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1、财政性义务教育转移支付的制度设计研究 作者简介：甘建梅（11011-），女，壮族，云南省昆明市，财政学硕士在读，云南师范高校经济与管理学院，探讨方向：税收理论与政策。 陈新（1967-），男，汉族，云南省昆明市，教授，财政学博士，云南师范高校经济与管理学院，探讨方向：税收方向。 摘 要：九年义务教化是我国教化事业发展的重中之重，目前出现的义务教化非均衡发展问题受到各界的广泛关注。义务教化的非均衡发展主要体现为由于经济水平和政策差异所导致的不同省份之间、同一省份的县际之间以及城乡的义务教化水平和质量出现差异。详细表现为义务教化经费投入、学校设施以及老师质量等义务教化资源配置的失衡。本文以我国义务
2、教化均等化为探讨视角，通过对义务教化转移支付进行制度设计，以期我国的义务教化公共资源得到合理配置，实现义务教化均衡发展。 關键词：义务教化转移支付；均衡发展；制度设计 义务教化是依照法律规定，适龄儿童和青少年必需接受的，国家、社会、学校、家庭必需赐予保证的基础性教化。1义务教化的重要性和免费性要求国家为义务教化供应物质保障，建立义务教化的经费保障机制。 义务教化公共服务均等化是指全体公民在城乡之间受义务教化的机会均等和质量均等，从而实现全体社会的义务教化公允。2义务教化公允要求政府在制定教化政策、安排教化资源等方面同等和公允地对待每个社会成员，保障每个社会成员都能均等享受公共教化资源。2022
3、年7月颁布实施的国家中长期教化改革和发展规划纲（2022-2022年）中明确提出了推动义务教化均衡发展的目标、任务、保障措施、组织实施的重大项目和改革试点等，将均衡发展作为义务教化的战略性任务。但是，从我国目前城乡、区域的义务教化现状来看，要达到这一战略目标还任重道远。义务教化的转移支付是解决区域间、城乡间、省际间、省内县际间义务教化发展差异问题的主要政策手段，是实现教化公允的重要手段，因此，义务教化转移支付的制度设计尤为重要。 转移支付制度是实现公共服务均等化的重要手段。基本公共服务供应差异的主要缘由在于各地财政实力的不平衡。转移支付可以形成政府支出责任和收入水平的平衡，保持地区间财政实力或
4、公共服务水平的平衡。3当前义务教化是我国教化发展的重点领域，而减小义务教化的发展差异（区域间、城乡间、省际间、省内县际之间），促进义务教化均衡发展，又是当前义务教化变革和发展的主要目标。义务教化均衡发展目标的实现，必需要借助政府间的转移支付。因此在当前我国全部教化产品中，义务教化对政府间财政转移支付的需求最为迫切。正是基于此，本文特地针对义务教化提出政府间财政转移支付的方案。 一、义务教化转移支付制度设计的必要性 （一）各级政府间财政实力存在差异 义务教化须要投入大量的人力、物力和财力资源，而且义务教化投资本身具有周期长，不产生干脆经济效益，经济社会效益的迟效性等特性，使得义务教化投资在肯定程
5、度上成为了消费性支出。由于各级政府间的财政实力存在差距，财政资源有限的政府往往会为了追求短期利益，把资源优先投入到干脆产生经济利益的部门之中，从而导致义务教化财政性投资过少。相反，财政实力强的政府因为所驾驭的财政资源比较充裕，资源可以较为匀称地安排到各个利益部门之中，从而获得更多的义务教化财政性投入。各级政府间财政实力差异化的结果便是各地所供应的义务教化公共资源存在差异，从而导致各地义务教化发展产生差异。依据实力原则，对于在当前的经济发展水平和现行的制度支配的前提之下的确无法达到最低投入标准的地方政府，要由上级政府的转移支付来弥补其财政投入缺口，平衡政府之间的教化财政实力。义务教化转移支付是在
6、各级政府财力不均的状况下削减义务教化资源安排差距的有效方式。 （二）现行义务教化转移支付存在制度缺陷 义务教化非均衡发展是我国现阶段教化事业发展亟待解决的重大问题之一。义务教化转移支付制度设计的初衷是解决不同省份之间、同一省份的县际之间以及城乡的义务教化水平和质量差异化问题，但中国现行的义务教化转移支付制度过分地向原有利益格局倾斜，缩小区域间义务教化发展差异的政策目标没有实现。所以，必需要不断加强和完善义务教化转移支付的制度设计，实现义务教化的均衡发展，保证教化公允。 二、我国政府间财政性义务教化转移支付的目标 义务教化是我国当前和今后教化发展的重中之重。依据教化产品的层次性要求和教化事权的划
