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1、遗留污染与超级基金法环境保护部宣教中心北京大学兼职教授贾峰,2013年11月18日遗留污染与超级基金法拉芙运河事件公众意愿与公共政策制定超级基金法（案例：GE）遗留污染与超级基金法拉芙运河事件公众意愿与公共政策制定超级基金法（案例：GE）拉弗运河（Love Canal）事件1978 年，卡特总统宣布此地区进入“紧急状态”，此事件成为全美甚至全世界皆知的大新闻，10 个区的950 户家庭撤离。到1980年，美国政府花费了4500万美元搬迁居民、健康检查和环境研究；纽约州花费69亿美圆进行污染治理和生态修复谁来承担责任？遗留污染与超级基金法拉芙运河事件公众意愿与公共政策制定超级基金法（案例：GE）
2、新知、民意、管制、成本与效益诺贝尔奖的一次失误1945年，瑞士的化学家穆勒(Paul Mueller)发明合成了DDT 能够有效杀除蚊虫、控制疟疾蔓延，1948荣获诺贝尔生理/医学奖。1962寂静的春天出版1997年，瑞典卡罗林斯卡医学院的评委会公开表示，为将1948的诺贝尔医学奖授予DDT的发明者而感到羞愧。他们表示，在今后的评奖中，应把诺贝尔奖颁发给那些经得起实践检验的发明创造以及那些没有争议的发明和成果。遗留污染与超级基金法拉芙运河事件公众意愿与公共政策制定超级基金法（案例：GE）新知、民意、管制、成本与效益美国国会众议院经过六年工作和参议院经过三年工作，对石油化工等行业的危险污染和治污
3、情况做了大量的立法调研和准备工作，并形成了四部相互关联法案草案，提交给国会进行讨论：13环境紧急反应环境紧急反应法法4石油、危险物石油、危险物质和危险废弃物质和危险废弃物反应、责任和赔反应、责任和赔偿法偿法，又称卡，又称卡特政府议案特政府议案众议院85号议案2危险废弃物污染法在固体垃圾处置法的基础上修改而成众议院7020号议案 参议院1480号议案 参议院1341号议案石油污染责任和赔偿法在清洁水法的基础上修改而成前3个议案经过了立法讨论和审议程序，最后通过议案是融合了其他议案相应条款的7020号议案。但由于最后通过的法案是一个在各方妥协基础上形成的拼凑版本，因此其很多条款在内容上并不严密，造
4、成司法解释的困难。综合环境反应、赔偿和责任法，又称超级基金法1992年年 P.L.102-426公众环境应对促进法公众环境应对促进法1996年年 P.L.104-201 1997财政年环境保护财政年环境保护授权法案授权法案1999年年 P.L.106-113 超级基金回收平衡法超级基金回收平衡法1996年年 P.L.104-208 财产保存、贷方责任财产保存、贷方责任 及抵押保险保护法及抵押保险保护法1986年年 P.L.99-499超级基金修正与再授权法超级基金修正与再授权法1990年年 P.L.101-508 综合预算调整法案综合预算调整法案1980年年 P.L.96-510 综合环境反应
5、、综合环境反应、赔偿与责任法赔偿与责任法2002年 P.L.107-118 小规模企业责任减免和棕色地块振兴法至此，经历了七次复杂的修正过程才最终形成了现在的超级基金法（在美国法典中编号为第42编第9601至9675条）修正沿革 超级基金法概述由于场地污染治理缓慢、诉讼费用高昂影响该法推行增加了超级基金额度；补充了和解程序条款；鼓励公众参与；完善了场地清理技术标准将超级基金法税收授权时间延长至1995年12月31日放宽了债权人和受托人的免责范围针对棕色地块问题增加潜在善意购买人免责、毗邻不动产所有人免责等条款放宽已关闭军事场地利用限制放宽联邦场地利用限制避免该法对资源回收企业的影响设置资源回收
