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1、吉林省农村集体产权制度改革试点方案按照农业农村部关于商请确定农村集体产权制度改革试 点有关事项的函（农经函2018） 2号）精神，根据中央 对整省试点的有关要求和国家相关政策规定，结合吉林省实 际，制定本试点方案。一、优势条件吉林地处东北亚腹地，东部与俄罗斯接壤，东南部隔图们 江、鸭绿江与朝鲜相望，南部与辽宁相接，西部与内蒙古相 接，北邻黑龙江，是全国9个边境省份之一，是国家“一带 一路”战略向北开放的重要窗口。现辖1个副省级市、7个 地级市、1个自治州和长白山管委会、60个县（市、区）、624 个乡镇、9300多个村。2017年，全省农村集体账面资产总 额383亿元。吉林省农村集体资产的形成
2、和分布具有鲜明特点，农村集 体资产财务管理工作经过多年实践，为其他地区探索了路 径、积累了经验。吉林省开展农村集体产权制度改革整省试 点具备四方面优势条件。一是领导高度重视。省委、省政府 主要负责同志和分管负责同志多次就农村集体产权制度改 革作出批示，召开专题会议进行研究和安排部署。2017年 12月，省委、省政府印发关于稳步推进农村集体产权制度 改革的实施意见（吉发（2017） 37号），成立农村集体产（八）发展壮大农村集体经济。加快农村集体资产监督管 理平台建设，将清产核资结果、集体经济组织登记、资产财 务管理、产权制度改革情况等纳入平台。建立健全农村产权 交易市场，开展农村承包土地经营权
3、、集体林权、“四荒” 地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流 转交易。逐步完善农村集体经济组织功能，探索明晰其与村 民委员会职能关系。引导农村集体经济组织利用土地、生态 环境和人文历史等资源性资产发展现代农业项目、休闲农业 和农村旅游；探索利用各类闲置的房产设施、集体建设用地 等，以自主开发、合资合作等方式发展相关产业。四、时间表和路线图农村集体产权制度改革整省试点的时间表为：2018年， 全面动员部署清产核资工作，制定清产核资配套政策，组织 开展清产核资培训，分步开展清产核资工作，基本完成清产 核资任务，建立集体资产台账。2019年上半年，全面完成清 产核资，对清产核资开展“回
4、头看”，将清产核资结果纳入 集体资产监管平台，完成农村产权流转交易平台和市场建 设，条件成熟的地方可以开展成员确认、股权设置、折股量 化等工作。2019年下半年，全面完成成员身份确认，编制成 员名册，由点及面开展经营性资产折股量化，发放股权证书。 2020年10月底前，全面完成经营性资产折股量化，制定农 村集体经济组织章程，对农村集体经济组织进行登记赋码， 规范集体资产监管和运营，汇总农村集体产权制度改革成 果，总结试点经验，探索出可复制、可推广的试点模式，以 省政府名义向农业农村部总结报告农村集体产权制度改革 整省试点工作情况。农村集体产权制度改革整省试点的路线图为：全省所有的 农村集体经济
5、组织都要开展农村集体资产清产核资和成员 身份确认，在此基础上，对不同类型的农村集体经济组织， 分类实施改革。对经营性资产数额较大的，要将集体资产折 股量化到人、落实到户，制定农村集体经济组织章程，建立 农村集体经济组织治理机制和运行机制，按规定进行登记赋 码，建立收益分配制度，按股份向成员分配收益，增加农民 财产性收入；对经营性资产数额较小的，是否折股量化及开 展后续改革工作，由农村集体经济组织成员大会或成员代表 会议讨论确定；对没有经营性资产的，完成清产核资和成员 身份确认工作后，暂时维持现状，重点是发展壮大集体经济。 没有折股量化的农村集体经济组织，以后如因集体土地征 收、政策资金扶持，以
6、及集体取得发展拥有较多经营性资产, 具备折股量化条件时，再进行折股量化以及后续改革工作。五、组织保障（一）强化组织领导。农村集体产权制度改革实行省级全 面负责、县级组织实施的领导体制和工作机制。省委、省政 府成立了吉林省农村集体产权制度改革领导小组，领导小组 办公室设在省农业农村厅。市县乡要成立本级农村集体产权 制度改革领导小组，各级党委书记特别是县乡党委书记要亲 自挂帅，担任组长，承担领导责任。村级要在乡镇党委政府 指导下，建立在村党组织及村委会领导下的，由村集体经济 组织负责人、村务监督委员会成员和村集体经济组织成员代 表共同组成的村集体产权制度改革领导小组和工作班子。（二）制定工作方案。
7、县级党委政府要对农村集体产权制 度改革进行总体安排部署，明确具体任务，制定工作方案， 开展政策和业务培训，进行广泛宣传动员，稳步组织实施。 乡级党委政府要制定具体实施方案，细化工作任务，一项一 项抓好落实。村级要在县乡指导下，研究制定具体操作办法, 经乡镇政府把关、村集体经济组织成员大会或成员代表会议 讨论通过后，报乡镇政府备案。（三）落实工作责任。省市县乡村五级要层层分解任务， 明确工作目标，将每项具体工作落实到单位、到人头，创造 保障条件，确保事有人管、责有人负，对于改革中遇到的矛 盾和问题，要切实加以解决，涉及重大政策调整的，要及时 向上级请示汇报。各级要加强调查研究和工作指导，及时做
