯性的一面，自由裁量权更是如此。但“法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律所应当能够控制它的行使”。历史经验也告诉我们，“任何拥有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的一条经验”，而不受制约的权力必然走向腐败，因此，这就必须建立一定的制衡机制以防止行政执法自由裁量权的越轨，保障其合理运行。 第二，行政自由裁量权是在一定原则、范围、幅度之内运用，如果只强调合法性问题，就可能成为任意裁量权。因此，行政执法在一定范围、幅度和程度之内仍然应当有一定标准和准则，这就须将符合理性原则导入自由裁量过程，以确保行政执法的公平、合理、适
11、度，实现行政执法的目标价值。 违反行政合理性原则这一自由裁量权的制衡机制，必然会导致滥用职权或产生显失公正的行为。“滥用职权也就是滥用自由裁量权”，这是目前我国多数学者的观点。法学家罗豪才也在其主编的中国司法审查制度中认为：“显失公正源于对行政自由裁量权的滥用”。行政诉讼法第五十四条也将“行政处罚是否显失公正”、“是否滥用职权”与“主要证据是否充分”、“适用法律、法规是否错误”等作为对具体行政为进行审查和评价的标准，从这一侧面说明了其本质上的违法性。总之，滥用职权和显失公正都是对行政自由裁量权制衡机制的破坏，对行政合理性原则的藐视，要切实实践依法行政就必须消除这两大障碍。四、自由裁量权在城市管
12、理行政执法实践中的运用 （一）自由裁量权的行使应符合其制衡机制的要求。1、城市管理行政执法中行政自由裁量行为的动机应符合行政目的和法律精神。在新时期，还应是努力把贯彻落实科学发展观运用到城市管理领域的实践体现。具体地说，其一、城市管理行政执法行为（包含执法实践中自由裁量权的行使）应符合社会公共利益，维护社会公平，遵循社会发展规律。城市管理是一个复杂的问题，它体现着社会发展的规律，城市发展的阶级特征和要求。因此，城市管理要始终代表最广大人民的利益、要求，维护社会整体公正，以保证城市的健康、可持续发展。其二、执法实践中的自由裁量行为应符合法律规定的特定目的。城市管理方面的法律、法规的制定目的往往表
13、现为净化、美化城市环境，体现城市发展要求，促进城市可持续发展。城市管理也就应始终代表先进生产力的发展要求。“管理也是一种生产力”，城市管理水平的提高有赖于城市管理行政执法的公正、合理、适度行使，体现和创造一个净化、美化、优化的城市生活发展环境。其三、执法实践中自由裁量行为应出于善良动机，而不是不良行政。应充分体现公正、仁爱、扬善惩恶的社会基本道德准则，始终代表社会主义先进文化的前进方向。通过文明管理、严格执法，净化、美化环境，规范生活行为习惯，营造一个文明、健康、和谐的城市环境，促进社会主义物质文明和精神文明共同发展。2、行政自由裁量行为应建立在正确考虑的基础上。考虑不该考虑的因素或没有考虑应
14、该考虑的因素，均属不合理行政。行政执法实践中，执法人员应对违法行为性质、影响、危害后果的考虑放在首位，依法独立行使行政权，具体行为不应受个别领导主观意志的影响，把外部环境对执法的干扰降到最低程度，还应克服行政执法畏难心理等执法疲软现象，正确对待行政复议、行政诉讼、行政赔偿等制度。有些执法队员存在执法心理障碍，他们“多一事不如少一事”，怕行政处罚决定不能执行，怕自己的执法决定被复议，怕本机关当行政诉讼被告，更怕自己的执法行为后果遭到行政赔偿，于是立场不明确，态度不坚定，于是能罚则罚，罚多少算多少，看脸色办事。行政处罚的自由裁量额度内当事人能接受的走上限，不能接受的、认错态度愈差的走下限。其实，这
15、是对行政行为相对人极大的不公平，也是显失公正的，是对行政合理性原则的违背与破坏。3、行处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。我们在具体的执法过程中要结合各方面实际情况，对同一违法、违规行为不一刀切，借用刑法中的量刑情节，比如我们对违章设摊、未审批占用城市道路的行为在处罚范围内可以对主干道的违法行为进行从重处罚，对次干道违法行为从轻处罚，对未成年人、老弱病残者从轻处罚，对身强力壮者从重处罚，对初犯从轻处罚，对惯犯从重处罚，对虚心接受者从轻处罚，对暴力抗法者从重处罚等，同时在处罚决定书中予以必要的说明，解决当事人的疑惑。4、
