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1、论行政复议的范E一、行政复议的立法现状的缺乏目前我国关于行政复议的立法仍存在着一些缺乏之处，主要表现为以下几点： 1、行政复议范围当中规定的被申请人范围狭窄行政复议法设定行政复议范围都是“行政机关”的行政行 为，而我国还有大量事业单位或者特殊的企业也可以作出行政行 为，如果按照行政复议法的规定，申请人对事业单位或者特殊企 业作出的具体行政行为不服就不在行政复议范围之内。2、“具体行政行为”的内涵和外延不清楚在行政复议法第六条第十一项当中，出现“具体行政行为” 的专业法律术语，但法律上并未对其内涵和外延加以界定，没有 公认的法定标准，有些行政行为还难以纳入行政复议范围，如交 通事故责任的认定。3
2、、“具体行政行为”与“抽象行政行为界线不清楚在实际工作中，有的行政机关规避法律、法规规定，作出的 具体行政行为没有明确写明特定的当事人，但所指对象明确，这 样的行政行为是属于具体行政行为还是抽象行政行为难以确定。4、“人事处理决定”的内涵和外延不清楚行政复议法第八条第一款规定，不服行政机关作出的行政处 分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提 出申诉。这里的其他人事处理指的是什么，是行政机关的内部人 事处理还是外部的人事处理或者是全部的人事处理，是对人身权 的处理还是对财产权的处理，都没有明确的规定。二、行政复议范围存在问题的主要成因1、行政复议法自身的缺陷行政复议范围存在的问
3、题也是行政复议法存在问题的集中 表达，根本原因在于行政复议法原那么性强、操作性差，导致行政 复议范围看似有一个固定范围，但实际范围并不明确，严重制约 了行政复议工作的深入开展和行政复议制度整体效能的发挥。2、行政复议工作指导不利按照立法的规定，只有立法机关才有权对法律作出解释。从 实际工作情况看，有些有争议的行政行为能否纳入行政复议范围 法律规定并不明确，需要立法机关的及时指导，对有些法律规定 不明确的内容予以明确，而从现实的情况看，到目前为止，立法 机关并没有对行政复议工作的请示作出具体的指导性的批复，而 从其他渠道指导的情况看，作出的请示批复不符合行政复议法的 立法宗旨，不利于行政复议的开
4、展。3、行政复议理论研究缺乏有价值的理论成果与行政复议工作密切相关的理论研究尚未形成规模，导致现 实中的理论问题长期得不到有效解决，制约了行政复议的开展。4、法律引导错误法律除了具有强制、惩罚功能以外，还有教育、引导功能，从而为人们的行为提供一个合理的心理预期。但从行政复议法规 定的情况看，申请人申请行政复议没有什么法定的标准，只要申 请人认为行政行为与其有联系，侵害了其合法权益就可以申请行 政复议，这是行政复议法给人们提供的法定信息。这样的信息带 来的结果是，大量与行政行为没有利害关系的人到行政复议机关 申请复议，行政复议机关却不予受理，既增加了行政本钱，也造 成行政资源的浪费，还影响行政机
5、关的形象。三、完善行政复议范围法律制度的对策1、扩大被申请人的范围从行政复议法和行政复议议法实施条例规定的情况看，涉及 被申请人的表述都是行政机关，这样的规定将大量可以作出行政 行为的事业单位或特殊的企业排除在行政复议范围之外，因此， 必须对行政复议范围重新界定。应当将行政复议法和行政复议法 实施条例中规定的“行政机关”重新界定为“行使国家行政权 力的机关、组织或单位”更符合实际需要。2、明确界定“具体行政行为”和“抽象行政行为”的内涵 和外延必须在理论研究的基础上,将其内涵和外延界定清楚。否那么 理论上的争鸣不可防止地带到行政复议工作实际中来，影响行政 复议工作健康可持续开展。无论是哪种行政
6、行为，都要包括以下 几个方面的构成要素：第一，实施行政行为的主体，应当是行使 国家行政权力的机关组织或单位，既包括行政机关，也包括法律、 法规授权的事业组织和企业；第二，实施行政行为针对的客体， 即管理相对人，包括公民、法人或其他组织；第三，行政行为处 理内容，是授益行为还是赋予义务行为，即对权利客体的权益的 影响。3、明确界定“人事处理决定”的内涵和外延在市场经济条件下，人事处理除了具有传统意义上的人事处 理外，还包括人员隶属关系不明确、身份不确定情况下的外部人 事处理行为。对于传统的内部人事处理不属于行政复议范围，实 践中基本没有争议。但对于外部的人事处理，应当纳入行政复议 范围。4、将抽象行政行为应当被纳入行政复议范围由于立法排除了对抽象行政行为的复议监督，其他监督机制 又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关, 特别是某些基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财 物、乱收费用。还有一些行政机关为了争夺收费权、处分权、许 可权，推卸职责义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政 行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章冲突、重复和管理失 控。对于这些问题，因立法明确排除对抽象行政行为的复议，其 他监督机制又难以奏效，于是便形成了对抽象行政行为监督的真 空地带。因此，有必要将抽象行政行为纳入行政复议的范围。