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1、公共管理学公共管理学公共管理系公共管理系 吴兴军吴兴军1 1 现代公共管理及其理论的兴起，是现代公共管理及其理论的兴起，是2020世纪世纪7070年代末以来公共领域发生的重要事件。年代末以来公共领域发生的重要事件。人类社会正在经历一场深刻的变革。这场变人类社会正在经历一场深刻的变革。这场变革的目标是建立和发展一个更具合法性基础、革的目标是建立和发展一个更具合法性基础、更能体现公共利益、更具民主与法治精神、更更能体现公共利益、更具民主与法治精神、更具责任感和回应性、更加公开、公正和廉洁、具责任感和回应性、更加公开、公正和廉洁、更具效率与效能、更具国际竞争力的新的社会更具效率与效能、更具国际竞争力
2、的新的社会治理或公共管理典范。治理或公共管理典范。公共管理公共管理:一场深刻的社会变革一场深刻的社会变革2 2公共管理学公共管理学第一章第一章 绪论绪论3 3教学目标教学目标 掌握管理、行政和公共管理的掌握管理、行政和公共管理的概念，了解管理理论的演进、行政概念，了解管理理论的演进、行政学的发展以及公共管理理论的兴起，学的发展以及公共管理理论的兴起，熟悉公共管理理论的研究途径与方熟悉公共管理理论的研究途径与方法。法。4 4核心提示核心提示 公共管理是公共组织提供公共公共管理是公共组织提供公共物品和公共服务的活动。它是在公物品和公共服务的活动。它是在公共行政的基础上逐渐发展形成的，共行政的基础上
3、逐渐发展形成的，其主要或核心部分是政府管理活动。其主要或核心部分是政府管理活动。5 5主要主要内容内容 第一节第一节 管理与管理理论的演进管理与管理理论的演进 第二节第二节 行政与行政学行政与行政学 第三节第三节 公共管理及其理论的兴起公共管理及其理论的兴起6 6第一节第一节 管理与管理理论的演进管理与管理理论的演进一、管理的含义一、管理的含义二、管理的职能二、管理的职能三、管理的类型三、管理的类型四、管理理论的演进四、管理理论的演进7 7一、管理的含义一、管理的含义 管理者在一定的环境和条件管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标，动员和下，为了实现组织目标，动员和运用有效资源而进行的计
4、划、组运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。织、领导和控制等社会活动。8 8一是自然属性（共性、生产力属性）一是自然属性（共性、生产力属性）二是社会属性（个性、生产关系属性）二是社会属性（个性、生产关系属性）管理的两重性管理的两重性9 9二、管理的职能二、管理的职能 管理的职能是指管理者在管理过程管理的职能是指管理者在管理过程中的各种基本活动及其功能。中的各种基本活动及其功能。计计划划职职能能组组织织职职能能领领导导职职能能控控制制职职能能1010三、管理的类型三、管理的类型 工商管理工商管理:（私人管理）（私人管理）在非公共领域在非公共领域、是以企业组织、是以企业组织为依托并
5、以盈利为依托并以盈利为目的而进行的为目的而进行的管理活动。管理活动。公共管理公共管理:在公共领域、在公共领域、代表社会公共利代表社会公共利益、承担社会公益、承担社会公共事务，是公共共事务，是公共组织提供公共物组织提供公共物品和服务的社会品和服务的社会活动。活动。1111“在所有其他不重要的方面是相在所有其他不重要的方面是相似的似的”（沙雷语）（沙雷语）工商管理与公共管理的工商管理与公共管理的相似处：相似处：1212 一、追求的价值不同（公共利益一、追求的价值不同（公共利益与与本企业的利益）本企业的利益）二、提供的产品与服务不同（均等地提二、提供的产品与服务不同（均等地提供公共产品和服务供公共产
6、品和服务非均等地提供特殊产非均等地提供特殊产品或服务）品或服务）三、权威的来源不同（公民授予的公权三、权威的来源不同（公民授予的公权力，强制性与排他性力，强制性与排他性协议权力，平等性协议权力，平等性与竞争性）与竞争性）公共管理与工商管理的公共管理与工商管理的不同点：不同点：1313四、管理理论的演进四、管理理论的演进（一）古典管理理论阶段（一）古典管理理论阶段（二）行为科学阶段（二）行为科学阶段（三）现代管理理论（三）现代管理理论1414一、一、“行政行政”的界定的界定二、行政学的研究对象、相关学科和特征二、行政学的研究对象、相关学科和特征三、行政学的产生三、行政学的产生 第二节第二节 行政