7、分，义务教化的供应责任应主要由地方政府来担当，尤其是县级政府。但我国地区之间、城乡之间经济社会发展的巨大差异确定了地方政府之间财政实力的不均衡，政府的级别越低，差异越大。因此义务教化均衡发展的目标与责任主体的财政实力之间便产生了冲突。此冲突的解决只有借助于政府之间教化财政转移支付：通过转移支付均衡政府之间的教化财政实力，从而保证供应义务教化资源的政府能够获得其所须要的基本的财政性义务教化经费。财政性义务教化转移支付要达到的目标可以分为纵向均衡目标和横向均衡目标。 （一）财政性义务教化转移支付的纵向均衡目标 财政性义务教化转移支付的纵向均衡目标就是平衡中心政府和地方政府之间财权和事权安排不合理的
8、问题。中心政府需向地方政府供应足够的财政性义务教化经费，从而满意地方政府对义务教化资源的基本需求，比如应当满意所需的老师数量、文体设施、教学设备以及图书资源等等。 对于中心政府来说，其转移支付的主要目标在于减小区域之间义务发展的差异，促进区域间义务教化的均衡发展，依据政府的财政实力设计合理的拨款公式，计算出合理的拨款数额，从而实现义务教化转移支付的纵向均衡。 而省级政府转移支付的主要目标是使区域内部、省内各县义务教化发展的差异最小化，促进义务教化的横向均衡发展。另一方面还可以进行专项转移支付供应特地用于义务教化的资金，避开运用一般性转移支付出现地方政府对教化支出不重视的状况。考虑到我国义务教化
9、发展的历史欠账较多，同时地区之间、区域内部和城乡之间的巨大差异，须要在尽可能短的时间内供应大量的资金。专项转移支付方式的无疑更符合当前的要求，一方面可以保证资金不被挪用，另一方面，配套性拨款的要求还可以增加地方政的教化财政投入。通过政府间教化财政的一般转移支付和专项转移支付，最终达成让全体受教化者享受到最基本的均等义务教化服务的目标。 （二）财政性义务教化转移支付的横向均衡 实现财政性义务教化转移支付的横向均衡目标就是要缩小不同区域间的义务教化水平差异。中心政府以转移支付的方式向地方政府供应义务教化财政经费是一种财政再安排过程。无论各个地区、省份之间的经济发展水平差距有多大，通过财政性义务教化
10、转移支付都可以让不同地区的学生获得标准相当的义务教化资源。义务教化经费中转移支付的比例越大，各省份间的义务教化水平差距就越小。 三、我国财政性义务教化转移支付的制度设计 马国贤认为规范、公允、有效的财政性义务教化转移支付制度应当以市县级政府为对象，依据国家的财力状况，采纳科学合理的指标计算出转移支付数，建立一种对不发达地区义务教化资金的自动补偿机制。4 （一）财政性义务教化转移支付应当遵循的原则 为了使财政性义务教化转移支付更加科学、合理，我国财政性义务教化转移支付的制度设计应当遵循以下原则。 1、兼顾效率与公允原则 财政性义务教化转移支付的实质是对义务教化资源进行优化配置，代表着政府宏观调控
11、的方向和政策选择，教化资源要得以优化配置必定要兼顾效率与公允。财政性义务教化转移支付兼顾效率与公允的原则，首先要求政府在进行教化转移支付是要有时效性，保证转移支付资金刚好下达，体现出效率；其次要求财政性义务教化转移支付要在城乡之间、区域之间、经济与社会之间、人口资源与环境之间和国内外之间权衡利弊，依据所处阶段的政治经济特点合理支配支出的种类和数量，重视对义务教化干脆或间接的财政扶持，以缩小我国城乡、区域间义务教化公共资源的安排差距，体现出公允。 2、调整特别须要原则 这是一项财政性义务教化转移支付的“纵向性公允”原则。由于民族、经济发展水同等方面的实际差异，对一些贫困的省份只有更多的投入，才有