6、行为抗辩条款鲜明特色 不同以往溯及既往非单纯的命令管制式法规 （清洁水法、清洁空气法、资源保护利用法-预防污染的产生）目标是清理已存的污染强有力的授权只处理最严重的污染场地（脏中选脏）资金充足主要制度和内容四项最基本的法律制度：四项最基本的法律制度：信息收集和分析反应权限授予联邦超级基金 制度严厉的环境责任制度跟踪、及时了跟踪、及时了解全国污染场解全国污染场地状况，确定地状况，确定清理优先顺序。清理优先顺序。赋予联邦政府强赋予联邦政府强大的实施反应行大的实施反应行动（清除、修复）动（清除、修复）的权力，州只起的权力，州只起到配合作用到配合作用创设创设“危险物危险物质信托基金质信托基金”，即超级
7、基金，即超级基金，为联邦政府的为联邦政府的反应行动和污反应行动和污染场地的清理染场地的清理提供资金支持。提供资金支持。以污染者付费以污染者付费原则为基础；原则为基础；溯及既往的效溯及既往的效力；严格责任；力；严格责任；共同侵权时连共同侵权时连带责任。带责任。超级基金法概述主要执行机构联邦环保局空气与辐射局长助理 局长副局长行政与资源管理局长助理首席财政金融官办公室执法与守法保障局长助理总顾问办公室总督察办公室国际事物局长助理环境信息局长助理农药、有毒物质与防护局长助理研究与开发局长助理1区 波士顿6区达拉斯2区 纽约7区堪萨斯城水局长助理3区 费城4区 亚特兰大8区丹佛5区 芝加哥10区西雅图
8、9区旧金山固体废物与应急反应局长助理固体废物与应急反应办公室机构设置环保署2013年预算为$83亿美元 环保署超级基金平均年度预算:13.6亿美元 环保署$270亿超级基金环境责任认定与追究责任体系责任体系G GE EDDF FC CA AB B归责原则及其归责原则及其构成要件构成要件责任范围责任主体共同侵权责任标准自然资源损害赔偿诉讼反应费用追偿诉讼与反应费用分摊诉讼抗辩事由和免责条件责任主体环境责任体系船舶或设施当前的所有人或经营人危险物质处置时设施的所有人或经营人危险物质“产生人”即危险物质“处置安排人”危险物质“运输人”潜在责任人TCE,perchlorateCASE STUDYTCE
9、,perchlorateLIABLE PARTIES1.Owners&Operators2.Transporters3.GeneratorsCASE STUDYOwners&Operators(party#1,party#2)Transporters(party#3,party#4,party#5)Generators(party#6,party#7,party#8)谁为清理污染承担责任？场地清理修复程序通知/发现清除行动行动备忘录工程清除行动后期控制清除行动修复调查/可行性研究（基线风险评估）修复工程设计修复行动、工程施工完成后期建筑与维护5年跟踪监测场地删除场地发现进入综合环境反应、赔偿和
10、责任信息系统初期评估现场调查NPL无需进一步修复行动计划修复方案选择方案提议和决策记录清除行动可在场地筛选和修复过程的任何时间发生综合环境反应、赔偿和责任信息系统前期筛选危害排序系统修修复复程程序序场场地地筛筛选选和和评评估估场地清理修复程序场地筛选和评估1 1 12 2 23 3 3场地发现：指场地发现：指EPA了解有害物质泄露或潜在泄露信息的过了解有害物质泄露或潜在泄露信息的过程场地污染物转移评估程场地污染物转移评估；初评：对现有场地信息做一个花费相对最少的评价，决定初评：对现有场地信息做一个花费相对最少的评价，决定有无进一步采取行动的必要性，限期有无进一步采取行动的必要性，限期1 1年；
