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1、1+X 证书制度驱动职业教育治理变革的整体逻辑与实现路径作者：陈应纯 吴南中来源：教育与职业(上)2020 年第 11 期摘要1+X 证书制度是盘活职业教育资源、完成职业人才培养生态系统性重构的重要制度，需要职业教育治理体系变革予以回应。1+X 证书制度对职业教育治理有灵活性、高效性、整体性、多向度诉求。梳理 1+X 证书制度驱动职业教育治理体系变革的整体逻辑发现，1+X证书制度驱动职业教育治理主要体现为提高效能和促进活力，切入点是结构演进和形态变革，底线是提高质量和重塑秩序。要实现1+X 证书制度对职业教育治理的驱动，需要通过1+X 证书制度的推广应用消解治理主体的价值性冲突，按照1+X 证
2、书融入教学全过程的整体思路创新职业教育治理模式，系统性重构适应1+X 证书制度的职业教育治理制度体系，按照1+X 证书运行的逻辑完善职业教育治理机制。关键词职业技能等级证书;1+X 证书制度;治理体系;整体逻辑;实现路径作者简介陈应纯（1968- ），男，重庆人，重庆市北碚职业教育中心党委副书记，高级讲师。（重庆 400700）吴南中（1984- ），男，湖南新化人，重庆广播电视大学、重庆工商职业学院学分银行管理中心，副教授。（重庆 401520）基金项目本文系 2019 年重庆市高等教育教学改革研究重点项目“质量诊改视角下高职课程教学团队培育机制研究与实践”（项目编号：192082，项目主持
3、人：刘玉萍）和 2019 年重庆市高等教育教学改革研究重大项目“重庆终身学习学分银行信息平台研究与实践”（项目编号： 191040，项目主持人：江涛）的阶段性研究成果。中图分类号G710 文献标识码A 文章编号1004-3985（2020）21-0020-08当前，我国在经济转型升级的关隘，出台了诸多职教新政策，旨在塑造一个全新的职业教育生态，夯实国家经济发展的基础。随着一系列职教政策红利的释放，职业教育迎来了重大发展机遇。2019 年国务院印发的国家职业教育改革实施方案，为职业教育的发展确定了目标、指明了方向、规划了路径。其中最为重要的改变是提出了“学历证书+若干职业技能等级证 书”1+X
4、证书制度，试图通过职业技能等级证书的引入，“夯实学生可持续发展基础积极取得多类职业技能等级证书，拓展就业创业本领”，同时试图将职业技能等级证书相关的 培训“面向社会人群”，实行持证人的同等待遇，扩大职业教育受教育群体，并对校企合作、教 学过程等提出了清晰的要求，比如，教材、教师、教法相关的“三教”改革以及校企合作办学 等。由于 1+X 证书体系引入了更多利益相关主体，加重了企业等主体在校企合作中的参与，赋予了学习者一定程度上的自主选择权，提升了行业需求在人才培养过程中的话语权，增加了职业培训机构与评价机构等治理利益相关主体，改变了先前的职业教育治理结构，需要探索新形态下职业教育治理体系的“民主
5、化、法治化、理性化”，实现职业教育生态的整体优化。一、1+X 证书制度对职业教育治理的变革诉求（一）1+X 证书制度对职业教育产生系统性冲击1+X 证书制度是在传统职业学历教育的基础上，通过引入代表行业需求的内容，增设职业技能等级证书，形成“学历教育”与多个“职业技能等级证书”的联合与互动，在强化学历教育职 业本性的基础上，拓展学习者的学习途径，满足社会对复合型职业人才的迫切需求。梳理相关文件和理论解读，1+X 证书制度对职业教育的改变主要包括：从职业教育办学形式来看，1+X 证书制度提升了社会组织和企业的参与度。1+X 证书制度既强化了职业教育院校体系在职业人才培养上的主体性作用，又拓展了优
6、质职业教育资源的来源，尤其是借助社会培训评价组织的形式，将企业相关的职业教育资源纳入整体的职教生态中，实现企业培训的职业技能等级证书与学校体系课程的互换。从职业教育办学目标来看，1+X 证书制度强化了职业教育的“职业导向”。1+X 证书制度通过证书标准建设，承接社会培训等相关职能，从而落实围绕社会需求办学，真正实现“职业导向”的职业教育。从职业教育整体结构来看，1+X 证书制度拓展了职业教育的范围。在 1+X 证书制度下，职业教育办学机构仍然是职业教育主体，围绕职业技能等级证书的层次，引导本科层次向真正以行业典型任务和具体工作能力培养为主要职责的应用型本科院校转型，同时通过 1+X 证书制度，