8、好政策评估，协调解决改革中遇到的困难和问题。加强监督 检查，严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成 员权益等行为。（四）加强宣传培训。坚持正确的工作方法，切实发挥基 层党组织核心作用和党员干部模范带头作用，采取农民群众 喜闻乐见的方式、听得明白的语言、看得清楚的典型，讲清 政策，明确权利和责任，做好不同对象的思想工作，尤其是 让农民群众全面了解改革精神和政策要求，充分调动农民群 众参与改革的积极性，营造良好的改革氛围。加大培训力度, 主要培训各级党政负责同志、农业（农经）部门负责同志和 具体工作人员，省培训到市县，市培训到县乡，县培训到乡 村，实现培训全覆盖。（五）加大政策支持。清理废
9、除各种阻碍农村集体经济发 展的不合理规定，营造有利于推进农村集体产权制度改革的 政策环境。认真执行农村集体产权制度改革的税费优惠政 策，将国家税费减免政策落到实处。进一步完善财政引导、 多元化投入共同扶持集体经济发展机制。逐步增加政府对农 村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应负担。完 善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策，健全 风险防范分担机制。统筹安排农村集体经济组织发展所需用 地。农村集体产权制度改革工作经费纳入同级财政预算。（六）维护农村社会稳定。农村集体产权制度改革涉及集 体和农民的切身利益，政策性强，关注度高，操作难度大， 要尊重农民意愿，兼顾集体和农民的利益，采取
10、切实可行的 便民服务方式，畅通民意表达渠道，做好政策解答、信访接 待、农村产权纠纷调解仲裁和司法救济等工作，搞好社会稳 定风险评估，稳扎稳打，稳步推进，及时发现和消除不稳定 因素，做到小事不出村、大事不出乡，把矛盾化解在基层， 消灭在萌芽状态。权制度改革领导小组，专门负责农村集体产权制度改革工 作。二是农经力量雄厚。省、市、县、乡农经机构健全，尤 其是乡镇级按小乡4人、中乡5人、大乡6人核定编制，村 级设1名报账员，实行以县农经部门为主的管理体制，从农 村税费改革开始，全面实行村级财务会计乡镇代理制，不仅 拥有农村集体产权制度改革人力保障，而且还具备坚实的业 务支撑。三是具有地区代表性。吉林是
11、粮食主产区，农村集 体经营性资产主要集中在城中村、城郊村和园中村，这种现 象在欠发达省份普遍存在，具有很强的代表性，搞好试点可 以发挥典型示范作用，符合以点带面推进改革的要求。四是 具备实践基础。按照中央有关部署，吉林正在有序推进3个 国家级试点县、22个省级试点村的农村集体产权制度改革工 作，积累了较为成熟的改革经验。二、总体要求（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想 为指导，全面贯彻落实党的十九大精神，紧紧围绕统筹推进 “五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局， 牢固树立新发展理念，大力实施乡村振兴战略，走吉林振兴 发展新路，按照党中央、国务院决策部署和整省试点有关要
12、 求，以明晰农村集体产权归属、保障农民财产权益为目的， 以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等 多种形式的合作与联合为导向，不断壮大集体经济，探索集 体经济新的实现形式和运行机制，逐步构建归属清晰、权能 完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产 权制度，不断解放和发展农村社会生产力，紧密结合农业供 给侧结构性改革和精准扶贫，促进农业发展、农民富裕、农 村繁荣，推动城乡融合发展，率先实现农业农村现代化，为 巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。（二）基本原则。一是维护农民利益。明确农村集体经济 组织市场主体地位，落实农民对集体资产股份权能和收益分 配权利，始终把实现
13、好、维护好、发展好广大农民群众的根 本利益作为农村集体产权制度改革的出发点和落脚点，促进 集体经济发展和农民持续增收。二是严守法律政策底线。将 法治思维运用到改革的每一个环节、每一个步骤，严守法律 红线，确保改革在法治轨道上推进。改革必须坚持农民集体 所有不动摇，无论怎么改都不能把集体经济改弱了、改小了、 改垮了，不能让集体资产流失；必须坚持农民权益不受损， 无论怎么改都不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没 了，既要防止外部资本侵占，又要防止内部的少数人控制。 三是尊重农民意愿。发挥农民主体作用，相信农民智慧，支 持农民创新创造，把选择权交给农民，让农民自己做主，任 何单位和个人都不能越俎
