公共行政学3版考点.docx

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1、一、公共行政概述1 .公共行政的含义（1）西方学者考察的三个角度从政府的组织结构来考察公共行政，可以分析西方学者关于小政府和大政府的两种观点。从小政府的观点看， 公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动；从大政府的观点看，公共行政则是政府组织中包括 立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动。从政治与行政的关系角度来加以考察。美国行政学者古德诺认为，政治是政策的制定，行政是政策的执行。从管理角度来加以考察。从这一角度出发，公共行政被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动。美国 行政学者古立克将这一活动过程具体分解为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算，即著名的P

2、OSDCORB七功 能说。（2）本书观点公共行政是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义包含三个方面的含义：公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或行政当局，立法和司法机构不 在此列。这一活动的客体是社会公共事务，限制了作为公共权威的政府的活动范围。作为一种活动，公共行政必须依法进行，而且必须是有效的。依法进行，顾名思义就是政府必须以它的法定 身份和地位、法定权力和程序进行活动。有效包含着两层意思，即有效性和效率。有效性要求政府依法行政。此外, 政府的活动又必须是有效率的，这表现在政府的具体运作功能如POSDCORB七个功能上，必须使这些功能得到最 佳

3、地发挥。2 .公共行政的产生及其功能（1）公共行政的产生民族国家的建立，尤其是资本主义国家体制的确立，为公共行政奠定了一个基本的框架。在国家体制的结构上，确立了立法、行政、司法分权和制衡的原则；在官僚制度上，确立了通过选举和考试择优录用的方式来选拔官员的制度，政务官的任期有限制、文官的常 任制以及功绩至上的管理制度；工业大革命的大生产方式造成的劳动分工和专业化为现代公共行政的产生提供了又一个重要的条件。（2）公共行政精神的三个方面主权在民思想。现代行政的政府组织结构在相当程度上是17、18世纪一些思想家的“主权在民”、“人民 至上”思想的实现形式。法制精神。现代公共行政的法制精神表现在确认法为

4、管理的最高准则，公共行政必须具备合法性基础。效率概念。政府的部门化和职能化结构以及政府公务人员的选拔方式体现的就是专业化和追求管理效率的思 想，对效率的追求后来成了政府行政改革的恒久主题之一。（3）公共行政的功能管制功能。公共行政的任务之一是协调和处理社会各种关系和利益，以在整体上维持社会生活的正常运行。管制 功能是这一协调所必需的，它表现了公共行政机构的权威性特征以及它所具有的强制性特征，从而使社会的各种活动 得以在规范的框架中进行。服务功能。行政系统承担着向社会提供各种公共产品的任务，公共产品提供的程度取决于行政系统的服务取 向，当然在更大程度上取决于一个社会的经济文化发展的水平。维护功能

5、。即维护社会的稳定，维持社会生活的正常运作。扶助功能。行政系统有义务对社会的有关团体和组织提供某种帮助，以有助于实现他们的目标，而这些目标 的实现通常有利于整个社会的发展。（4）现代公共行政方式的变化从消极的运作走向积极的运作传统的公共行政方式主要是忠诚地执行和运用法律，而现代的公共行政除此之外，还创制和解释法律，以及阐 释如何以正确的、明智的和符合公共利益的方式去进行这样的创制和解释。从直接的运作走向间接的运作直接运作方式在扩大政府规模和权力的同时窒息了社会的活力，其结果是政府越来越大，官僚主义盛行以及行 政低效和浪费。间接运作方式的明显举措是让社会的其他部分包括私人企业、其他社会组织如中介

6、机构等来承担部分 政府职能。政府不再直接行使这些职能，但并不放弃对这些职能所负有的责任。间接运作产生的结果是政我国政府在实践中初步形成了一些原则，包括：a.需要原则；b.精简原则；c.统一原则；d.服务原则;e.法治原则。本书观点a.命令统一原则指行政组织内部各级管理机构必须服从它的上级管理机构的命令；一个下级只能服从一个上级的指挥，避免多 头领导与多头指挥；各级管理机构不应越级指挥。b.精简精干原则指行政组织的设置要适应社会发展的需要，领导层次要适度，尽量压缩编制；行政组织成员人数和组织管理层 次保持在最小限度。c.效率原则指行政组织设置要将效率原则放在首位，一切原则都是为了提高行政组织运行

