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1、第十一章 产业组织政策 第一节 产业组织政策概述 第二节 反垄断政策 第三节 规制政策 第一节 产业组织政策概述一、概述二、产业组织政策分类三、产业组织政策的实现手段一、概述 产业组织政策主要被各国政府用来影响和调整企业与企业之间关系、政府与企业之间的关系，用于规范市场秩序、纠正市场失败以及有效地实现资源配置。产业组织政策是市场经济实践的产物，其产生的依据在于：市场力量本身并不能自发地避免过度竞争，也不能防止大规模企业凭借其垄断地位，采用共谋、卡特尔和价格歧视等不正当手段来获取高额利润、抑制竞争。因此，以立法形式制定市场规则、规范企业市场行为是必要的。产业组织政策是产业政策中具有核心地位的那部
2、分产业政策，也就是指针对经济运作中可能出现的市场失灵，政府为了达到维护有效的市场竞争的目的，而制定和采用的调整市场结构、规范市场行为的产业政策。二、产业组织政策分类 从政策取向看，各国已有的产业组织政策可分为两大类：产业组织政策产业组织合理化政策 产业竞争政策企业联合政策企业兼并政策经济规模政策反垄断政策规制政策中小企业政策1、企业兼并政策 指企业间的吸收合并，这种合并过程使得被合并的企业资产无论在名义上还是实际上都成为合并企业资产的一部分，从而失去了它原来独立的经营实体的地位。其结果是减少了产业内企业的数量，扩大了现存企业的规模。因此，它是政府用来抑制企业间过度竞争，提高市场集中度，实现规模
3、经济的手段。三、产业组织政策的实现手段2、企业联合政策 根据联合的程紧密程度，企业联合可分为建立企业间专业化分工协作关系和组织企业集团两种类型。前者主要是以经营业务为纽带，通过不涉及资产关系的企业联合，后者是以资产和业务两重纽带形成的企业联合。无论是哪一种企业联合，都将企业竞争从无序引向有序，从分散引向集中，变过度竞争为适度竞争，实现规模经济。这一产业政策也属于追求规模经济政策。3、经济规模政策 这一产业组织政策的基本目标是，保证产业内的企业能充分利用规模经济，降低单位产品成本。它通过政策制定最小经济规模标准，达不到经济规模最小要求的新企业不得进入产业；而对于产业内原有规模偏小的企业则要求通过
4、企业兼并或企业联合等方式扩大规模。这一政策的主要功能是设置行政和法规进入壁垒，抑制企业盲目进入产业，以防形成过度竞争，影响规模经济。4、中小企业政策 其重点是研究制定如何扶持中小企业发展的措施。制定中小企业政策是保持产业组织内部竞争活力的要求，从而实现产业组织合理化和资源有效利用的目的。中小企业相对于大企业而言存在着人、财、物等方面的弱势，以及筹资困难和资产不稳定等问题，需要采取一定的扶持性措施，帮助其增强实力，比如：金融、税收、人才培养、信息提供等方面，在中小企业与大企业交易中，采取限制大企业的市场支配能力的政策和提高中小企业对抗能力的组织政策等。第二节 反垄断政策 反垄断法是政府通过制定各
5、种法令、法规来限制企业行为的垄断管制方式。具体而言，反垄断法是调整竞争关系，防范和控制垄断企业以合谋、滥用经济优势等方式限制和破坏竞争，以保护和促进竞争的法律规范。反垄断法主要是通过禁止妨碍竞争的行为和规定合理的市场结构类型两种方式来达到部分反垄断的目的。反垄断法的作用和内容（1）反垄断法的主要作用 保护竞争者的合法利益 保护消费者的合法权益 维持经济社会的效率与公平（2）反垄断法和企业并购政策的基本内容 禁止垄断和卡特尔协议：许多国家的反垄断法律，对危害竞争的垄断企业实行分割 限制削弱竞争的并购：各国反垄断法都对导致市场过度集中的企业并购，尤其是对大企业之间并购施行必要的规制和严格审查程序。
6、禁止滥用市场力量：各国的反垄断法都对价格歧视、排他性独家交易、搭配销售和限定销售区域等滥用市场地位的行为加以限制。美国的反垄断法和企业并购政策p（一）美国的反垄断政策和法律框架p（二）60 年代以来美国企业并购准则的变化趋势美国反垄断法体系的构成 名称 年份 主要内容谢尔曼法18901、禁止一切限制贸易的托拉斯和其他形式的合作；2、禁止一切垄断行为。克莱顿法19141、禁止削弱竞争或引起垄断的价格歧视；2、禁止削弱竞争的搭配销售和特许经营；3、禁止削弱竞争的兼并；4、禁止竞争企业之间的连锁董事会；5、允许受害人一方通过法律程序获得3 倍赔偿金；6、授权FTC 和司法部共同实施此法。联邦贸易委员