14、代庖，搞包办代替，但可以给出一 些原则性的指导意见，也可以示范引导，确保农民的知情权、 参与权、表达权和监督权，真正让农民成为改革的参与者和 受益者。四是分类有序推进。针对农村集体资产的规模结构、 管理水平、运用效益和农民群众诉求的千差万别，采取差异 化的推进措施，因地制宜，因村施策，积极探索，勇于创新, 着力在关键环节和重点领域取得突破。五是统筹推进农村改 革。树立系统思维，增强各项改革措施的整体性和协同性， 把农村集体产权制度改革放在乡村振兴战略的大背景下谋 篇布局，纳入农业供给侧结构性改革的总盘子中一体推进， 与深化农村土地制度改革、林权改革、水利改革、农垦改革 紧密结合起来，最大限度地
15、释放农业农村改革的综合效应。（三）目标任务。全面开展农村集体资产清产核资，摸清 集体家底，分清资产类别，健全管理制度，搭建监管平台； 全面确认农村集体经济组织成员身份，建立成员名册，落实 成员对集体资产股份权能，加强集体资产股权管理；建立健 全农村集体经济组织，明确集体经济组织市场主体地位，完 善集体经济组织管理体制和运行机制，发挥集体经济组织功 能作用；管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体 经济运行新机制，促进集体资产保值增值；落实农民的土地 承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动 的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利 的治理体系。三、重点工作（一）清产
16、核资。按照农业部等9部门关于全面开展农 村集体资产清产核资工作的通知要求，对农村集体资产进 行全面清查核实，摸清集体家底，健全管理制度，改进管理 方式，防止资产流失。重点清查核实未承包到户的资源性资 产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查 实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。对集 体债务、老股金和经济合同等要逐笔查实，账外债务、持股 证明和经济合同主要内容应登记备查。对政府扶持集体经济 发展的拨款、减免税费等形成的资产，归农村集体经济组织 所有，取得相关原始凭证，做好资产移交手续，纳入账内核 算，按实际使用情况，分清资产类别。对清查出的没有登记 入账或者核算不准确的，
17、要经核对公示后登记入账或者调整 账目。对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收 回或者补办手续。对侵占集体资金和资产的，要如数退赔， 涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司 法机关依法追究当事人的刑事责任。清产核资由县级党委政 府统一组织实施，县乡农业等相关部门要深入村屯加强指 导，全面清理核实集体资产，按资源性资产、经营性资产和 非经营性资产，分别登记造册并整理归档。资产清理核实结 果要及时张榜公布，经村集体经济组织成员大会或成员代表 会议确认，及时报乡镇政府备案。聘请有资质中介机构进行清理核实的，须经集体经济组织成员大会或成员代表会议讨 论决定，报乡镇政府备案。（二）产
18、权界定。在清产核资基础上，准确界定不同集体 经济组织之间以及集体与外部单位、部门的产权关系，落实 集体资产所有权。对不同集体经济组织之间的产权归属，要 把农村集体资产的所有权确权到各级农村集体经济组织成 员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权， 防止平调集体资产。属于村农民集体所有的，由村集体经济 组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委 员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体 所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未 成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权；属于 乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所 有权。有集体统一经