12、可能获得接近于、或者等同于其他省份的教化效益。中心政府向地方政府供应财政性义务教化转移支付时，除了能够满意基本的义务教化需求之外，还应当考虑地方政府的人口数量、财政实力的强弱、经济发展水同等因素，应当对少数民族较多的省份、偏远地区以及财政实力较弱的省份赐予更多的关注和经费拨款。 （二）财政性义务教化转移支付方式 我国财政性义务教化转移支付有三种可供选择的方式：即一般性转移支付方式、专项性转移支付方式以及一般性与专项性相结合的转移支付方式。从长远考虑，我国应当选择一般性的财政性义务教化转移支付方式。这样中心政府下放的转移支付能够满意地方政府对义务教化资源的多样化需求，使得不同地区的义务教化服务水
13、平达到基本的标准，同时缩小不同地区之间的义务教化服务水平差异，使得财政性义务教化转移支付的纵向均衡和横向均衡目标得以实现。5一般状况下，国家的经济实力达到高水平常，即发达国家才普遍采纳一般性转移支付方式，因为这种转移支付方式的实施要求雄厚的财政实力作为保障。而我国经济发展水平有限，仍处于发展中国家阶段，全面采纳一般性转移支付方式不符合我国国情。而实现义务教化财政经费供应的均等化又燃眉之急，因此从当前的状况来看，我国应当选择一般性和专项性相结合的财政性义务教化转移支付方式。专项性转移支付的义务教化经费应当就运用范围予以限定，实现专款专用。 （三）财政性义务教化转移支付的制度设计 财政性义务教化转
14、移支付制度的设计应当充分考虑中心和地方政府在义务教化中的职能角色定位。中心政府通过税收手段筹集所需的义务教化财政经费，地方政府则依据自身须要合理安排、运用财政性义务教化经费。中心政府通过对地方政府进行财政性义务教化转移支付，使各区域、各省份的义务教化服务水平达到肯定的标准，从而实现政府间的纵向均衡。地方政府依据中心政府的要求向地方供应义务教化资源，以满意地方性义务教化服务的需求。 我国财政性义务教化转移支付制度设计的基本目标是平衡各级政府对义务教化财政的供应实力，进而促进义务教化均衡发展。依据教化支出的效率原则，应当由县级政府担当主要的义务教化支出责任。因此财政性义务教化转移支付制度设计应以县
15、级教化财政实力的均衡作为主要目标，以县级财政预算为基础进行义务教化经费测算后进行转移支付。转移支付模型的确定，是财政性义务教化转移支付制度设计的关键。目前运用较为普遍的财政性义务教化转移支付模型有总量比例安排模型和分项补助模型。总量比例安排模型是指先计算县级财政用于义务教化的财政投入与供应标准的义务教化服务所须要的财政收支之间的教化财政缺口。然后中心和地方政府按肯定比例对缺口进行分担的方式。分项补助模型是按预算编制要求，将义务教化支出分为不同的项目，对每个项目分别进行补助。通过建立科学、合理的计量经济模型，确定县级义务教化财政收支缺口，进而确定义务教化转移支付的规模。另外还要明确各级政府对义务
16、教化经费缺口的弥补责任，将义务教化经费列支在各级政府预算中。 （四）有效地监管义务教化轉移支付资金 义务教化转移支付资金在管理过程中可能会存在一些问题，例如，义务教化转移支付经费未纳入预算编制；专项的义务教化转移支付项目存在多头申报、重复立项等问题；私自挪用义务教化转移支付经费等。笔者建议设立特地的机构对义务教化转移支付资金进行管理，从而有效地监督义务教化转移支付资金的运用状况。同时要将义务教化转移支付经费纳入预算编制内容，使得财政性义务教化转移支付透亮化，便于监督管理。最终我国还应当设立一套指标体系用以测算义务教化转移支付经费的运用效果，促使财政性义务教化转移支付制度的作用得到更好的体现。
17、（作者单位：云南师范高校经济与管理学院） 参考文献： 1 国家教化发展探讨中心教化思想探讨室.调整教化政策促进义务教化的改革与发展J.教化探讨，11016：14-22. 2 张燕.我国城乡义务教化公共服务均等化探讨J.农业经济，2022（9）：63-64. 3 李慧娟.促进城乡义务教化均等化财政体制探讨D.湖南：湖南高校，2022. 4 马国贤.中国公共支出与预算政策M.上海：上海财经高校出版社，2001. 5 李思思.基于我国义务教化均等化与财政投入关系的政策探讨D.北京：首都经济贸易高校，2022. 第10页 共10页第 10 页 共 10 页第 10 页 共 10 页第 10 页 共 10 页第 10 页 共 10 页第 10 页 共 10 页第 10 页 共 10 页第 10 页 共 10 页第 10 页 共 10 页第 10 页 共 10 页第 10 页 共 10 页