7、会法19141、禁止不公平的竞争方式以及欺诈性经营活动；2、建立独立的联邦贸易委员会（FTC），并授权FTC 制定和实施有关禁止不公平竞争和欺诈行为的规定。罗宾逊帕特曼法1936修改了克莱顿法中关于价格歧视的规定：1、将“削弱竞争”改为“有害于竞争”；2、同价格歧视的实施者一样，其被实行对象也属违法者。（二）60 年代以来美国企业并购准则的变化趋势 1968 年的并购准则，以市场集中度为主要判据 1982 年并购准则改进集中度标准，细划市场范围 1992 年并购准则突出了效率分析p 对反垄断政策的后果评析 反垄断政策的积极效果 对反垄断政策效果的质疑p 中华人民共和国反垄断法 2008 年8
8、月1 日正式生效中华人民共和国反垄断法 旨在预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展 共分8 章57 条，包括：总则、垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中、滥用行政权力排除、限制竞争、对涉嫌垄断行为的调查、法律责任和附则。反垄断法规定的垄断行为包括：经营者达成垄断协议；经营者滥用市场支配地位；具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。明确了国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，履行五大职能：研究拟订有关竞争政策；组织调查、评估市场总体竞争状况，并发布评估报告；制定、发布反垄断指南；协调反垄断行政
9、执法工作；反垄断委员会的具体工作由商务部负责，具体落实在商务部反垄断局。反垄断局下设六个处，分别是：办公室、竞争政策处、商谈处、法律处、经济处、监察执法处。商务部2009 年3 月18 日正式宣布，根据中国反垄断法禁止可口可乐收购汇源。这是反垄断法自2008 年8 月1 日实施以来首个未获通过的案例。第三节 规制政策 规制经济学(Economics of regulation)是一门新兴的经济学分支。它主要研究在“市场失灵”情况下政府的干预问题。n政府规制的涵义 政府规制：即政府利用法规对其统治下的社会经济主体的活动和行为进行影响、干预及限制。n 一、政府规制的类别、目标及执行机构n 二、政府
10、规制政策 一、政府规制的类别、目标及执行机构n1、政府规制的类别 经济性规制 直接规制 社会性规制 间接规制 直接规制是政府行政管理机构实施的规制行为。为防止与自然垄断、信息不对称、外部性和非价值物品等有关的经济活动而产生的，并且这些规则具有依据由政府机构认可和许可的法律手段直接影响企业的生产决策、供应方式等特点。经济性规制，是针对特定行业的规制。如公用事业、交通、通讯及金融业的规制。这些行业要么与自然垄断有关，要么与信息不对称有关。政府为保证服务供给的公平性和防止资源配置低效，通过认可和许可等手段，对企业的进入、退出、价格、服务的质量和数量等方面的活动进行规定或限制。社会性规制是一种新的规制
11、形式，是政府为控制（负）外部性和可能会影响人身安全健康的风险，而制定的一些规章制度对环境污染、产品质量和生产安全等实行规制，以纠正经济活动所引发的各种副作用和外部影响。社会性规制不是针对特定行业，而是面向全社会所有厂商和消费者。由于社会规制出现较晚，范围较广，不仅仅局限于经济活动本身，目前对其系统的实证调查和深入理论分析研究尚不充分。间接规制是政府有关部门通过法律规定的程序所实施的规制行为。不直接介入经济主体的决策，仅制约阻碍市场信息机制发挥职能的行为，并且以有效地发挥市场机制职能而建立完善的制度为目的的规制。主要内容包括以反垄断法为中心的竞争促进政策等。政府规制的类别、目标及执行机构n2、政
12、府规制的目标p 社会资源的有效配置：如果凭借市场势力，采取垄断价格或差别定价等，损害效率价格规制手段 p 保持企业财务状况稳定：政府有必要为企业募集资金提供一个好的环境各种规制手段p 确保企业内部效率：为避免垄断企业因缺乏竞争压力，导致内部低效率各种规制手段p 避免收入的再分配：垄断价格损害了消费者的利益价格规制手段政府规制的类别、目标及执行机构n3、政府规制的执行机构 规制机构的职责：首先，规制机构存在与否取决于政府的法令，因此其组织具有时效性。其次，规制机构是根据某项法规执行某些特殊领域的任务而存在，它的职能具有相对独立性和局限性。再次，规制机构只拥有政府赋予的部分权利，规制力度取决于规制