7、增强企业的参与动力，优化职业教育整体生态。从职业教育教学方式来看，1+X 证书制度注重课堂的知识实践与应用。在1+X 证书制度下，以知识习得为主的课堂教学会被以能力提升为主的实训课堂取代，同时强化真实环境、真实任务的锻炼。从职业教育教学内容来看，1+X 证书制度突出内容的模块化、任务化、过程化。“完整的知识体系结构会被以工作过程环节划分、典型工作任务为特征的教学内容取代，形成与新 技术、新工艺、新规范、新模式等相适应的教学内容。”从职业教育整体环境塑造来看， 1+X 证书制度强调社会的系统性支持。由于有清晰的职业技能等级引领和强有力的社会保障体系支持，参与职业教育的社会地位和经济收入能得到保障
8、，參与职业教育的动力可以得到提 升。同时，职业教育 1+X 证书制度的灵活性、个性化，要求职业教育内部进行竞争性优化、结构性调整，关注学习体验和提升质量等成为内部变革的要求，职业教育整体生态优化值得期待。（二）1+X 证书制度下教育治理的变革诉求与现实挑战“教育治理是国家机关、社会组织、利益群体和公民个体等通过制度安排开展合作互动， 共同管理教育公共事务的过程。”职业教育治理是教育治理整体环境下的治理，是在职业教 育体系内，通过“资源不断调整、组合、优化配置，实现职业教育体系运行的优化，进而带动 职业教育科学化治理的过程”，“包括了职业教育价值共识的促进、完善的治理结构和持续提升的能力等范畴”
9、，是一个“多种利益关系交织、多维度相互制约的生态系统”。从现实实践来看，职业教育治理体系本身并不完善，由于1+X 证书制度的嵌入，产生了新的治理问题，体现为以下几个方面：1. 治理的灵活性需求与僵化的治理结构。在1+X 证书制度的整体架构中，职业院校不仅提供学历教育，也提供职业培训，而职业教育培训机构也可以为受众提供相关培训。国家支持学习者通过职业技能等级证书并认证转化为课程学分，要求教育机构必须为学习者提供灵活的学分管理制度，学习的灵活性、自由度大大提升。同时，为企业等市场化主体的更深层次参与， 带来了管理体制、发展理念、组织文化等企业文化符号和运行理念，使“效率、灵活、动态”等 特性注入职
10、业教育治理结构和治理过程中，改变了传统的治理理念。在多个因素的接入下，职业教育突破了传统院校占绝对主导地位的治理结构，尤其是单主体的僵化结构受到了冲击，因此需要重新确立治理主体，并分配各个主体的治理权力，建立并完善多主体参与的治理体系。2. 治理的高效性特征与低效的治理方式。职业技能等级证书反映的是“典型岗位（群）所 需职业素养、专业知识和职业能力强化对典型工作任务能力的考核”，强调行业“新技术、 新工艺、新规范、新模式”的动态融入，其证书本身也不是固定不变的，而是自带竞争属性。 任何满足培训评价机构前置条件的机构或者组织都可以发布证书，是高效性特征明显的争议处理理念与范式。折射到治理体系层面
11、，体现为高效的治理方式与运行机制，这和现有治理体系 “长期以来形成的依托经验进行决策，相对单一僵化、传统保守的治理过程矛盾”。同时，由 于职业教育传统治理体系无法实现信息数据资源的有效对接和充分共享，企业所需求的“新技 术、新工艺、新规范、新模式”无法及时、高效地传递到教学过程和教学支持服务体系，因此 提出了治理优化的诉求。3. 治理的整體性需求与分裂的治理模式。1+X 证书制度对教学内容、教学方式、学生管理、教师教学能力等形成了新的需求。从教学内容来看，传统的职业教育带有明显的学科痕迹，1+X 证书制度要求按照典型任务来设计课程标准、教学评价标准、考核标准，是职业教育的工作过程、工作内容模式
12、。从教学方式来看，传统的职业教育教学按照理论教学、理实一体化教学和实训教学分门别类的方式开展教学，而1+X 证书制度强调真实情景下的复杂任务学习，在学习过程中需要强调真实任务的淬炼，形成与企业需求对接的能力。在学生管理上，传统的职业教育通过针对特定群体招生、封闭校园的模式开展脱产学习，跨校流动机会较少，从其他教育机构取得的课程学习成果难以被承认，而1+X 证书制度支持学习者有选择性地参与不同教育机构的学习，在学习时间的灵活性、学习空间的自由性和学习场所的选择上较之于以往有更大的自由度，这与封闭、固定的教学方式形成冲突。在教师能力上，职业教育一直呼吁实践教学，但在现实中由于继续教育保障不足、校企