11、年；场地监测：对场地现场条件和特征进行更深层次的监测与场地监测：对场地现场条件和特征进行更深层次的监测与评估，以判断该场地是否可选入评估，以判断该场地是否可选入NPL名单名单；4 4危害排序系统危害排序系统(HRS)：是对：是对NPL候选名录的场地进行相对候选名录的场地进行相对风险评估并排序的数风险评估并排序的数学模型学模型；当场地得分大于；当场地得分大于28.5分时建分时建议列入议列入NPL名单名单入选NPL的程序 提议入选阶段EPA对场地运用HRS模型打分，若超过28.5分则可列入NPL场地；每个州或地区可提出优先列入NPL的场地；若某个场地满足以下三个标准，则该场地列入NPL中：美国公共
12、卫生服务部毒物与疾病登记署确认该场地具危害暴露风险、USEPA确认该场地严重威胁公众健康、对该场地采取修复行动比紧急移除行动更经济。公众评议阶段（Federal Register，60天）最终决定阶段NPL国家优先污染场地名录场地清理修复程序资金筹集管理机制超级基金的来源超级基金的来源1超级基金的融资状况分析超级基金的融资状况分析2超级基金的支出状况分析超级基金的支出状况分析34超级基金的使用范围和条件超级基金的使用范围和条件超级基金的来源19801980年危险物质反应信托基金年危险物质反应信托基金 资金筹集管理机制更名1986年危险物质超级基金石油和化工原料税对责任方追回的费用财政拨款 基金
13、利息基金利息罚款和罚款和投资等投资等1981-1986年年环境收入税1986年年 超级基金修正及再授权法超级基金修正及再授权法 再授权法未通过再授权法未通过1987-1995年年1995-2008年年2009年年美国复苏与再投资法美国复苏与再投资法对年收入超过200万的公司征收环境税，税率是超过200万以外的收入的0.12%。提高石油征税，并增提高石油征税，并增加对加对5050种化学衍生物种化学衍生物征税（在制造过程中征税（在制造过程中使用了超过使用了超过50%50%重量重量 的需征税化工原料）的需征税化工原料）超级基金的使用范围和条件针对危险物质释放所作的一系列调查研究的费用 试点项目中与铅
14、污染土壤相关的清除、净化等行动所需费用 任何人因执行国家应急计划的行动而提出的补偿请求 无法从责任方处获得的自然资源损害补偿政府采取危险物质反应行动所需要的费用 对公众参与技术性支持的资助“执行优先”策略：首先确定潜在责任人及其清除修复的资格并与其协商治理污染场地或设施。若责任人不愿承担或无法履行治理责任则由环保局先行治理，费用由超级基金承担。而后对责任人提起诉讼，追回相应费用，并附以罚款等惩罚措施。对反应行动费用没有责任的请求人，求偿时需证明其对反应费用无任何责任，并且是根据国家应急计划等有关命令要求进行行动，求偿费用合理。对反应行动费用负有责任的请求人在以下情形下也可得到合理的费用补偿：据
15、内务档案能证明，总统在做决定进行反应行动时是武断的、反复无常的或是不符合法律规定的。只有在总统认定请求人已穷尽全部行政和司法救济程序仍无法从责任人处获得自然资源赔偿金时才能从基金中得到支付。不用于支付任何由于长期暴露于多污染源，或者扩散性污染源污染的环境空气中所导致的人身或者财产损害的赔偿费用。在任何财政年内，若总统认定基金应当全部用于支付由于危险物质释放产生的公共健康威胁所发生的费用，则不用于支付该项赔偿请求。此资助对单个接收拨款者的拨款金额不超过50,000（必要的情况下可免除该限制）接受拨款者至少需要贡献技术援助费用总额的20（特定情况下也可免除这项要求）对单个设施，拨款不得超过一项，但