13、范围，因此它具有很强的伸缩性。n 规制机构具有半司法半立法的功能。n 规制机构的目标：理论上，是最大化社会福利，但现实中既可能以公共利益为目标，也可能服从于某些特殊利益集团的特殊利益。中国产业规制概要产业 进入规制 价格规制 主要规制法规 主要规制机构电力 供电营业许可证 核准 电力监管条例 国家、地方发改 营业执照（2005）委、电力司（局）物价局、电监会城市供水 资质审查、地方政府定价 城市供水条例 建设部、地方政府 工商登记（1994）邮政 国家垄断 法定价格 邮政法（1986）信息产业部 及实施细则电信 国家垄断或寡头 法定价格或 电信条例 信息产业部、物价 垄断 地方政府定价 司（局
14、）商业银行 许可营业执照 法定指导利率 商业银行法 中国人民银行、银 监会保险 审批 营业执照 法定 保险法 中国人民银行、保监 会二、政府规制政策n（一）自然垄断产业的政府规制n（二）竞争性产业的政府规制n（三）社会性规制二、政府规制政策n（一）自然垄断产业的政府规制p（1）自然垄断的内涵 传统的自然垄断理论是用平均成本持续下降来定义自然垄断：在自然垄断产业中，由于存在规模经济，企业的边际成本和平均成本持续下降，并且边际成本一直低于平均成本。此时，由一家企业提供整个产业的产品的成本要比多家企业分别提供这些产品的成本低，因此，从资源配置的角度看，独家企业垄断经营比多家企业同时竞争性生产更有效率
15、。现代自然垄断理论：由鲍莫尔、威利格等人提出 假设在某个产业中有m 个企业，n 种产品，C(Q)为成本函数，其中任何一个企业可以生产任意种产品，同时每个企业的产出向量分别是Q1,Q2,Qm,i=1,2,m,且满足Q1+Q2+Qm=Q，如果C(Q)C(Q1)+C(Q2)+C(Qm)成立，则称该产业的成本是劣加性的，那么该产业也就应当属于自然垄断产业。企业的平均成本曲线可能上升，也可能下降。拓展了自然垄断的涵义。政府规制政策p（2）自然垄断产业规制的内在必然性 传统的自然垄断理论认为，从整个社会的利益出发，政府有必要对自然垄断产业进行规制。一方面，自然垄断产业具有规模性，需要政府对市场的进入进行规
16、制，以便让一家企业独家经营，以获得规模经济效益；另一方面，自然垄断理论的定价矛盾使得政府必须进行价格规制，以便在社会资源配置效率和企业效益之间取舍。自然垄断理论的定价矛盾：处于垄断地位的企业为获得垄断利润会把价格定在高于边际成本的水平上。但是根据微观经济理论，只有当价格等于边际成本时，社会资源才实现了最有效的配置。但是由于自然垄断产业是成本递减行业，如果按边际成本定价，此时的价格低于平均成本，企业处于亏损状态。需要政府使用价格规制在社会资源配置效率和企业效益之间进行取舍现代自然垄断理论则认为 一方面，由于自然垄断产业具有成本劣加性，需要政府对市场实行进入规制，以保证整个产业以最低成本进行生产。
17、另一方面，自然垄断理论中的定价矛盾不再成为必然。在平均成本上升的产业中，虽然定价矛盾不复存在，但潜在的进入威胁，为保证企业的垄断地位，仍需要政府进行进入规制；对于平均成本下降的产业，定价矛盾仍然存在，价格规制仍有存在的理由。政府规制政策p（3）自然垄断产业规制的工具 p 进入规制 主要实行注册制、许可制和申报制，但程度不一。p 价格规制 采用了平均成本定价法限制企业制定垄断高价，价格规制的主要形式是公平报酬率规制。公平报酬率=（负债资本/资本总量）负债资本利率+（自有资本/资本总量）自有资本的合理利润率p 质量规制 主要是为了防止缺乏竞争的自然垄断产业提供的产品和服务质量下降。政府规制政策p（
18、4）规制失灵与规制改革A、规制失灵-主要表现在：l 企业内部低效率的产生：规制机构在自然垄断产业中实行公平报酬率规制，企业不再面对外部强大的竞争压力，内部技术创新、管理创新、服务创新行动缓慢，削弱了企业降低成本的激励机制。l 规制滞后使企业蒙受损失：价格修改一般需要相当长的时间，将这一时间段称为“规制滞后”，规制时滞的延长，将会使企业由于自身的行为不能适应市场信息的变化而蒙受一定的损失。l 规制的目的和结果不一致：实施进入规制的目的是限制产业内过度竞争，但由于规制机构与被规制企业相比在各个方面相比在各个方面都处于劣势，再加上双方之间存在不对称信息，这使得规制难以收到预期效果。政府规制政策l B