7、效率。d.分工协作原则指行政组织内机构与人员按专业化要求严格分工；各部门的任务、目标职责要明确，分工必须有协作，各部门 要加强沟通与联系，做到自动协调。e.权责一致原则指行政组织内各部门、成员职责与权限必须协调一致，既要明确每一管理层次的职责范围，又要赋予其完成职 责所必须具有的管理权限。f.幅度适中原则指上级的控制幅度不能超过有效的控制限度。一般而言，每一个领导人能够直接控制下级的人数是有一定限度 的。g.权变原则指行政组织应根据组织任务、目标和组织外在环境的变化，自觉适应与调整；行政组织设计要因人、因事、 因环境而异。h.法制原则指行政组织的设置必须有一定的法定程序，依宪法和有关法律设置，

8、防止随意设置机构。3.行政组织的类型（1）中枢机关又称首脑机关，是指中央政府和地方各级政府统辖全局的指挥中枢和决策监督核心。我国中央人民政府和地方 各级人民政府的中枢机关的功能，是通过行政首长在民主集中制的基础上行使其职权来实现。（2）职能机关指在中枢机关的直接领导下，各级政府负责分管专业行政事务的执行机关。我国的职能机关有国务院的各部、委及 直属机构，各级政府负责专业行政管理的厅（局）、处、科等。主要任务：对上听命于中枢机关，贯彻中枢机关的 政策和决定，接受行政首长的指挥和监督；对下行使政府管理职能，负责领导或指导业务上相同的下属行政部门的工 作。（3）辅助机关指为中枢机关和职能机关能顺利有

9、效地进行管理活动，在机关内承担辅助性业务工作的机关，即协调行政首长 处理日常事务的综合性办事机关。可分为综合性、专业性、政务性、事务性四种辅助机关。（4）幕僚机关又称咨询或参谋机关，是指由具有权威的专家学者和富有经验的资深政府官员组成，专门为政府出谋划策和对 政策方案提供论证的行政机关。（5）派出机关指一级政府根据业务管理的需要，按法律规定和管辖地区授权委派，在所辖区域内设立的代表机关。派出机关 不构成一级国家行政机关，其权力是委派机关的延伸，因而是派出它的那一级国家行政机关的分支机构。其主要职 能是检查并监督下级国家行政机关贯彻执行上级国家行政机关的指导和决定，向上一级行政机关汇报辖区内行政

10、机 关的情况。二、静态的行政组织1 .行政组织的结构行政组织的结构是指行政组织中各部门及其层次之间所建立的一种相互关系的模式。它包括正式组织结构和非 正式组织结构两种类型，包括纵向结构与横向结构两个方面。（1）行政组织的纵向结构含义又称组织的层级化，是指行政组织的纵向分工，是行政组织内部各层级之间的纵向等级模式，即在行政组织各机构内按上下层次关系，设立若干层次，上下层次之间构成领导与被领导的垂直关系。具体表现为：a.不同层次的行政机关上下级的主从关系；b.同一行政机关内设置的各行政组织之间的上下级关系。行政层次与行政幅度行政组织的纵向结构的基本问题是确立各层级之间的隶属关系。要解决这个问题，必

11、须处理好行政层次与行政 幅度两因素。a.行政层次。指行政组织中的层级数目。b.行政幅度。又称行政控制幅度，指一个层次的行政机构或一位行政领导所能直接、有效控制的下级机构 或人员的数目。其宽窄与以下四个因素有关：行政层次、组织内权责划分程度、组织成员的素质、组织机构的合理化 程度以及物资设备和技术传送的先进程度。（2）行政组织的横向结构又称行政组织的部门化，是指行政组织的横向分工，是行政组织内同级行政机构之间和机构内部各同级部门之 间平衡分工、相互合作与协调的关系模式。可按不同角度和标准进行划分：按地域划分；按管理职能划分； 按管理程序划分。（3）组织结构形式改革的新特征扁平化。指通过减少行政管

12、理层次，裁减冗余人员，从而建立一种紧凑、干练的扁平化组织结构。a.优势：行政幅度增宽，行政层次减少，组织成员积极性提高；组织内信息畅通；管理成本降低，工作效率 大大提高。b.弊端：可能造成权力分散，行政控制减弱。团队化。指组织结构从层级制垂直结构转向以“团队”为中心的过程化组织模式。可以分为“专案团队” 和“具体工作团队”两种类型。其特征包括：a.目标明确。共同的目标是“团队”得以存在的基础。b.界限不明。“团队”是不同部门、不同专业的成员构成的，成员一旦进入团队后，就不再受原职能部门的管辖, 而是依据“团队”目标自主开展工作。c.角色分工。有效“团队”成员必须在清晰的组织框架中，做好角色定位