16、可适时补充拨款。对1 到3个大城市地区开展的与铅污染土壤相关的试点项目，一般费用不超过1500万美元。资金筹集管理机制超级基金的融资状况分析基金利息专项税收回收的资金和罚款财政拨款立法初期，回立法初期，回收资金很少，收资金很少，专项税收是主专项税收是主要的融资途径要的融资途径19861986年年和和19901990年年的的税税收收授授权权使使资资金金总总额额达达到到两两次次小小峰峰值值，专专项项 税税收收仍仍是是主要融资主要融资 途径途径19951995年年后后授授权权终终止止超超级级基基金金资资金金快快速速减少减少财财政政拨拨款款成成为为主主要要融融资资渠渠道道，并呈增加趋势并呈增加趋势资金
17、来源资金来源1981-1995财政年度（占总收入的百分比）财政年度（占总收入的百分比）1996-2007财政年度（占总收入的百分比）财政年度（占总收入的百分比）专门税收专门税收$18,018(67.5%)$936(6.0%)财政拨款财政拨款$4,616(17.3%)$9,281(59.2%)基金利息基金利息$2,412(9.0%)$2,543(16.2%)回收资金和罚款回收资金和罚款$1,634(6.1%)$2,906(18.6%)共计共计$26,680(100%)$15,667(100%)合计合计$42,347（按（按2007年通胀率计）年通胀率计）1981-2007财政年度超级基金的融资情
18、况 资金筹集管理机制超级基金的支出状况分析费用支出费用支出管理费用管理费用执法费用执法费用清除费用修复费用修复费用资金筹集管理机制资金筹集管理机制清除和修复费用NPL场地数量的变化NPL的场地数量呈现逐年下降的趋势 NPL场地类型的变化治理费用高的场地（如采矿业场地）增加，治理费用低的场地（如废物处理场地）减少 污染场地责任方的确认“执行优先”策略促使更多污染责任方主动承担场地的治理责任。NPL污染场地的平均清除修复费用增加，总的清除修复支出减少 修复费用：修复相关活动的支出，包括调查、修复设计、公修复费用：修复相关活动的支出，包括调查、修复设计、公众参与、修复工程建设、工程后建设和责任方的监
19、管等。众参与、修复工程建设、工程后建设和责任方的监管等。清除费用：清除相关活动的支出，包括清除评价、调查、清清除费用：清除相关活动的支出，包括清除评价、调查、清除工程建设、监管费用等。除工程建设、监管费用等。场地类型场地类型数量数量平均每块场地的费用支出平均每块场地的费用支出清理费用总计清理费用总计制造加工业制造加工业491125912矿业矿业3344.31462.5多用途场地多用途场地427.8328.7再循环利用产业（化工，石油，电池）再循环利用产业（化工，石油，电池）1229.11115.3废物处理场地废物处理场地5117.13644.8其它其它1987.21427.6合计合计13979
20、.913891NPL中不同类型非联邦场地的治理费用（1983-2007财政年度）020%40%60%80%100%1983-19891990-19992000-2007制造加工业矿业多用途场地再循环利用产业 废物处理场地 其它执法费用执法费用的主要支出项目有以下四类：执法支持活动；对责任方的诉讼；与责任方谈判；识别责任方 从1999年到2007年执法费用减少了超过23%，但其在超级基金总支出中仍占到14%的高比例。执法支持活动执法支持活动对责任方的诉讼对责任方的诉讼与责任方谈判与责任方谈判识别责任方识别责任方其他其他美国超级基金执法分类项目支出（1999-2007财政年度）诉讼费用从99到07
21、年减少了近一半，这表示越来越多场地污染问题可以通过与责任方协商解决。执法支持活动费用是执法支执法支持活动费用是执法支出中最大的一部分，定义为出中最大的一部分，定义为支持管理和对超级基金项目支持管理和对超级基金项目的评估，该部分支出一直较的评估，该部分支出一直较高是执法费用保持高比例的高是执法费用保持高比例的主要原因，它包括一些复查主要原因，它包括一些复查项目，技术场地保持和执法项目，技术场地保持和执法数据库维护，都属于一些长数据库维护，都属于一些长期持续的工作。期持续的工作。资金筹集管理机制管理费用 管理费用从管理费用从19991999年到年到20072007年降低了年降低了7%7%，从，从1