16、行政自由裁量行为应合乎情理。行政自由裁量权的行使，应符合一定的客观规律和一定的社会实际，符合一定的道德准则，符合正常的生活判断和生活逻辑。通俗地说，我们的行政执法行为还应有人情味，不排挤社会弱势群体，行政行为更多的应是教育一部分人而不是压制打击一部分人，是为保证社会、城市的繁荣发展和社会的公正。城市管理行政执法行为不能为保障一部分人的利益，而损害另一部分人的利益，不能为维护一方面的权益而侵犯另一方面的合法权益，要通过公平、合理的执法行为，创造一个适应社会各阶层群众生活的城市环境，体现城市的公正、文明、协调发展。 （二）执法实践自由裁量权的适用要注意的几个问题 笔者认为，在执法实践中要解决执法裁
17、量的随意性，规范自由裁量权的运用，应注意四个“不”。 1、合理裁量，不“小题大做”。行政执法行为应不超越实现目的的必要程度，面对多种可能选择的手段而应尽可能选择影响最轻微，对他人影响最小的最温和的手段。例如，对某违法企业，根据其违法事实可依法给予罚款、吊销执照或者责令停产停业的处罚，如果只需对该企业罚款即可达到制裁和防止其违法的效果、目的时，就不得施以其他影响更大的行政处罚措施。该原则意在防止行政机关在作出决定时“小题大做”，导致执法成本太高，又不能取得相应的社会效益，犹如“大炮打蚊子”，或者说是“杀鸡用牛刀”的作风。 2、客观裁量，不“适得其反”。在作出行政行为时，面对多种可能选择的措施或方
18、法，必须选择其确实能达到法律目的的或行政目的的措施或方法，而不得与法律目的的实现相悖离。例如，我们对流动摊贩的管理，为了追求城市的整洁和有序，仅仅采取取缔流动摊贩的办法，可能会因注重形式而忽视了其内容实质，只注重了一方面而忽视了另一方面（劳动力就业、社会效益，对城市综合发展的影响等）的做法，却并不能促使这行政目的的实现，那么这种作法就是不客观、不实际，甚至是适得其反的。3、适度裁量，不“杀鸡取卵”。面对多种可能选择的手段，对手段的选择应按目的加以衡量，即是说，任何对行政相对人作出的不利益行为所造成的损害应当轻于达成目的所获得的利益。古人所说的“杀鸡取卵”即为该理论的最佳反面写照。该理论要求行政
19、自由裁量权要在目的和手段之间保持比例，不致于使行政机关为了实现行政目的而造成公民权益的过度损害。比如，在不违反法律原则的情况下，对相对人处以巨额罚款远远超出相对人的履行能力，这属于执法内容不合理。中华人民共和国行政处罚法第四条明确规定的“实施行政处罚，必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，这就明显体现了行政处罚的比例性原则精神。 4、公平裁量，不“欺软怕硬”。在作出行政处罚决定时，要求同样的案件应受到同样的平等对待原则，充分体现行政处罚应同违法行为相适应的“过罚相当”原则。行政执法不能“欺软怕硬”，不能看背景、看后台，不能有其他不该考虑的因素而导致自由裁量失衡。
20、不能使相同的案情受到很不相同的对待和处理，不同的案件却得到了相同的对待和处理，更不能不考虑违法者不同的违法情形、不同社会危害性及违法者主观认识和改正错误程度等区别进行划一的处罚。如果行政执法不能给予行政相对人平等的保护，不能平等地适用法律、法规、规章的规定，那么行政执法的公平要求就没有达到。城市管理行政执法是我国现阶段行政执法体制改革的新方向，是新时期社会管理工作中的一项新工程。全面推进城市管理行政执法工作就必须以依法行政、执法为民作为根本指导思想，规范执法行为，加强执法监督，切实践行依法行政、合理行政、公正行政的执法要求。在具体工作中，就必须进一步规范行政自由裁量权的运用，切实保护当事人的合法权益，维护最广大人民的根本利益、社会公共秩序和法律秩序，为城市的可持续发展创造和谐的执法环境，以实际工作进一步推进依法行政进程。