13、与分工。d.规模适中。“团队”成员人数适中，便于成员间沟通交流。2 .行政组织的体制行政组织体制是指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形式。（1）首长制与委员会制首长制。指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制。优点：行政组织权力集中，责任明确，决策与行动迅速，指挥有力，避免互相推诿，减少不必要的冲突，易于 保密。缺点：行政首长一人知识、经验、精力有限，决策和处理问题可能欠周到和难以胜任，影响行政效能，而且行 政首长一人独揽大权，缺少监督制约机制，容易形成独断专行，不符合民主精神。委员会制。指行政组织决策和管理权力是由若干人组成的委员会共同行使，按少数服

14、从多数或协调一致的原 则集体决定、共同负责的组织体制。优点：决策育魄思广益，考虑问题较周全，能反映各方面利益和要求；领导成员彼此互相牵制，可防止专断。缺点：权责不明，事权不一，易造成相互扯皮，借口集体负责而实际上无人负责；行动迟缓，议而不决，决 而不行，反应迟钝，致使行政效率低下。（2）集权制与分权制集权制。指行政组织的一切事务的决定权力集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事都依据上级命令或秉 承上级指示办理的组织体制。优点：有利于保证政令统一，标准一致；有利于维护组织的整体利益，统筹全局，力量集中，指挥灵便；有利 于提高组织应变能力，便于命令的贯彻和执行。缺点：集权运用不当，则不能因地制宜，

15、缺乏生机与活力；上级易滋生官僚主义，忽视和挫伤下级利益与积极 性；下级事事向上级请示，缺乏应变能力，降低了工作效率。分权制。指行政组织中的下级机关在其管辖范围内有较大自主权，能自行解决、处理问题，不必事事请示上 级，上级对下级在权限范围内的事不加过多干涉的组织体制。优点：便于发挥下级组织的主动性和积极性，克服权力过分集中的现象；便于下级在本地区内因地制宜处理 问题，应变能力增强。缺点：如果权力过度分散，则会破坏政令统一，导致指挥失灵，控制不力，监督困难，下级各自为政，形成本位主义，从而影响组织整体功能的发挥，甚至会走向失控。(3)完整制与分离制完整制。指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构

16、只受同一上级组织或同一首长的统一指挥、控制与 监督的组织体制。优点：指挥统一，权力集中，关系明确，责任确定，易于沟通，步调一致；上级机关或首长能统筹全局，全面规 划。缺点：缺乏监督制约机制，上级机关或首长容易专断擅权，滋生官僚作风；下级容易失去主动性和积极性。分离制。指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构受两个以上的首长或上级机关的指挥、控制与监督 的组织体制。优点：有利于各组织间相互牵制，防止独断专行；事权分散，易于发挥下级的主动性和积极性。缺点：分离制运用不当，亦会造成政出多门，各自为政，统属不清，责任不明，相互推诿与扯皮等弊病。(4)层级制与职能制层级制。指行政组织纵向分为若干个层级

17、，每个层级的工作性质和基本职能相同，各对其上一层级负责， 但管辖范围从上到下依次缩小的组织体制。优点：结构较为简单，权力集中，责任分明，联系简捷，决定迅速，政令统一。缺点：行政组织各级主管事务繁多，行政领导难以有效胜任工作；下层成员接受指令过多，疲于应付；层级节 制过严，中间层次过多，容易造成信息传递失真，决策失误。职能制。指行政组织同一层级横向划分为若干个部分，每个部分业务性质和基本职能相同，但互不统属、 相互分工合作的组织体制。优点：各部门业务专一，责任明确，有利于建立有效的工作秩序，提高行政效率。缺点：职能制如运用不当，也会排斥集中领导和统一指挥，形成多头领导；各部门间缺乏沟通，各自为政

18、， 机构林立，难以形成组织合力。(5)矩阵组织体制与立体多维组织体制阵组织体制，又称项目组织体制或专案组织体制，是为解决某项特殊任务而组建的临时性工作组织体制。它由 纵横两套管理系统组成长方形组织结构，一套是纵向的职能系统，另一套是为完成某项特定任务而组成的横向管理系 统。优点：力11强了各职能部门的横向联系，具有较大的机动性和适应性，有利于发挥专业技术人员的潜力，有利于 攻克复杂的技术难题。缺点：实行双重领导，项目小组主管与职能主管容易产生冲突，组织人员变动大，造成心理不稳，易造成意见 分歧和工作中相互扯皮现象。立体多维组织体制。指一个企业的组织结构中包括多个方面的管理机构，使企业能够取得更