13、合作程度不深，教师的实践教学能力得不到有效提升，这与强烈的实践教学需要形成较大的反差。在这些问题领域，职业教育并没有形成系统的治理思路，都是基于单一领域、单一问题的治理，与1+X 证书制度所需要的系统性治理有较大的冲突。4. 治理的多向度诉求与单向度的治理途径。教育治理的优越性体现为多主体参与，是“不 同主体通过权力分配机制，实现合作管理、共同管理、共同治理的过程”。通过“复合的、 合作的、包容性的治理过程，增强治理行为的合理性，增强治理过程的有效性”，是对传统 “单向度、强制性的、刚性的”治理运作模式的超越。1+X 证书制度强化了企业话语的表达权及其表达方式，企业不仅仅局限于通过双主体育人融
14、入人才培养方案制订、专业建设和课程教学中，还可以通过提供职业教育培训、开展职业评价组织的相关标准建设以及对职业技能等级的认定等，影响职业教育办学。同时，学习者通过职业教育途径的多样选择，提高了自身的话语表达，而政府的资源调配方式等也更加灵活。在这些因素的共同作用下，条块分割的单向度治理途径显然已经不能满足 1+X 证书制度的诉求，需要在治理机制上做出实质性的回应。二、1+X 证书制度驱动职业教育治理变革的整体逻辑1+X 证书制度给职业教育提出了新的治理诉求，需要在遵循职业教育内在发展规律的基础上，重新探索职业教育体系各个相关元素的多向度关系以及复杂的作用机理，理顺职业教育各个利益主体及其分权模
15、式等，以更好地回应1+X 证书制度对职业教育灵活性治理、高效性治理、整体性治理和多向度治理的诉求，从而构建起职业教育治理的整体逻辑。（一）1+X 证书制度下职业教育治理的价值目标：提高效能与促进活力“效能指的是教育目的的达成程度”11，职业教育效能的标准是职业教育资源投入对社会和 个人发展的贡献。国家层面需要通过职业教育，完成人才培养的转型升级，支持经济社会的发展，从现有低效的职业教育中脱离出来，寻求更高效能的职业教育形态。从形式上看，1+X 证书制度是为了“夯实学生可持续发展基础拓宽就业创业本领，缓解结构性就业矛盾”，其本 质是通过 1+X 证书制度对职业教育进行系统性改造，提高职业教育的效
16、能，增加职业教育的整体活力。只有高效、优质和公平的职业教育，才能在学习者的全人发展、社会的根本需求、公共利益的保障中找到平衡，真正摆脱工程技术哲学对技术的追捧，从而实现完满职业人培养的目标。1+X 证书制度对于职业教育治理体系而言，在价值目标层面的冲击主要体现在：第一，职业教育不能固囿于学历教育藩篱，也不能固化为低层次的身份和社会地位象征，而应引导受教育者通过不断的技能积累，实现职业能级的跃升。从职业教育的内在范畴来讲，不仅包括职业学历教育，也包括支持社会民众广泛参与的职业技能培训;参与职业教育的场所也不限于职业 院校，各类培训机构、产教融合性企业以及其他具有职业教育能力的机构和组织。从职业教
17、育的外在标识来看，1+X 证书制度试图提升职业技能等级而实现职业教育参与者身份的提升，将技能等级与学习成效挂钩，支持高技能等级证书拥有者获取相应的社会身份和经济地位，这种技能层次的提升可以有效引导学习者打磨自身技能，按照技能等级证书的标准不断升级自己的能力。第二，职业教育治理不是政行企校与学习者的单向度互动，而是复杂的交织体系，他们之间通过多重博弈相互制约，但又是一个有机整体。比如，对于企业而言，其职业教育参与主体的地位在传统模式中实际上是缺失的，而在校企合作中企业又是相对强势的一方，但这并不能迫使职业教育内部完全按照企业的需求来与其进行动态的交互，实现有益的合作。究其原 因，主要在于企业并不
18、是职业教育发展资源的主要提供者，并且也不掌握职业教育机构的标 准，学校对参与校企合作的需求是摇摆性的，有的体现为“理想上是迫切的，行动上是迟缓 的”，影响了校企合作的效果。1+X 证书制度通过评价组织的中介作用，使企业需求的话语得到充分表达，校企互动不再是为了迎合某种利益需求，甚至是为了“低成本使用学习期间劳动 力”的简单诉求，而真正变成双方各自长期利益和短期利益的契合。第三，职业教育治理不能成为僵化的治理，而是要塑造动态的治理形态，满足社会与学习者的需求。1+X 证书制度将学习的选择权还给了学习者，将企业的职业教育参与方式和途径进行了拓展，使职业教育相关的利益主体都有表达自身利益和参与决策的