19、、激励性规制：指那些能给被规制企业提供金融刺激的办法，诱导垄断者去实施某种行动，以达到某个规制目的的规制政策。其采用的主要方法有：区域间竞争 特许投标制 价格上限规制 社会契约制 政府规制政策lC、放松规制 p 放松规制，一般是指对经济性规制的缓和或放松。p对于某一个具体的自然垄断产业是实行规制还是放松规制，采取何种规制方式，应该视具体产业而定，并且最终取决于规制的成本收益分析。p规制收益是指规制实行后，给当事人及社会福利带来的利益增量。p规制成本是指由实施规制所耗费的人、财、物机会成本及其他规制的成本所构成。政府规制政策规制不仅被应用在自然垄断产业，同时也存在于竞争性产业（二）竞争性产业的政
20、府规制n（1）竞争性产业规制的原因 如对金融业和高新技术产业的规制l通过政府规制克服由于信息不对称所导致的市场失灵，如在金融业，对客户的经营能力做出限制性规定l政府规制可以保障广大消费者的生命安全，制定资格审查制度，对产品或服务的内容、质量、卫生和安全性能做出详细规定l政府规制可以限制市场中的过度竞争。政府规制政策 高新技术产业的规制 高新技术产业规制的原因：存在市场失灵的现象u 风险大：从生产投资到最终成果转化需要较长时间，同时投资巨大，由于市场中存在高度不确定性，企业要承担很大的风险；u 存在信息不对称：高新技术产品性能复杂，成果转化的各个阶段都存在着信息不对称问题；u 外部性：高新技术在
21、成果转化过程中具有不同程度的外溢效应，即外部性。l 高新技术产业规制政策 信息不对称的规制：第一，研发机构与企业之间；第二，企业与企业孵化器。风险性的规制：制定相关的风险投资法律，使风险投资动作规范化，政府利用其高信用，以少量的资金引导和促进大量的民间资本投入 外部性的规制：首先是产权激励；其次是服务激励。最后是优惠政策政府规制政策n（三）社会性规制 社会性规制的目的 l 外部性：如环境污染l 信息不对称：如准入、标准及信息披露要求等 l 非价值物品：是在经济活动中产生社会问题的物品，可分为“不受欢迎的市场结果”和“功德物品”。政府规制政策p 社会性规制的方式l 直接规制 具体手段包括禁止特定
22、行为、限制经营性活动、资格制度、检查与鉴定制度、基准与认证制度等。l 行政手段 比较常见的社会性规制，如制定标准、发布实施、招待检查和实施处罚等l 经济手段 诱导型规制（财政补助、执行鼓励金，低息贷款）和诱因型规制l 信息提供与公开 政府利用行政法规手段，强制厂商提供真实的全面的信息，如要求厂商必须标明配方、有效期，适用范围、使用方法，批号等真实内容。1968年的并购准则，以市场集中度为主要判断 当市场中4家最大企业所占市场份额之和（CR4）达到或超过75%时，两家企业不能并购的条件是：主并企业的市场份额为4%以内，被兼并企业的市场份额4%以上；主并企业的市场份额为10%以内，被兼并企业的市场
23、份额2%或以上；主并企业的市场份额为15%以内，被兼并企业的市场份额1%或以上；当CR4低于75%时，主并购企业的市场份额和被并购企业的市场份额不能超过一定限额。1982年的并购准则，改进集中度标准，细划市场范围 改进：一是提出了新的划分市场范围的方法和规则，即哪些产品、哪些企业应划为同一市场；二是引进了新的方法来测定市场集中度，即赫芬达尔赫希曼指数（HHI指数）。HHI1000时 低集中度市场；1000HHI1800时中集中度市场 HHI 1800时 高集中度市场 在低集中度的市场内：不管并购企业的市场份额是多少，一般都可得到批准。在中等集中度市场中：如果HHI上升小于100，一般可以获准。如果并购后的HHI上升100以上，就可能得不到批准。在高集中度的市场里：并购后HHI上升小于50，一般会得到批准；HHI上升到50100之间，有可能得不到批准；如果并购使HHI上升100以上，不会得到批准。1992年的并购准则，突出了效率分析 淡化了市场份额指标，突出了效率指标，强调并购对竞争趋势的影响分析，提出了评价并购的竞争效应的分析框架和具体标准，详细地解释了如何分析并购行为是否导致反竞争效应，以及特定的市场要求是否影响了这种效应。