19、好的协调，更易 发挥效率。全部组织结构分为三维：a.按产品划分的事业部，是产品利润中心；b.按职能划分的专业参谋机构，是专业成本中心；c.按地区划分的管理机构，是地区利润中心。3 .动态的行政组织(1)行政组织的气候组织气候是指因组织成员的观点、情感、人格、态度、情绪等心理因素而产生的普遍且持久的组织气氛。组织 气候是组织成员在与组织环境的交互作用中形成的；组织气候也可以认为是组织成员的个性、认知、目标和组织目 标融合一致的一种变化过程。衡量组织气候的维度：结构、责任、奖酬、风险、人性、支持、标准、冲突、认同。(2)行政组织的冲突冲突是指组织内部成员之间、成员个人与组织之间、组织中不同团体之间

20、，由于利益上的矛盾或认识上的不一 致而造成的彼此抵触、争执或攻击的组织行为。冲突的三种类型包括：a.组织中的个人冲突；b.组织中个人与团体之间的冲突；c.组织中团体之间的冲突。冲突的解决包括：a.面对问题或解决问题；b.润滑双方分歧；c.强迫执行。要注意区分破坏性冲突和建设性冲突两 类不同性质的冲突。(3)行政组织的发展从组织发展的目的看。组织发展是为了增进组织效能，提高组织自身生存能力以及与外界保持动态平衡的活 动。从组织发展的内容看。组织发展是组织各次级系统有效分工协调的结果。从组织发展的方法看。组织发展是以行为科学的理论与技术为基础的，也是组织为实现其目的的一种训练方 式。4 .非正式组

21、织（1）非正式组织的含义与成因非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致、未经人为的设计而产 生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。非正式组织形成的有关因素a.个人经历因素。组织成员有类似经历和现实遭遇，会产生相似的情绪和认知，从而形成非正式组织。b.个人兴趣因素。组织成员兴趣爱好相似，在工作之余经常频繁接触，联系密切，逐渐形成非正式组织。c.个人价值观念因素。组织成员价值观念较为一致，容易产生共同语言，经多次交往后，逐渐形成非正式 组织。d.社交因素。组织成员要靠多种多样的关系纽带联系起来，形成各式各样的交往活动，这些因工作和生活 联系而经常交往接

22、触的成员，可能形成非正式组织。e.共同利害因素。组织成员在工作上有共同的利害关系，容易形成非正式组织。（2）非正式组织的特征与类型特征a.顺乎自然。指完全是人们自发结合而成的，没有人强迫，也没有人故意安排和设计，完全是由于人们通 过组织中的交互行为产生彼此认同而自然产生的结合体。b.内聚性。非正式组织虽然没有严格的规章制度的制约，但其成员由于有相似的个人爱好或价值取向，从 而产生较为一致的“团体意识”，起着内聚和维系其成员的作用。c.社会距离感消失。由于人与人的结合有相同的背景，所以彼此之间的距离感缩小，甚至消失。d.不稳定性。非正式组织是自愿结合、自发产生的，因此就往往呈现不稳定性。它往往随

23、着环境的变化、 观点的更新、新的人际关系的出现、活动范围的改变而发生变动。e.领袖人物作用较大。他们在组织中负责维系组织的相对稳定，提出权威性意见，对其组织成员的行为影 响较大。类型a.按成员构成分类，可分为垂直型、水平型、混合型三类。其中，垂直型分为两种：第一，垂直分享。指上、下级间相互有高度依赖性，上级多维护下级利益，帮助下级掩饰错误，并尽力提拔他们; 而下级也极力维护上级利益，这种类型的非正式组织持续时间较为持久。第二，垂直寄生。指上、下级并不相互协调，下级多寄生于上级，只享受权利而不尽义务。b.按非正式组织的性质分类，可分为积极型、中间型、消极型三类。c.按照非正式组织的稳定性分类，可

24、分为较稳定型、短暂型、游离型三类。（3）非正式组织的结构与功能非正式组织结构可分为环状结构、伞状结构、链状结构和复合结构四种。非正式组织的正向功能a.可以调节、弥补正式组织的不足；b.可以加强组织内部的意见沟通，使成员更快捷、迅速地了解组织各种措施的意图；c.可以有助于成员内部凝聚力的增强，起到统一成员行为、安定组织的作用；d.可以使组织成员遵从团体的文化价值规范，进而增进团结，使组织保持和谐一致；e.有助于对组织成员的控制，进而影响和规范人的行为；f.可以给组织成员以社会满足感；g.可以改善组织气候，有利于组织目标的实现，促进人的全面发展。非正式组织的负向功能：a.反对变革；b.任务冲突；c