22、.431.43亿亿降到降到1.321.32亿。但到亿。但到20072007年仍年仍然占到更高的比例，大概在然占到更高的比例，大概在10%10%左右。左右。这些费用中有一半用于租这些费用中有一半用于租赁，支付水电费，物业管理，赁，支付水电费，物业管理，包括包括EPAEPA总部和地方办事处的总部和地方办事处的花费。花费。EPAEPA官方表示许多管理费官方表示许多管理费用比如租赁费用在短期内是用比如租赁费用在短期内是固定的，因此并不能随着实固定的，因此并不能随着实际场地清理费用水平的减少际场地清理费用水平的减少而迅速减少。而迅速减少。美国超级基金管理活动支出分类美国超级基金管理活动支出分类 资金筹集
23、管理机制再开发所面临的问题什么是棕色地块？棕色地块棕色地块，是一些不动产，因为现实的或潜在的某种危险物质、是一些不动产，因为现实的或潜在的某种危险物质、污染物或者致污物，因此该不动产的扩展、再开发或再利用可能污染物或者致污物，因此该不动产的扩展、再开发或再利用可能会复杂化。会复杂化。超级基金法的影响：超级基金法的影响：严格环境责任的高风险使私人投资者不愿参与污染场地再开发 公共财政无力承担与污染场地治理有关的全部费用环境责任环境责任财务障碍财务障碍环境治理环境治理再利用再利用 计划计划棕色地块再开发除外情形，包括：被列入NPL或被提出列入NPL的场地；受超级基金法的行政命令或法院宣判的不动产；
24、受多氯联苯泄漏污染的土地；已受其他基金补贴治理的土地；其他权责机关负责治理的场地；已有其他法令规制或特别规定的场地。发展历程EPA发起联邦级项目，包括棕色地块经济再开发行动、棕色地块行动议程、以及棕色地块全国伙伴关系198090年代年代初期初期90年代年代中期中期2002年年过于严厉的责任规定，使投资者对棕色地块持回避态度；为解决超级基金项目的低效及扩大资金来源，个别州开始推行自愿治理项目（VCP）综合环境反应、综合环境反应、赔偿与责任法赔偿与责任法棕色地块再开发二次二次大战后大战后工业化高速发展，环保工业化高速发展，环保法规缺失，出现了大量法规缺失，出现了大量被弃置的受污染地块被弃置的受污染
25、地块颁布小规模企业责任减轻和棕色地块振兴法，将已有成功经验法律化，加大对州、地方、印第安部落的支持。主要规定包括责任的澄清和扩大对州和地方政府的授权及财政支持。棕色地块评估补贴棕色地块治理补贴棕色地块周转性贷款基金补贴棕色地块培训补贴 棕地修复再利用法是超级基金法的修正案超级基金法污染责任方的广泛法律定义造成无人敢碰许多中轻度且有再利用价值的污染场地由州和当地政府部门和土地开发商或者非营利组织合作协商接受自愿性修复污染物包括泄漏的石油类，挥发物，农药，重金属(铅)，石棉等。全国有约50万个棕地，包括了20万个地下储油库污染场地资源保护利用法一千七百十四个清理行动资源保护利用法共有六千七百个企业
26、全国大约五十万个棕地十万至二十万个 被遗弃的地下储存油库点四万多个被调查污染程度的场地1676个国家重点污染场地NPL州超级基金污染场地全国棕地污染场地约500,000个污染程度国家重点污染场地（NPL）1676 棕色地块再开发的参与方其他相关方确保不动产得确保不动产得到适当的治理到适当的治理降低各利益相降低各利益相关方对不动产开关方对不动产开发潜在责任的担发潜在责任的担忧忧不动产所有人获得不动产的获得不动产的合理收益合理收益限制潜在责任限制潜在责任公共利益相关者振兴社区、提升振兴社区、提升经济经济提高社区形象提高社区形象私人利益相关者振兴社区、提振兴社区、提 升经济升经济获得投资回报获得投资