19、动态途径，弱化了公共权力通过资源投入控制职业教育的传统形态，可以有效激发职业教育治理的效能。1. 治理的灵活性需求与僵化的治理结构。在1+X 证书制度的整体架构中，职业院校不仅提供学历教育，也提供职业培训，而职业教育培训机构也可以为受众提供相关培训。国家支持学习者通过职业技能等级证书并认证转化为课程学分，要求教育机构必须为学习者提供灵活的学分管理制度，学习的灵活性、自由度大大提升。同时，为企业等市场化主体的更深层次参与， 带来了管理体制、发展理念、组织文化等企业文化符号和运行理念，使“效率、灵活、动态”等 特性注入职业教育治理结构和治理过程中，改变了传统的治理理念。在多个因素的接入下，职业教育
20、突破了传统院校占绝对主导地位的治理结构，尤其是单主体的僵化结构受到了冲击，因此需要重新确立治理主体，并分配各个主体的治理权力，建立并完善多主体参与的治理体系。2. 治理的高效性特征与低效的治理方式。职业技能等级证书反映的是“典型岗位（群）所 需职业素养、专业知识和职业能力强化对典型工作任务能力的考核”，强调行业“新技术、 新工艺、新规范、新模式”的动态融入，其证书本身也不是固定不变的，而是自带竞争属性。 任何满足培训评价机构前置条件的机构或者组织都可以发布证书，是高效性特征明显的争议处理理念与范式。折射到治理体系层面，体现为高效的治理方式与运行机制，这和现有治理体系 “长期以来形成的依托经验进
21、行决策，相对单一僵化、传统保守的治理过程矛盾”。同时，由 于职业教育传统治理体系无法实现信息数据资源的有效对接和充分共享，企业所需求的“新技 术、新工艺、新规范、新模式”无法及时、高效地传递到教学过程和教学支持服务体系，因此 提出了治理优化的诉求。3. 治理的整体性需求与分裂的治理模式。1+X 证书制度对教学内容、教学方式、学生管理、教师教学能力等形成了新的需求。从教学内容来看，传统的职业教育带有明显的学科痕迹，1+X 证书制度要求按照典型任务来设计课程标准、教学评价标准、考核标准，是职业教育的工作过程、工作内容模式。从教学方式来看，传统的职业教育教学按照理论教学、理实一体化教学和实训教学分门
22、别类的方式开展教学，而1+X 证书制度强调真实情景下的复杂任务学习，在学习过程中需要强调真实任务的淬炼，形成与企业需求对接的能力。在学生管理上，传统的职业教育通过针对特定群体招生、封闭校园的模式开展脱产学习，跨校流动机会较少，从其他教育机构取得的课程学习成果难以被承认，而1+X 证书制度支持学习者有选择性地参与不同教育机构的学习，在学习时间的灵活性、学习空间的自由性和学习场所的选择上较之于以往有更大的自由度，这与封闭、固定的教学方式形成冲突。在教师能力上，职业教育一直呼吁实践教学，但在现实中由于继续教育保障不足、校企合作程度不深，教师的实践教学能力得不到有效提升，这与强烈的实践教学需要形成较大
23、的反差。在这些问题领域，职业教育并没有形成系统的治理思路，都是基于单一领域、单一问题的治理，与1+X 证书制度所需要的系统性治理有较大的冲突。4. 治理的多向度诉求与单向度的治理途径。教育治理的优越性体现为多主体参与，是“不 同主体通过权力分配机制，实现合作管理、共同管理、共同治理的过程”。通过“复合的、 合作的、包容性的治理过程，增强治理行为的合理性，增强治理过程的有效性”，是对传统 “单向度、强制性的、刚性的”治理运作模式的超越。1+X 证书制度强化了企业话语的表达权及其表达方式，企业不仅仅局限于通过双主体育人融入人才培养方案制订、专业建设和课程教学中，还可以通过提供职业教育培训、开展职业
24、评价组织的相关标准建设以及对职业技能等级的认定等，影响职业教育办学。同时，学习者通过职业教育途径的多样选择，提高了自身的话语表达，而政府的资源调配方式等也更加灵活。在这些因素的共同作用下，条块分割的单向度治理途径显然已经不能满足 1+X 证书制度的诉求，需要在治理机制上做出实质性的回应。二、1+X 证书制度驱动职业教育治理变革的整体逻辑1+X 证书制度给职业教育提出了新的治理诉求，需要在遵循职业教育内在发展规律的基础上，重新探索职业教育体系各个相关元素的多向度关系以及复杂的作用机理，理顺职业教育各个利益主体及其分权模式等，以更好地回应1+X 证书制度对职业教育灵活性治理、高效性治理、整体性治理