19、营资产的村（组），特别是城中村、城 郊村、经济发达村等，应建立健全农村集体经济组织，并在 村党组织的领导和村民委员会的支持下，按照法律法规行使 集体资产所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属 进行，不能打乱原集体所有的界限。对集体与外部单位、部 门的产权关系，要按照“谁投资、谁所有”的原则，充分考 虑资产形成的过程，从有利于管理和农村社会稳定出发，尊 重历史、照顾现实，实事求是地界定集体资产权属。严格划 清集体资产和国有资产边界，防止产权纠纷。（三）成员确认。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼 顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、 农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素
20、，协调平衡各 方利益，全面开展农村集体经济组织成员身份确认工作，解 决成员边界不清的问题。县级要制定确认农村集体经济组织 成员的指导意见，报省备案；农村集体经济组织要制定确认 成员的具体程序、标准和办法，报县备案，建立健全农村集 体经济组织成员登记备案制度。成员确认既要得到多数人认 可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权 益。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过 分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资 产份额和集体成员身份。（四）股权设置。股权设置应以成员股为主，是否设置集 体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。成员股是按集体 资产净额的总值或一定比例折
21、股量化，由符合条件的集体经 济组织成员享有的股份，成员股可由人口股、农龄股、土地 股等一项或多项构成。集体股是按集体资产净额的一定比例 折股量化，由全体成员共同享有的股份，集体股占总股本的 比例由村集体经济组织成员大会讨论决定，但最高不得超过 20%,集体股获得的分红主要用于集体扩大再生产、集体公 益事业、弥补福利费缺口、弥补以前年度亏损和转增积累等 方面。股权设置时，要将农村合作基金会清盘关闭时的折股股 金，经集体经济组织成员大会或成员代表会议讨论确定量化 标准，优先落实给持股人。（五）折股量化。将农村集体经营性资产以股份或者份额 形式量化到本集体成员，落实到户，编制成员名册，发放股 权证书
22、，作为其参加集体收益分配的基本依据。改革主要在 有经营性资产的村，特别是城中村、城郊村和经济发达村开 展。已经实行股份合作的，要总结经验，健全制度，让农民 有更多获得感；没有开展股份合作的，可根据群众意愿和要 求，先进行试点，再由点及面展开。农村集体经营性资产的 股份合作制改革只能在农村集体经济组织内部进行。鼓励各 地在尊重农民意愿的前提下，开展土地股份合作，发展新产 业新业态。（六）股权管理。农村集体资产股权实行静态管理，提倡 不随人口增减变动而调整。建立集体资产股权登记制度，详 实记录农村集体经济组织成员持有的集体资产股份取得、继 承、抵押、担保、交易、收益等信息。健全集体收益分配制 度，
23、明确收益分配范围和顺序，把农民集体资产股份收益分 配权落到实处。成员股可以在本集体经济组织内部进行有偿 转让，但要防止和避免股权集中到少数人手中；由本集体经 济组织赎回的，一般应由成员自愿提出退出股份申请，集体 经济组织按照一定的程序和价格收购。成员股的继承，由本 集体经济组织根据继承法等相关规定，制定具体办法。 具备条件的地方，探索研究制定集体资产股权抵押、担保贷 款办法。（七）组织登记。农村集体经济组织是集体资产管理的主 体，是特殊的经济组织，是特别法人，可以称为经济合作社, 也可以称为股份经济合作社。现阶段可由县级农业（农经） 部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，并赋统一 社会信
24、用代码，农村集体经济组织可据此向有关部门办理公 章刻制、银行开户等相关手续，开展经营管理活动。未实行 经营性资产折股量化的地方，可申请成立经济合作社；实行 经营性资产折股量化的地方，可申请成立股份经济合作社。 注册登记的农村集体经济组织，启用新的账目和专用印鉴， 乡镇将代管的村级公章移交给村集体经济组织。农村集体经 济组织要完善治理机制，制定组织章程，成立成员大会。成 员大会是集体经济组织最高权力机构，涉及成员利益的重大 事项实行民主决策，须经成员大会或成员代表会议三分之二 以上审议通过后方可实施，实行持股成员一人一票表决制 度，防止少数人操控。成员大会选举产生理事会、理事长和 监事会、监事长，理事长是法定代表人，监事长列席理事会 会议，理事会成员人数应为单数，监事会成员不得少于3人, 理事会成员和监事会成员不得兼任。村干部是集体经济组织 成员的，可兼任村集体经济组织理事长、监事长等职务。