25、.传播谣言；d.顺应控制。5 .学习型组织学习型组织是指充分发挥每个员工的创造性的能力，努力形成一种弥漫于群体与组织的学习气氛，凭借着学习, 个体价值得到体现，组织绩效得以大幅度提高。(1)彼得圣吉的“五项修炼”模型自我超越。能够不断理清个人的真实愿望，集中精力，培养耐心，实现自我超越。改善心智模式。心智模式是看待旧事物形成的特定的思维定式，在知识经济时代，这会影响对待新事物的观 点。建立共同愿景。即组织中人们所共同持有的意象或愿望，简单地说，就是我们想要创造什么。团队学习。指发展成员整体搭配与实现共同目标能力的过程。系统思考。要求人们用系统的观点对待组织的发展。(2)学习型组织的特征有一个人

26、人赞同的共同构想；在工作中抛弃旧的思维方式和常规程序；作为相互关系系统的一部分，成员对所有的组织过程、活动、功能和环境的相互作用进行思考；人们之间坦率地相互沟通；人们抛弃个人利益和部门利益，为实现组织的共同构想一起工作。(3)学习型组织的要素组织成员拥有一个共享的组织愿景，这是组织中所有成员的共同理想。它能使不同个性的人凝聚在一起。组织由多个创造性个体组成。善于不断学习。这是学习型组织的本质特征。“善于不断学习”主要有四点含义：终身学习、全员学习、全 过程学习和团体学习。“地方为主”的扁平式结构。自主管理。组织的边界将被重新界定。员工家庭与事业的平衡。领导者的新角色。在学习型组织中，领导者是设

27、计师、仆人和教师。(4)学习型政府的特征注重政府的责任和共同愿景。改革政府组织结构，将层级制的官僚结构变革为扁平化、地域化的组织形式。政府与社会之间的合作与交流。改革政府人事制度，建立灵活有效的人事管理机制。政府管理的民主参与。学习型政府的关键环节就是在决策和执行过程中最大量地引入公众和专家的参与， 使得政府行为最大限度地合乎社会公众的要求。政府的绩效管理。学习型政府是注重绩效的政府。以创新作为政府整体行为的标准。第二章行政领导一、行政领导概述1 .行政领导的含义(1)领导是指领导者在特定的结构中依靠其综合影响力的运用与扩展，通过示范、说服、命令等途径，动 员下属实现群体目标的过程。(2)行政

28、领导是指通过指挥和说服等途径影响组织内的个体和群体，在一定条件下实现组织某种目标的活 动过程。致力于这一过程的人，就是领导者。行政领导被理解为一个动态的过程，它是领导者、被领导者、环境相互 作用和相互结合以实现群体目标的过程。(3)行政领导活动的要素：领导者、被领导者、群体目标和客观环境。(4)行政领导的规定性领导者在行政活动过程中处于一个极其重要的地位。领导不仅要树立正确的领导理念，而且还要有发动和鼓 励下属的能力和技巧，更为重要的是他要把领导目标内化为下属为之奉献的导引力量，使整个组织在一种积极的状态 中运转。与此同时，领导者还要根据组织内部和外部环境的变化，及时调整领导战略和领导手法，以

29、提高组织抵御和 抗击各种风险的能力。领导活动的顺利推行必然是在群体成员的积极参与和领导者与被领导者相互沟通的过程中实现的。这是领 导活动不同于其他所有社会活动的一个最重要的特点，即领导行为和领导目标之间的间接性。它决定了领导目标的 实现不是依靠领导者自身的身体力行去实现的，而是依靠群体成员自身的积极行动得以实现的。领导活动的最终目的是实现领导目标。在实现目标的过程中，绝不是领导者自身的单一化受益，而是使组织 价值、个体价值和领导者自身的价值三个方面都获得社会的肯定。只有当领导者的谋略或结构行为适应于工作的特点, 适应下属的要求、能力和人格时，他们的工作绩效才能达到最佳。任何行政领导活动必须在适

30、应或有效改造外在环境的前提下，才能获得有效性。情势理论认为，任何一个优 秀的领导者都会把领导方式与环境力量的相关性置于重要地位。（5）行政领导活动的基本关系领导者与被领导者之间的关系领导者在战略和决策制定方面处于决定性的地位。领导者的学识、经历、风格、能力、性格和处世态度直接关 系到战略的水平和决策的质量。与此同时，被领导者尽管处于执行计划和决策的从属地位，但是他们执行的自愿程度、 积极程度直接关系到整个组织的生存与发展。被领导者的行为在最终的层面上决定着组织目标的实现程度和实现质量。领导者的主观指导与客观环境之间的关系领导者的主观指导不是出自于主观臆想，更不是在真空状态中进行的。因为任何人的

