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1、关于中国长期护理保险制度模式的思考 一、中国建立长期护理保险制度的必要性 建立长期护理保险制度,不仅是满足养老服务需求、应对人口老龄化的需要,也是促进养老服务业发展、实现经济结构转型升级的需要,更是加快社会建设、让社会发展成果更多更好地惠及全体人民的需要。人口老龄化导致长期护理需求快速增长,迫切需要对养老护理进行制度性安排。第六次人口普查结果显示,中国 60 岁及以上老年人口中,生活不能自理的比例约为 2.95%,身体不健康但生活能自理的比例约为 13.90%,其他为身体健康或基本健康。以此结合 60 岁及以上老年人口数量,可以推算出 2010 年人口普查时不能自理的老年人口约为 523.4万
2、人。据预测,由于老龄化和高龄化的影响,不能自理老年人口将在 2014 年突破 600 万人,2029 年左右突破 1000 万人,2041年突破 1500 万人,2050 年达到 1876 万人左右。二、中国长期护理保险制度应具备的基本特征 根据长期护理保险制度实施的国际经验和中国社会保险制度的实践经验,中国长期护理保险制度应该是一个统一的福利性、普惠性、强制性社会保障制度,旨在为国民提供标准化的基本护理保障。具体来说,应该具备以下几个特征。(1)统一性。中国长期护理保险制度应该是一个全国统一的制度,即在全国不分城乡、不分地区采取相同的制度框架。碎片化发展是中国社会保障制度建设的一大弊端,多年
3、来饱受垢病。一直以来,无论是我国的养老保险制度还是医疗保险制度,都存在着人群分割和地区分割。这使得制度的并轨和整合己经成为当前社会保障制度改革的重要任务。长期护理保险制度作为一种新的社会保障制度,要避免出现养老保险、医疗保险发展过程中的人群有别、先城后乡等情况,就要从制度建立之初就实施统一的制度,避免再走弯路。(2)福利性。中国长期护理保险制度必须具备一定的社会再分配性质,必须有部分资金来源于公共财政,以承担长期护理保险中的托底功能。公共财政投入主要是通过政府补贴的形式,对部分低收入困难群体的参保和使用服务进行补贴,确保低收入群体可以参与到制度中来,并确保他们可以享受到护理服务。对长期护理进行
4、公共投入是发达国家的普遍做法,世界上建立了长期护理保险制度的国家大多在制度筹资机制中将公共投入作为重要资金来源。如日本长期护理保险制度规定,在使用者承担 10%后,剩余部分由保费和公费各承担 50%。(3)普惠性。中国长期护理保险制度应该成为一项广覆盖的制度。广覆盖一直是中国在养老、医疗领域的社会保障制度所追求的目标,同样也应该成为长期护理保险制度的目标。长期护理保险制度建立后,作为一项基本的社会保障制度,应尽可能惠及全体人民。所有参保人员特别是老年人,只要是在需求评估过程中确认其符合长期护理保险支付条件,都应该被纳入保险支付范围,尤其是要尽量将广大农村老年人纳入保障范围。三、中国长期护理保险
5、制度的模式选择 (一)覆盖人群 根据医疗保险覆盖范围确定长期护理保险制度的覆盖面是国际上的普遍做法。德国要求各类医疗保险的投保人都要参加护理保险,日本要求 40 岁以上的各类医疗保险参保人必须同时参加护理保险,而韩国则要求 20 岁以上的国民医疗保险参保人同时也是护理保险参保人。有研究建议,中国可实行护理保险跟从医疗保险的原则,参保人为18-65岁国民。但这一年龄范围与中国目前的医疗保险制度并不衔接。(二)筹资机制 政府补贴、保险缴费和使用者负担共同成为护理保险制度的筹资来源,是其他国家在实施长期护理保险制度时通常采用的做法,如荷兰、日本、韩国等均采取了这种筹资模式。在不同国家的筹资机制安排中
6、,政府补贴、保险缴费和使用者负担比例有所不同。德国政府补贴在 33.3%以上,日本约为 45%,韩国约为 20%。使用者负担一般不超过 20%,如日本使用者负担约 10%,韩国的机构服务使用者个人负担 20%,居家服务使用者个人负担巧%。但有不少研究认为,韩国使用者的负担过重。(三)需求评估 护理需求分级和评估制度是长期护理保险制度运行的关键一环,是确定保险给付的条件。所有实施长期护理保险制度的国家均建立了相应的需求分级和评估制度。如德国将长期护理需求分为三个等级,由德国医疗保险基金的医疗审查委员会组织评估;日本则将其分为七个等级,由地方护理认定审查委员会组织评估;韩国将其分为三个等级,由等级
7、判定委员会组织评估。四、结论与讨论 随着人口老龄化程度的不断加深和护理需求的日益增长,建立长期护理保险制度的必要性也日益增强。根据实施长期护理保险制度的国际经验和中国建立社会保险制度的实践经验,中国长期护理保险制度应该是一个统一的福利性、普惠性、强制性社会保障制度,旨在为国民提供标准化的基本护理保障。其框架大体如下:以各类医疗保险参保人群作为其覆盖人群,即参照目前城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险的覆盖范围,将大部分在职人员和全部老年人纳入参保范围;建立政府补贴、保险缴费和使用者负担三源合一的筹资机制;建立全国统一的护理需求分级和评估制度;实施实物支付、现金支付和混合支付
8、相结合的保险给付。但是,基于中国目前护理服务和养老服务体系的发展状况,要实施好长期护理保险制度,还必须进行一系列配套的制度改革和建设。一是进行养老护理机构的分级与分类。实施长期护理保险制度后,要将养老机构作为实现机构护理的主要力量,为此,必须建立与长期护理保险制度发展相适应的机构服务供给机制。首先,必须对现有的养老机构功能进行调整,推动大部分养老机构实现医养结合,向护理型的养老机构转变;其次,要建立一批专业性的护理机构,实现养老机构的功能性分类和层次性分级,即不同的养老机构具备提供不同等级护理服务的能力,实现服务的专业化和层次性。如日本长期护理保险制度中,将机构服务分为设施服务、护理老人保健设
9、施服务、护理疗养型医疗机构服务等三类。二是制定护理服务标准。护理服务标准包括服务提供标准和服务费用标准两类。服务提供标准是指长期护理保险制度中需要对不同等级的服务给付确定相应的时间标准(如服务几小时)、内容标准(服务什么)、水平标准(怎样服务)。服务费用标准是指单位时间内使用某一内容、某一水平服务应支付的服务费用。制定护理服务标准的目的是,通过将护理服务标准化,保险受益人可根据评估结果事先了解自己可得到怎样的服务给付,而服务提供者则可事先了解自己应该提供怎样的服务,以及提供该服务可以得到怎样的报酬。三是制定护理产品目录。长期护理保险服务给付还应包括一些护理产品的使用。在长期护理保险制度的实施过程中,应该通过制定护理产品目录的形式,明确服务给付包含哪些护理用品,每类用品允许使用哪些品牌的产品,其价格几何、费用如何分担等。护理产品目录有利于护理利用者和提供者选用合适的护理产品,引导双方合理利用护理资源。