27、回报可能希望将棕地可能希望将棕地再开发捆绑为大再开发捆绑为大型开发项目的一型开发项目的一部分部分棕色地块再开发GE与哈德逊河PCB污染1946-1977 年，通用电气的两家电容器工厂排放了近589.6吨多氯联苯污染哈德逊河下游到纽约近320公里的河段2001年被EPA列入国家优先处理名录（NPL）GE与哈德逊河PCB污染清理工作从2009年动工，费用从10年预估的5亿美元增加到13.3亿美元“治理哈德逊河污染是通用电气的责任所在。这是他们履行责任的时刻。”在年月日推出“绿色创想”(Ecomagination)让我们看看污染治理的成效 上个世纪上个世纪70年代，有的学者估算当时美国全境大概有年代
28、，有的学者估算当时美国全境大概有65万万块涉及环境污染的场地。块涉及环境污染的场地。经过超级基金场地的初步评估（经过超级基金场地的初步评估（PA），从），从1980年至今，年至今，美国境内存在超过美国境内存在超过4.4万万个涉及危险物质释放并污染的场个涉及危险物质释放并污染的场地地 对污染相对较轻的场地进行简单治理，并列入综合环境对污染相对较轻的场地进行简单治理，并列入综合环境反应、赔偿和责任信息系统（反应、赔偿和责任信息系统（CERCLIS），而污染严重的），而污染严重的场地将被列入国家优先污染场地名录（场地将被列入国家优先污染场地名录（NPL）。）。绩效分析累积的累积的NPL场地场地167
29、6块块（Cumulative NPL Sites）修复工程已完成的场地修复工程已完成的场地 1143块块（Construction Completions）已从已从NPL中删除的场地中删除的场地（Deleted Sites）363块块处于监测和控制处于监测和控制过程中的场地过程中的场地 780块块修复工程未完成的场地修复工程未完成的场地（Active Sites）533块块部分修复单元已从部分修复单元已从NPL中中删除的场地删除的场地 58块块再看管制、成本与效益场地修复比例：68%（2012-11）场地修复面积：46亿英亩（占全部污染面积的85%，2004）上千万居民避免了人体健康风险超级基
30、金项目总支出：648亿美元58%来自税收和拨款（含利息）修复成本回收率低管理执法费用支出超过50%不可量化绩效增加社会公众的环境福利增强紧急事件的反应应急能力提升污染清理的公民自觉性和社会参与性促进了环境经济手段的发展提高法律的威慑力改变企业行为一旦发生危险物质释放，政府可以快速地做出反应从而减少公民生命财产的损失，同时也降低由于公民对污染物的担忧和厌恶而引起的感知风险。为了使当地居民有意识地参与到影响其社区的决策中，超级基金法要求联邦环保局组织一些利益相关者和公众参与到修复治理行动中，并且监督联邦环保局的决策。超级基金法的实施催生了一种全国范围内应对某类国土安全威胁的人力物力资源快速调配模式。建立了针对联邦政府、州政府、地方政府的不同级别的法定应急准备组织框架。这些框架使得超级基金项目的相关人员能够有效应对多种紧急事件。超级基金法所规定的的严格责任，促进了一系列环境经济手段的发展（如绿色信贷，环境污染责任保险）。绩效分析非NPL的不动产拥有者，基于对不动产价格的考虑，会自发地对地块进行清理以避免承担污染物释放的责任。而潜在购买者倾向于当前进行清除修复，把将来的不确定责任转变为当前的确定成本。这就在某种程度上提高了修复效率。生态学时代的到来Gaylord Nelson，Conservation GovernorDenis Hayes&Earthday谢谢！谢谢！贾峰贾峰