31、活动都是在一定的环境中 的活动，任何人的行动都不能超越环境的限制。领导者一方面在塑造有利于领导效能实现的环境，另一方面也要顺应 环境变迁的规律。这样领导者的主观指导和客观环境之间就形成了一对关系。（6）行政领导者的产生与特征成为优秀领导者的三个因素：经过自身修炼而具有的气质，经过学习所建立起来的完整的知识结构，以及通过实践和模仿所累积起来的经 验，是决定一个人成为领导者的首要因素。敢于承担责任和敢于开拓是一个人成为领导者的又一决定性因素。具有较强的组织和协调能力是一个人成为领导者的必不可少的条件。（7）行政领导者的失败体制的失败。指因客观的体制力量所导致的领导者的失败。能力的失败。如果健全的体

32、制为领导者提供了有利的环境和支撑，领导者因其能力的低弱所导致的失败称之 为“能力的失败”。性格的失败。指在领导体制和领导能力均已具备的前提下，领导者因其性格上的缺陷而导致的失败。人生的失败。指在优良的领导体制、较强的领导能力、优秀的领导性格均已具备的前提下，因领导者对人生 理解上的偏误所导致的失败。1.行政领导的独特性 等级性。行政领导与其他组织中领导活动的最大不同就在于它的等级性，即决策与计划总是遵循着从 高层向底层贯通这一特定的线路。其次，行政体制中的科层结构决定了领导者总是处于一定的行政职位上，并且领 导者与被领导者的差异首先体现为职位的高低，这样就导致了行政领导在形式上的等级性。 权威

33、性。行政领导的权威性来自其合法性，这是其不同于自发型领导的一个重要方面。综合性。行政作为公共权威的活动是以其综合性作为其重要特征的。与之相适应，行政领导活动的综 合性也是显而易见的。（4）服务性。服务是行政领导的本质所在。行政领导者不是权力的永久占有者。二、行政领导的结构与过程1 .行政领导的结构（1）结构是指在社会现象背后处于支配地位并赋予事物以秩序的力量。这种力量可以是显性的，即外化为 体制或者正式组织；也可以是隐性的，即处于正式组织的幕后，构成支配人们思维和行动的约定俗成的规则。（2）行政领导活动展开的结构正式结构行政领导活动的正式结构就是科层结构。科层结构的特点包括：a有正式的规章；b

34、.有明确分工；c.权力分层；d.按正式规则发生公务关系；e.任 职资格要通过考核和任命。科层结构的作用在于：a.科层结构为现代组织提供了现代权威。b.科层制中权威的承载者一般是通过对现代 知识的掌握和先进管理能力的具备作为组织成员认同的文化心理基础的。即职位权威所包容的不仅仅是权力，还 有使权力能够发挥其效能的知识储备和能力支撑。c.科层制为组织内部提供了制度化的权力一一义务体系和防范 越轨的制度化规范。非正式结构a.对于正式领导者来说，其领导活动并不是仅仅依赖正式结构就能实现的。正式结构必须要依赖其之外的感 情空间才能有效地激发起下属的动力，在完成组织目标的同时提升下属的满意度。b.发生在一

35、个组织内部的领导活动，也并不是完全由正式领导者完成的。非正式领导者在组织中也占据重 要地位。府规模的缩小、行政费用的减少，以及运作质量的提高和成本的降低。从集权的运作走向分权的运作在行政系统的权力得到加强和扩张的同时，在行政系统内部的运作上都出现了一个从集权到分权的运作方式的 变化。分权的运作在整体上体现了市场经济体制对行政系统提出的要求。3.公共行政的原则(1)法制原则依法行政是依法治国的一个核心内容。依法行政必须有法可依，执法必严；依法行政要求政府必须在法律的框架内行使其公共管理的职能，政府没有任何凌驾法律之上的理由；依法行政的一个前提性条件是确保司法的独立。(2)服务原则政府的本质是为人

36、民服务，顾客至上意识或人民大众至上意识必须是政府行为的一个起点。服务原则除了人民 至上意识之外，还涉及政府行为的两个方面，即反应和质量。反应是指政府对社会大众的愿望和要求必须作出迅速反 应；质量则是指政府提供的服务应该是高质量的，这一质量的评定者是社会大众。(3)效率原则政府活动的有效性；政府活动的效益。包括：a.社会效益和经济效益的平衡；b.政府活动追求的目标是以尽可能少的投入取 得尽可能大的产出。(4)责任原则政府的行为应该对社会大众负责，一个轻率的、鲁莽的、不计后果的政府注定会给社会带来灾难；政府应该对自己的行为负责，对自身的失职、失误行为承担相应的责任。二、公共行政的理论与实践1 .西