7、与行政学行政与行政学1515一、行政的界定一、行政的界定 定义：行政是依法享有国家权力的国家行政定义：行政是依法享有国家权力的国家行政 机关，对国家事务、社会公共事务和自身内机关，对国家事务、社会公共事务和自身内部事务的管理活动。部事务的管理活动。行政与非公共行政、立法和司法、泛行政的行政与非公共行政、立法和司法、泛行政的区别。区别。行政与管理的关系（先后、宽窄、自然与社行政与管理的关系（先后、宽窄、自然与社会）。会）。16161.1.行政是以提供公共服务为目的社会管理活动。行政是以提供公共服务为目的社会管理活动。2.2.行政是为国家政治统治服务的政治性活动。行政是为国家政治统治服务的政治性活
8、动。3.3.依法行政是现代行政的本质特征。依法行政是现代行政的本质特征。4.4.社会民主是有效行政的基础保证。社会民主是有效行政的基础保证。5.5.公平原则是现代行政的出发点。公平原则是现代行政的出发点。现代行政的特点现代行政的特点1717二、行政学的研究对象、研究内容、二、行政学的研究对象、研究内容、相关学科和特征相关学科和特征 研究对象：研究对象：行政学是以行政管理为行政学是以行政管理为研究对象、并揭示其内在规律的一门学研究对象、并揭示其内在规律的一门学科（国家行政组织对国家和社会公共事科（国家行政组织对国家和社会公共事务及其自身内部事务进行有效管理的规务及其自身内部事务进行有效管理的规律
9、、基本原则和方法的一门学科）。律、基本原则和方法的一门学科）。1818 研究内容：研究内容：行政目标行政目标政府职能政府职能行政环境行政环境行政效率行政效率政府自身管政府自身管理理1919 相关学科：相关学科：行政学运用多种知识行政学运用多种知识研究行政管理问题，涉及政治学、法研究行政管理问题，涉及政治学、法律学、社会学、管理学、心理学等多律学、社会学、管理学、心理学等多门学科。门学科。2020行政学的特征行政学的特征（1）阶级性与社会性的统一）阶级性与社会性的统一（2）理论性与应用性的统一理论性与应用性的统一（3）规范性与权变性的统一规范性与权变性的统一（4）综合性与独立性的统一综合性与独立
10、性的统一2121 三、行政学的产生三、行政学的产生 行政学诞生于美国，是资本行政学诞生于美国，是资本主义社会政治、经济和社会发展主义社会政治、经济和社会发展到更高阶段的历史产物。到更高阶段的历史产物。2222 罗纳德罗纳德.怀特：怀特：1926年出版年出版行政学导论行政学导论一书一书威尔逊：威尔逊：1887年年发表发表行政之研行政之研究究古德诺：古德诺：1893年年提出提出“政治行政两政治行政两分论分论”代表人物代表人物2323第三节第三节 公共管理及其理论的兴起公共管理及其理论的兴起 一、公共管理的含义一、公共管理的含义二、公共管理理论的产生二、公共管理理论的产生三、公共管理的研究对象三、公
11、共管理的研究对象四、公共管理的学科特征四、公共管理的学科特征五、公共管理理论的研究途径与方法五、公共管理理论的研究途径与方法2424一、公共管理的含义一、公共管理的含义公共管理是公共组织提供公共物品和公共管理是公共组织提供公共物品和服务的管理活动。服务的管理活动。公共管理与公共行政有所不同，但包公共管理与公共行政有所不同，但包含了公共行政的许多内涵。含了公共行政的许多内涵。公共行政是政府特别是执行机关为公公共行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。众提供服务的活动。2525 主体不同：主体不同：公共行政公共行政的主体是政府（官员）；的主体是政府（官员）；公共管理公共管理的主体是公共组织（
12、管理者）。的主体是公共组织（管理者）。关注的焦点不同：关注的焦点不同：公共行政公共行政关注过程、程关注过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部序以及将政策转变为实际的行动，并以内部取向为特征；取向为特征；公共管理公共管理更多的是关注取得某更多的是关注取得某种结果和对结果所负的个人责任。种结果和对结果所负的个人责任。观念基础不同：观念基础不同：公共行政公共行政以传统的以传统的“行政行政”概念为基础；概念为基础；公共管理公共管理以以“管理管理”概念为概念为基础。基础。公共管理与公共行政的区别公共管理与公共行政的区别2626 公共部门公共部门的定义与分类的定义与分类 公共物品公共物品的定义与分
13、类的定义与分类 公共职能和公共权力公共职能和公共权力与公共管理相近的几个概念与公共管理相近的几个概念2727 公共部门是公共事务的管理者和公共服务的公共部门是公共事务的管理者和公共服务的提供者。提供者。广义的公共部门：政府机构、公用事业、广义的公共部门：政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等故门以及各种公共事业、非政府公共机构等故门以及各种不同组织的公共层面。不同组织的公共层面。狭义的公共部门：政府机构以及依据政府狭义的公共部门：政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门。决策产生的机构和部门。准公共部门准公共部门(第三部门、非营利组织第三部门、非营利组织)：公：公用事业、公共事业、非政