25、和多向度治理的诉求，从而构建起职业教育治理的整体逻辑。（一）1+X 证书制度下职业教育治理的价值目标：提高效能与促进活力“效能指的是教育目的的達成程度”11，职业教育效能的标准是职业教育资源投入对社会和 个人发展的贡献。国家层面需要通过职业教育，完成人才培养的转型升级，支持经济社会的发展，从现有低效的职业教育中脱离出来，寻求更高效能的职业教育形态。从形式上看，1+X 证书制度是为了“夯实学生可持续发展基础拓宽就业创业本领，缓解结构性就业矛盾”，其本 质是通过 1+X 证书制度对职业教育进行系统性改造，提高职业教育的效能，增加职业教育的整体活力。只有高效、优质和公平的职业教育，才能在学习者的全人
26、发展、社会的根本需求、公共利益的保障中找到平衡，真正摆脱工程技术哲学对技术的追捧，从而实现完满职业人培养的目标。1+X 证书制度对于职业教育治理体系而言，在价值目标层面的冲击主要体现在：第一，职业教育不能固囿于学历教育藩篱，也不能固化为低层次的身份和社会地位象征，而应引导受教育者通过不断的技能积累，实现职业能级的跃升。从职业教育的内在范畴来讲，不仅包括职业学历教育，也包括支持社会民众广泛参与的职业技能培训;参与职业教育的场所也不限于职业院校，各类培训机构、产教融合性企业以及其他具有职业教育能力的机构和组织。从职业教育的外在标识来看，1+X 证书制度试图提升职业技能等级而实现职业教育参与者身份的
27、提升，将技能等级与学习成效挂钩，支持高技能等级证书拥有者获取相应的社会身份和经济地位，这种技能层次的提升可以有效引导学习者打磨自身技能，按照技能等级证书的标准不断升级自己的能力。第二，职业教育治理不是政行企校与学习者的单向度互动，而是复杂的交织体系，他们之间通过多重博弈相互制约，但又是一个有机整体。比如，对于企业而言，其职业教育参与主体的地位在传统模式中实际上是缺失的，而在校企合作中企业又是相对强势的一方，但这并不能迫使职业教育内部完全按照企业的需求来与其进行动态的交互，实现有益的合作。究其原 因，主要在于企业并不是职业教育发展资源的主要提供者，并且也不掌握职业教育机构的标 准，学校对参与校企
28、合作的需求是摇摆性的，有的体现为“理想上是迫切的，行动上是迟缓的”，影响了校企合作的效果。1+X 证书制度通过评价组织的中介作用，使企业需求的话语得到充分表达，校企互动不再是为了迎合某种利益需求，甚至是为了“低成本使用学习期间劳动 力”的简单诉求，而真正变成双方各自长期利益和短期利益的契合。第三，职业教育治理不能 成为僵化的治理，而是要塑造动态的治理形态，满足社会与学习者的需求。1+X 证书制度将学习的选择权还给了学习者，将企业的职业教育参与方式和途径进行了拓展，使职业教育相关的利益主体都有表达自身利益和参与决策的动态途径，弱化了公共权力通过资源投入控制职业教育的传统形态，可以有效激发职业教育
29、治理的效能。1. 治理的灵活性需求与僵化的治理结构。在1+X 证书制度的整体架构中，职业院校不仅提供学历教育，也提供职业培训，而职业教育培训机构也可以为受众提供相关培训。国家支持学习者通过职业技能等级证书并认证转化为课程学分，要求教育机构必须为学习者提供灵活的学分管理制度，学习的灵活性、自由度大大提升。同时，为企业等市场化主体的更深层次参与， 带来了管理体制、发展理念、组织文化等企业文化符号和运行理念，使“效率、灵活、动态”等 特性注入职业教育治理结构和治理过程中，改变了传统的治理理念。在多个因素的接入下，职业教育突破了传统院校占绝对主导地位的治理结构，尤其是单主体的僵化结构受到了冲击，因此需
30、要重新确立治理主体，并分配各个主体的治理权力，建立并完善多主体参与的治理体系。2. 治理的高效性特征与低效的治理方式。职业技能等级证书反映的是“典型岗位（群）所 需职业素养、专业知识和职业能力强化对典型工作任务能力的考核”，强调行业“新技术、 新工艺、新规范、新模式”的动态融入，其证书本身也不是固定不变的，而是自带竞争属性。 任何满足培训评价机构前置条件的机构或者组织都可以发布证书，是高效性特征明显的争议处理理念与范式。折射到治理体系层面，体现为高效的治理方式与运行机制，这和现有治理体系 “长期以来形成的依托经验进行决策，相对单一僵化、传统保守的治理过程矛盾”。同时，由 于职业教育传统治理体系