37、方的公共行政理论(1)古典学派法约尔a.指出管理是企业的职能之一(其他职能为技术职能、营业职能、财务职能、安全职能和会计职能)，并继 而指出管理有五大功能，即计划、组织、指挥、协调和控制。b.提出了著名的管理的14项原则，即分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、 集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神，他强调了集体精神在企业管理中的重要作用。c.提出了著名的“法约尔跳板”原理。“法约尔跳板”原理的解决之道在于若两个部门有问题要解决，则先由 其自行协商解决，只有在解决不了的情况下各方才向上报告，再由上级协调。“法约尔跳板”原理旨在保持命令统一 的情况下，迅速而及时

38、地解决一般事务，从而使组织最上层得以从繁杂的事务中摆脱出来，专注于一些重大问题。马克斯韦伯马克斯韦伯认为权威的形式有三种：a.魅力权威。即权威靠自身的一些超凡脱俗的特征或天赋，或一般人不及的能力对追随者产生影响。其组 织特征表现为人际关系基于一种深厚的情感之上，领导者与追随者的关系属救世主和弟子之间的关系，不存在职位、 任命、升迁，无明确职权，无法规可循，一切皆随意处理。b.传统权威。即权威的行使依赖的是传统、习俗、习惯以及公认的准则。传统权威的组织特征表现为权威者 的独断，由权威者决定权力分配，组织成员的行为以争取权威者的宠信为中心，因而组织内部倾轧争斗不断，组 织功能不明确，权责不明，官吏

39、的选拔依据的是忠诚而非其必备的资格。c.合理合法的权威。又称理性权威，其行使依赖的是组织的规章制度、法律法令等。以理性权威为特征的 官僚组织的特征表现在：第一，层级制结构中的每一个职位都是构成一个完整的组织形态的不可缺少的因素；第二，在此结构中有明确的分工制度，为完成工作目标，每一职位都有相应的法定权力；第三，各种工作决定有一定的记录在案的法定公式；第四，行政权和立法权分离，行政人员只是具有管理专长的管理者，而非立法者；第五，每一层级的行政人员必须具有特殊的才能和经过特殊的训练；第六，人员的选拔通过公开竞争考试进行；第七，每一职位都必须规定明确的职责范围；第八，职位不属私人所有。(3)处理好正

40、式领导者与非正式领导者的关系一个成功的领导者应该集正式领导与非正式领导于一身。一个明智的领导者在发挥其正式领导作用的同时， 要十分重视发挥非正式组织的作用和功能，即尽可能地满足下级人员的精神方面的需要，满足他们的自尊和自我归属 感，充分注意人的价值，从而更好地行使其领导者的功能。注意协调同非正式领导者的关系，注意使他们有助于组织目标的完成。非正式领导者的可靠之处在于其有雄 厚的群众基础。改善正式领导，消除潜伏在等级体制中的对抗性因素。如果一个正式领导者注意培养自己的开明的领导作风， 注意在追求组织目标的同时也能满足组织成员的需要，会有助于上下等级关系的协调和融洽，有助于发挥各成员的积 极性，从

41、而也有助于组织目标的完成。在必要情况下，对那些妨碍正式组织目标达成的非正式领导者应加以取代，从而促成整个非正式组织的瓦解， 或改变非正式组织的影响，使其向有利于组织目标的方向转化。2 .行政领导的过程(1)科学化过程科学化过程是指行政领导在其计划制定、控制与监督等方面，要尽可能地依赖科学管理和科学领导的知识资 源和体制资源，使领导活动在一种规范的状态中展开。领导者进行决策和制定计划必须按照科学的原则进行，即遵循科学的原则、程序，依靠科学的方法和技术进 行决策和计划活动。领导者对整个组织活动的控制以及对下属的监督、考核必须纳入到科学的规范体系中才能确保组织目标的顺 利实现。(2)艺术化过程艺术化

42、过程是指行政领导活动仅仅依靠科学的原则和程序并不能最终实现组织的目标，而必须辅之以各种有效 的激励机制，才能将组织的目标转化为个体的目标，使其为整个组织主动贡献自己的才智。权力运用和权威接受的艺术a.从领导者自身的行为方式着眼，将领导者运用权力的方式分为说服、示范、命令三种；b.从被领导者所承受的结果而言，可以分为奖赏、惩罚两种。授权的艺术a.授权的原因：第一，领导活动多具有“领导行为与领导目标的间接性”特点，这决定了领导者必须依靠授权调动下属的积极 性，才能有效地完成组织目标。第二，当代行政活动具有多样性和专业化的特点，任何一个行政领导者都不可能是穷尽所有信息、具有完满的 知识结构和专业能力