14、府公共机构等。用事业、公共事业、非政府公共机构等。公共部门的定义与分类公共部门的定义与分类2828 公共物品：指具有消费上的非竞争性和非公共物品：指具有消费上的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费等特征的物品。排他性、自然垄断性以及收费等特征的物品。纯公共物品与准公共物品。纯公共物品与准公共物品。有形的公共物品（硬性的）与无形的公共有形的公共物品（硬性的）与无形的公共物品（软性的）物品（软性的）全国性的公共物品与地方性的公共物品。全国性的公共物品与地方性的公共物品。公共物品的定义与分类公共物品的定义与分类2929 公共职能：是建立在集体而不是个人基础之公共职能：是建立在集体而不是个人基础之上
15、的、用来满足占社会人口大多数的群体需求上的、用来满足占社会人口大多数的群体需求的一种活动。（并非必须由公共部门独家行使，的一种活动。（并非必须由公共部门独家行使，由许多不同的表现形式）由许多不同的表现形式）公共权力：一般是指由立法、行政、执法、公共权力：一般是指由立法、行政、执法、司法等国家和社会的公共机构形势使的权力。司法等国家和社会的公共机构形势使的权力。（对私权：法无禁止即自由；对公权：法对私权：法无禁止即自由；对公权：法无授权即禁止）无授权即禁止）公共职能与公共权力公共职能与公共权力3030二、公共管理理论的产生二、公共管理理论的产生 公共管理研究始于政府管理研究；公共管理研究始于政府
16、管理研究；公共管理理论起源稍显模糊；公共管理理论起源稍显模糊；20世纪世纪20-30年代，公共行政开始形成；年代，公共行政开始形成；20世纪世纪70-80年代初，公共管理理论在美年代初，公共管理理论在美国一些大学的商学院和公共政策学院中开国一些大学的商学院和公共政策学院中开始形成。始形成。3131公共事务管理公共事务管理“软性软性”一面一面公共政策分析公共政策分析“硬性硬性”一面一面P P途径（政策途径）的文献：如途径（政策途径）的文献：如政策政策分析和管理分析和管理B B途径（商业途径）的文献：如途径（商业途径）的文献：如管理管理评论评论、公共行政评论、公共行政评论和和公共行公共行政实践与理
17、论政实践与理论公共管理研究的两种途径和方法公共管理研究的两种途径和方法3232三、公共管理的研究对象三、公共管理的研究对象 公共管理是一个研究公共管理公共管理是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科。活动或公共管理实践的学科。国家机关的管理活动国家机关的管理活动+其他公共其他公共组织的管理活动。组织的管理活动。3333四、公共管理的学科特征四、公共管理的学科特征对象与范围较大：政府行政机关对象与范围较大：政府行政机关+立法与司法机关；立法与司法机关；非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共方面。非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共方面。跨学科、综合性。跨学科、综合性。核心主题核心主题 转换为
18、战略管理、政治环境、绩效评估等。转换为战略管理、政治环境、绩效评估等。涉及大量的公共行政没有涉及的主题。涉及大量的公共行政没有涉及的主题。案例分析成为公共管理的一种核心方法。案例分析成为公共管理的一种核心方法。更具现实性。更具现实性。3434五、公共管理理论的研究途径与方法五、公共管理理论的研究途径与方法 途径：途径：有管理学、政治学、法学、经济学有管理学、政治学、法学、经济学等多种途径；最有影响的经济学途径是公共选等多种途径；最有影响的经济学途径是公共选择理论（新政治经济学）和新制度学派（新制择理论（新政治经济学）和新制度学派（新制度主义）。度主义）。方法：方法：历史研究、文献研究，系统、比较、历史研究、文献研究，系统、比较、实验、案例分析。实验、案例分析。3535 复习思考题复习思考题1.管理的基本含义是什么？管理的基本含义是什么？2.古典管理理论各学派的主要思想有哪些？古典管理理论各学派的主要思想有哪些？3.简述人际关系理论各学派的主要思想。简述人际关系理论各学派的主要思想。4.现代管理理论各学派的主要思想有哪些？现代管理理论各学派的主要思想有哪些？5.现代行政的特点是什么？现代行政的特点是什么？6.指出公共管理的学科特征及研究方法。指出公共管理的学科特征及研究方法。3636