31、无法实现信息数据资源的有效对接和充分共享，企业所需求的“新技 术、新工艺、新规范、新模式”无法及时、高效地传递到教学过程和教学支持服务体系，因此 提出了治理优化的诉求。3. 治理的整体性需求与分裂的治理模式。1+X 证书制度对教学内容、教学方式、学生管理、教师教学能力等形成了新的需求。从教学内容来看，传统的职业教育带有明显的学科痕迹，1+X 证书制度要求按照典型任务来设计课程标准、教学评价标准、考核标准，是职业教育的工作过程、工作内容模式。从教学方式来看，传统的职业教育教学按照理论教学、理实一体化教学和实训教学分门别类的方式开展教学，而1+X 证书制度强调真实情景下的复杂任务学习，在学习过程中
32、需要强调真实任务的淬炼，形成与企业需求对接的能力。在学生管理上，传统的职业教育通过针对特定群体招生、封闭校园的模式开展脱产学习，跨校流动机会较少，从其他教育机构取得的课程学习成果难以被承认，而1+X 证书制度支持学习者有选择性地参与不同教育机构的学习，在学习时间的灵活性、学习空间的自由性和学习场所的选择上较之于以往有更大的自由度，这与封闭、固定的教学方式形成冲突。在教师能力上，职业教育一直呼吁实践教学，但在现实中由于繼续教育保障不足、校企合作程度不深，教师的实践教学能力得不到有效提升，这与强烈的实践教学需要形成较大的反差。在这些问题领域，职业教育并没有形成系统的治理思路，都是基于单一领域、单一
33、问题的治理，与1+X 证书制度所需要的系统性治理有较大的冲突。4. 治理的多向度诉求与单向度的治理途径。教育治理的优越性体现为多主体参与，是“不 同主体通过权力分配机制，实现合作管理、共同管理、共同治理的过程”。通过“复合的、 合作的、包容性的治理过程，增强治理行为的合理性，增强治理过程的有效性”，是对传统 “单向度、强制性的、刚性的”治理运作模式的超越。1+X 证书制度强化了企业话语的表达权及其表达方式，企业不仅仅局限于通过双主体育人融入人才培养方案制订、专业建设和课程教学中，还可以通过提供职业教育培训、开展职业评价组织的相关标准建设以及对职业技能等级的认定等，影响职业教育办学。同时，学习者
34、通过职业教育途径的多样选择，提高了自身的话语表达，而政府的资源调配方式等也更加灵活。在这些因素的共同作用下，条块分割的单向度治理途径显然已经不能满足 1+X 证书制度的诉求，需要在治理机制上做出实质性的回应。二、1+X 证书制度驱动职业教育治理变革的整体逻辑1+X 证书制度给职业教育提出了新的治理诉求，需要在遵循职业教育内在发展规律的基础上，重新探索职业教育体系各个相关元素的多向度关系以及复杂的作用机理，理顺职业教育各个利益主体及其分权模式等，以更好地回应1+X 证书制度对职业教育灵活性治理、高效性治理、整体性治理和多向度治理的诉求，从而构建起职业教育治理的整体逻辑。（一）1+X 证书制度下职
35、业教育治理的价值目标：提高效能与促进活力“效能指的是教育目的的达成程度”11，职业教育效能的标准是职业教育资源投入对社会和 个人发展的贡献。国家层面需要通过职业教育，完成人才培养的转型升级，支持经济社会的发展，从现有低效的职业教育中脱离出来，寻求更高效能的职业教育形态。从形式上看，1+X 证书制度是为了“夯实学生可持续发展基础拓宽就业创业本领，缓解结构性就业矛盾”，其本 质是通过 1+X 证书制度对职业教育进行系统性改造，提高职业教育的效能，增加职业教育的整体活力。只有高效、优质和公平的职业教育，才能在学习者的全人发展、社会的根本需求、公共利益的保障中找到平衡，真正摆脱工程技术哲学对技术的追捧
36、，从而实现完满职业人培养的目标。1+X 证书制度对于职业教育治理体系而言，在价值目标层面的冲击主要体现在：第一，职业教育不能固囿于学历教育藩篱，也不能固化为低层次的身份和社会地位象征，而应引导受教育者通过不断的技能积累，实现职业能级的跃升。从职业教育的内在范畴来讲，不仅包括职业学历教育，也包括支持社会民众广泛参与的职业技能培训;参与职业教育的场所也不限于职业 院校，各类培训机构、产教融合性企业以及其他具有职业教育能力的机构和组织。从职业教育的外在标识来看，1+X 证书制度试图提升职业技能等级而实现职业教育参与者身份的提升，将技能等级与学习成效挂钩，支持高技能等级证书拥有者获取相应的社会身份和经