43、的全才，因此他必须在某些领域通过授权，依靠那些具有管理能力的专才，去完成组织目标。第三，现代行政领导不是以领导者为原点的垄断型活动，而是下属与领导者融为一体的参与型活动，下属正是 通过参与和有效的管理，获得一种自我归属感和主体价值的实现，因此如何将制定决策和执行决策有效地联为一体， 就成为现代领导活动的重要特征。b.授权的四种类型第一，刚性授权。即对所授权力、责任、完成任务的要则、时间，均有明确规定与交代，被授权人必须严格遵 守，不得有任何逾越。对一些重大事项宜采用这种授权类型。第二，柔性授权。即只指示一个大纲或轮廓，让被授权人有较大的自由做随机应变的处理。它宜用在事情复杂 多变、领导对情况也

44、不甚清楚、被授权人又精明强干的任务上。第三，惰性授权。即领导者将自己不愿也不必处理的繁杂事务，交由下属处理，其中包括领导者本人也不知道 如何处理的事务。第四，模糊授权。它与柔性授权有些相似，只是给予被授权人的权力限度和权力容量比较模糊。c.授权的原则第一，因事择人，视能授权。择人的标准必须是受权者的能力与完成的任务相匹配。授权不是职务的晋升， 而是一种权力委托行为。领导者只有在对被授权人之能力、性格、身体条件及其影响力进行综合判断的基础上， 才能使授权获得令人满意的效果。第二，明确权责，适度授权。明确权责就是领导者必须要向被授权人讲清所授予的权力大小和责任范围，讲清 执行某项任务要达到的具体目

45、标。适度授权，就是要分层授权，只向自己的直接下属授权，而不越级授权。第三，授权留责，监督控制。领导者下授权力，但不下授责任。即可以充分发挥被授权人的积极性，但行动的 后果必须由领导者承担，不能在下授权力的同时而逃避责任。否则授权便失去了应有的激励功能。第四，防止反向授权。领导者在承担责任的同时，也要防止下级什么事情都往领导者头上推，以致领导者纵有三头六臂，也难以招架。这种反向授权已经背离了授权艺术的主旨，是组织结构不健全、授权艺术失败的必然 结果。领导者必须严防成为反向授权的牺牲品。用人的艺术领导者只有依靠用人才能有效地促成组织目标的达成。用人并没有一定的规则和程序可以遵循，这也正是领导 艺术

46、之真谛的奥秘所在。三、行政领导的方式、类型和内容1 .行政领导的方式（1）首长负责制和合议制首长负责制是指最高决策权掌握在一人手中，而合议制中，最高决策权则是由两人或两人以上掌握。首长制的规定性：a行政首长对于本单位、本部门乃至本层级的领导和决策具有最高的领导权和决策权，负 有主要的或者全部的领导责任；b.个人决策建立在一定的民主讨论基础之上，它受制于各种民主化的规则；c.首 长负责制的运作以分工负责的方式展开。行政首长的特点：全局性、超前性、超脱性。良好的领导集体的素质结构：a.老中青相结合的年龄结构；b.高水平的文化知识结构；c.领导集体的 全面能力结构；d.协调互助的性格气质结构。行政首

47、长负责制和集体领导的关系。包括：a.集体领导不能代替首长负责制；b.首长负责制是一种组织 领导制度，而领导集体的分工负责只是一种运作方式。（2）任务取向的领导方式和人员取向的领导方式任务取向的领导方式：关心组织效率，重视组织设计，明确职责关系，确定工作目标和任务。注重任务的完 成，而不注重人的因素，忽视人的情绪和需要，使下属变成了机器。人员取向的领导方式：尊重下属意见，重视下属的感情和需要，强调相互信任的气氛。2 .行政首长的领导类型（1）独断型的领导行为模式。采用这一领导方式的领导者注重正式组织的结构、组织的规章制度，以及组 织内正式的沟通程序。（2）放任型的领导行为模式。采用这一领导方式的领导者通常不把持决策权，对下属采取自由放任的态度，这 是一种弹性或自由度较大的领导方式。（3）民主型的领导行为模式。又称参与型，这是居于以上两者之间的一种领导行为模式。3 .行政领导活动的内容（1）计划活动计划是整个组织活动过程的起