37、济地位，这种技能层次的提升可以有效引导学习者打磨自身技能，按照技能等级证书的标准不断升级自己的能力。第二，职业教育治理不是政行企校与学习者的单向度互动，而是复杂的交织体系，他们之间通过多重博弈相互制约，但又是一个有机整体。比如，对于企业而言，其职业教育参与主体的地位在传统模式中实际上是缺失的，而在校企合作中企业又是相对强势的一方，但这并不能迫使职业教育内部完全按照企业的需求来与其进行动态的交互，实现有益的合作。究其原 因，主要在于企业并不是职业教育发展资源的主要提供者，并且也不掌握职业教育机构的标 准，学校对参与校企合作的需求是摇摆性的，有的体现为“理想上是迫切的，行动上是迟缓的”，影响了校企
38、合作的效果。1+X 证书制度通过评价组织的中介作用，使企业需求的话语得到充分表达，校企互动不再是为了迎合某种利益需求，甚至是为了“低成本使用学习期间劳动 力”的简单诉求，而真正变成双方各自长期利益和短期利益的契合。第三，职业教育治理不能 成为僵化的治理，而是要塑造动态的治理形态，满足社会与学习者的需求。1+X 证书制度将学习的选择权还给了学习者，将企业的职业教育参与方式和途径进行了拓展，使职业教育相关的利益主体都有表达自身利益和参与决策的动态途径，弱化了公共权力通过资源投入控制职业教育的传统形态，可以有效激发职业教育治理的效能。1. 治理的灵活性需求与僵化的治理结构。在1+X 证书制度的整体架
39、构中，职业院校不仅提供学历教育，也提供职业培训，而职业教育培训机构也可以为受众提供相关培训。国家支持学习者通过职业技能等级证书并认证转化为课程学分，要求教育机构必须为学习者提供灵活的学分管理制度，学习的灵活性、自由度大大提升。同时，为企业等市场化主体的更深层次参与， 带来了管理体制、发展理念、组织文化等企业文化符号和运行理念，使“效率、灵活、动态”等 特性注入职业教育治理结构和治理过程中，改变了传统的治理理念。在多个因素的接入下，职业教育突破了传统院校占绝对主导地位的治理结构，尤其是单主体的僵化结构受到了冲击，因此需要重新确立治理主体，并分配各个主体的治理权力，建立并完善多主体参与的治理体系。
40、2. 治理的高效性特征与低效的治理方式。职业技能等级证书反映的是“典型岗位（群）所 需职业素养、专业知识和职业能力强化对典型工作任务能力的考核”，强调行业“新技术、新工艺、新规范、新模式”的动态融入，其证书本身也不是固定不变的，而是自带竞争属性。任何满足培训评价机构前置条件的机构或者组织都可以发布证书，是高效性特征明显的争议处理理念与范式。折射到治理体系层面，体现为高效的治理方式与运行机制，这和现有治理体系 “长期以来形成的依托经验进行决策，相对单一僵化、传统保守的治理过程矛盾”。同时，由 于职业教育传统治理体系无法实现信息数据资源的有效对接和充分共享，企业所需求的“新技 术、新工艺、新规范、
41、新模式”无法及时、高效地传递到教学过程和教学支持服务体系，因此 提出了治理优化的诉求。3. 治理的整体性需求与分裂的治理模式。1+X 证书制度对教学内容、教学方式、学生管理、教师教学能力等形成了新的需求。从教学内容来看，传统的职业教育带有明显的学科痕迹，1+X 证书制度要求按照典型任务来设计课程标准、教学评价标准、考核标准，是职业教育的工作过程、工作内容模式。从教学方式来看，传统的职业教育教学按照理论教学、理實一体化教学和实训教学分门别类的方式开展教学，而1+X 证书制度强调真实情景下的复杂任务学习，在学习过程中需要强调真实任务的淬炼，形成与企业需求对接的能力。在学生管理上，传统的职业教育通过
42、针对特定群体招生、封闭校园的模式开展脱产学习，跨校流动机会较少，从其他教育机构取得的课程学习成果难以被承认，而1+X 证书制度支持学习者有选择性地参与不同教育机构的学习，在学习时间的灵活性、学习空间的自由性和学习场所的选择上较之于以往有更大的自由度，这与封闭、固定的教学方式形成冲突。在教师能力上，职业教育一直呼吁实践教学，但在现实中由于继续教育保障不足、校企合作程度不深，教师的实践教学能力得不到有效提升，这与强烈的实践教学需要形成较大的反差。在这些问题领域，职业教育并没有形成系统的治理思路，都是基于单一领域、单一问题的治理，与1+X 证书制度所需要的系统性治理有较大的冲突。4. 治理的多向度诉
43、求与单向度的治理途径。教育治理的优越性体现为多主体参与，是“不 同主体通过权力分配机制，实现合作管理、共同管理、共同治理的过程”。通过“复合的、 合作的、包容性的治理过程，增强治理行为的合理性，增强治理过程的有效性”，是对传统 “单向度、强制性的、刚性的”治理运作模式的超越。1+X 证书制度强化了企业话语的表达权及其表达方式，企业不仅仅局限于通过双主体育人融入人才培养方案制订、专业建设和课程教学中，还可以通过提供职业教育培训、开展职业评价组织的相关标准建设以及对职业技能等级的认定等，影响职业教育办学。同时，学习者通过职业教育途径的多样选择，提高了自身的话语表达，而政府的资源调配方式等也更加灵活
44、。在这些因素的共同作用下，条块分割的单向度治理途径显然已经不能满足 1+X 证书制度的诉求，需要在治理机制上做出实质性的回应。二、1+X 证书制度驱动职业教育治理变革的整体逻辑1+X 证书制度给职业教育提出了新的治理诉求，需要在遵循职业教育内在发展规律的基础上，重新探索职业教育体系各个相关元素的多向度关系以及复杂的作用机理，理顺职业教育各个利益主体及其分权模式等，以更好地回应1+X 证书制度对职业教育灵活性治理、高效性治理、整体性治理和多向度治理的诉求，从而构建起职业教育治理的整体逻辑。（一）1+X 证书制度下职业教育治理的价值目标：提高效能与促进活力“效能指的是教育目的的达成程度”11，职业
45、教育效能的标准是职业教育资源投入对社会和 个人发展的贡献。国家层面需要通过职业教育，完成人才培养的转型升级，支持经济社会的发展，从现有低效的职业教育中脱离出来，寻求更高效能的职业教育形态。从形式上看，1+X 证书制度是为了“夯实学生可持续发展基础拓宽就业创业本领，缓解结构性就业矛盾”，其本 质是通过 1+X 证书制度对职业教育进行系统性改造，提高职业教育的效能，增加职业教育的整体活力。只有高效、优质和公平的职业教育，才能在学习者的全人发展、社会的根本需求、公共利益的保障中找到平衡，真正摆脱工程技术哲学对技术的追捧，从而实现完满职业人培养的目标。1+X 证书制度对于职业教育治理体系而言，在价值目
46、标层面的冲击主要体现在：第一，职业教育不能固囿于学历教育藩篱，也不能固化为低层次的身份和社会地位象征，而应引导受教育者通过不断的技能积累，实现职业能级的跃升。从职业教育的内在范畴来讲，不仅包括职业学历教育，也包括支持社会民众广泛参与的职业技能培训;参与职业教育的场所也不限于职业 院校，各类培训机构、产教融合性企业以及其他具有职业教育能力的机构和组织。从职业教育的外在标识来看，1+X 证书制度试图提升职业技能等级而实现职业教育参与者身份的提升，将技能等级与学习成效挂钩，支持高技能等级证书拥有者获取相应的社会身份和经济地位，这种技能层次的提升可以有效引导学习者打磨自身技能，按照技能等级证书的标准不
47、断升级自己的能力。第二，职业教育治理不是政行企校与学习者的单向度互动，而是复杂的交织体系，他们之间通过多重博弈相互制约，但又是一个有机整体。比如，对于企业而言，其职业教育参与主体的地位在传统模式中实际上是缺失的，而在校企合作中企业又是相对强势的一方，但这并不能迫使职业教育内部完全按照企业的需求来与其进行动态的交互，实现有益的合作。究其原 因，主要在于企业并不是职业教育发展资源的主要提供者，并且也不掌握职业教育机构的标 准，学校对参与校企合作的需求是摇摆性的，有的体现为“理想上是迫切的，行动上是迟缓的”，影响了校企合作的效果。1+X 证书制度通过评价组织的中介作用，使企业需求的话语得到充分表达，校企互动不再是为了迎合某种利益需求，甚至是为了“低成本使用学习期间劳动 力”的简单诉求，而真正变成双方各自长期利益和短期利益的契合。第三，职业教育治理不能 成为僵化的治理，而是要塑造动态的治理形态，满足社会与学习者的需求。1+X 证书制度将学习的选择权还给了学习者，将企业的职业教育参与方式和途径进行了拓展，使职业教育相关的利益主体都有表达自身利益和参与决策的动态途径，弱化了公共权力通过资源投入控制职业教育的传统形态，可以有效激发职业教育治理的效能。