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1、 中国可持续发展油气资源中国可持续发展油气资源 战略研究战略研究 -专题研究报告之七专题研究报告之七 中国可持续发展油气资源战略的政策研究中国可持续发展油气资源战略的政策研究 （纲要）（纲要）20032003年年11 11月月2626日日 目目 录录 一、世界典型国家油气政策法规分析及其一、世界典型国家油气政策法规分析及其 对我国的启示对我国的启示二、我国油气政策法规历史沿革、现状及二、我国油气政策法规历史沿革、现状及其存在的主要问题其存在的主要问题三、实施我国可持续发展油气资源战略的三、实施我国可持续发展油气资源战略的政策建议政策建议一、世界典型国家油气政策法一、世界典型国家油气政策法 规分
2、析及其对我国的启示规分析及其对我国的启示 研究目标：世界各油气生产国和消费国的油气 政策法规，包括：（一）油气资源保护与开发 （二）海外市场的开发方式 （三）国内消费市场管理 （四）国家安全储备 （五）环保、节油与替代等方面所实施的政策 （一）油气资源保护与开发政策（一）油气资源保护与开发政策尽管不同类型国家所采取的政策体系表现出不同特点，能源安全、能源效率、环境保护、市场化和政府监管体系是各国制订能源政策的核心。1、各国不断调整和完善能源政策，积极寻求发展能源多元化的总体战略。2、在本国油气资源的保护与利用方面，各国多采取加强国内油气资源勘探开发和技术投入，提高国内油气产量，以减少对进口原油
3、的依赖度。3、各国在油气资源开发问题上都相应采用了不同的立法管理和税收体制支持国内油资源的勘探和开采。（二）海外市场开发政策（二）海外市场开发政策世界各国在积极勘探开发国内资源的同时，也纷纷利用各种方式和手段开拓海外市场，采取多种途径和合作方式获取海外油气资源。1、注重发展与周边国家的区域油气管网建设。2、积极实施“走出去”战略，大力开拓海外 油气市场3、不少国家还有一套由官方、半官方和民间机构组成的政策评价网络体系，来研究海外投资开发油气资源的合作模式、政府参与及对国家的经济贡献程度（三）国内消费市场管理体制及（三）国内消费市场管理体制及 配套政策配套政策在美、德、英、日、韩、俄罗斯等国的能
4、源政策中，在对油气消费市场的管理体制进行调整的同时，对税收管理体制也在进行改革。各国油气消费市场的管制改革取向以税收、能源监管制度为主要政府干预手段，辅以实施非政府机构的标准化体系。1、对政府职能部门进行改造，注重协调能源、环境监管，适应能源消费市场的综合管理。2、调整价格和税收政策，提高市场竞争机制。在制定各类法律法规、价格和税收政策中，各国政府机构采取了不同的做法，在不同程度上放松对石油和天然气生产的管制。一些国家在价格补贴方面采取了积极的措施，但也有一些国家仍然对价格进行限制和补贴。（四）国家安全储备战略及政策四）国家安全储备战略及政策一个国家的石油安全至关重要，各个国家都在抓紧建立国家
5、石油安全储备体系。（五）节油和油气替代政策（五）节油和油气替代政策 节油和替代是各国能源政策发展的重要核心内容，各国家都在大力推进各种环境保护、节能的政策与措施同时，研究和推广节油标准化并用各种税收政策鼓励新能源研制和清洁燃料煤推广，以加快能源多样化。1、建立中央与地方政府相互协调的政策体系。2、分析节约潜能，制定节油与环保政策发展战略。3、加大科技投入，建立国际合作研究网络，从人才培养、研究与开发、技术推广使用三个方面加强对能源及其相关问题的研究。4、采取各种手段，强化能源保护意识，推进能源保护措施国际化。（六）值得借鉴的主要经验及启示六）值得借鉴的主要经验及启示1、重视本国的油气供应，在适
6、度开发本国油气资源的基础上，积极开拓海外市场，获取稳定的油气来源。2、制定一套有利于石油安全的国家能源政策，尽快建立起自己的能源安全体系，最大限度地减少石油安全问题带来的威胁。3、高度重视节能工作，采取经济、法律、行政等多种手段，大力提倡节约油气消耗，提高资源利用效率，实现可持续发展。4、高度重视环境保护工作，制定一系列法律、法规，采取多种措施，把经济发展、油气消费与环境保护有机地结合起来。5、重视油气生产与供应，设有运转有效、信息灵通、分析研究和决策能力较强的国家能源主管部门，负责油气行业管理和有关政策的制定，同时协调国家与石油公司之间以及国际间的油气问题。二、我国油气政策法规历史沿革、二、
7、我国油气政策法规历史沿革、现状及其存在的主要问题现状及其存在的主要问题 建国以来，石油工业取得巨大成就的原因之一，是油气资源开发利用政策法规的正确引导和大力支持。（一）我国油气资源开发利用政策法（一）我国油气资源开发利用政策法规的历史沿革及其分析规的历史沿革及其分析1、我国石油工业管理体制的历史沿革 随着国家经济体制改革的不断深化，我国石油工业管理体制也逐步完成了由计划经济管理体制向市场经济管理体制的过渡，先后经历了集中统一管理、“三分四统”、“五龙治水”和“大重组”四个阶段。2、我国油气勘探开发政策法规的历史沿革及其现状分析建国以后的主要法规：关于对外商开放我国油气资源勘探开采投资项目的政策
8、法规。关于石油价格的政策法规。关于油气资源勘探开发的政策法规。关于环境保护方面的政策法规。关于税收政策和有关法规。关于节约和替代方面的政策与法规。（二）现行油气勘探开发利用政策法（二）现行油气勘探开发利用政策法规存在的主要问题规存在的主要问题1.油气立法问题。油气法制建设有待完善。2、“走出去”的政策问题。我国石油产业的市场结构仍然存在缺陷，政府管理体制改革则相对滞后，鼓励石油企业“走出去”的政策力度不够，远远不能适应社会主义市场经济体制和我国加入WTO的需要，也造成石油石化企业缺少“走出去”的动力和积极性，缺少应对市场风险的能力。3.政府监管政策问题。政府对石油行业缺乏统一健全的管理和监督主
9、体，对市场运作和企业行为缺乏规范、有效的监督，监管职能过于分散，调控机制不够灵活。4.油气进口政策问题。许可证、关税等方面政策障碍较多，不利于缓解我国油气供应缺口的矛盾，石油企业难以在国际油市的采购价格和采购规模上取得较大的主动权。5.市场体系问题。石油市场分割和垄断的现象较为严重，造成市场竞争机制得不到正常发挥，企业经营效率低下，缺乏创新能力，石油消费者利益缺乏保证，影响石油市场发育。6.资源开发政策问题。矿产资源法及其配套法规，由国土资源部颁布的法规以及各部委和地方政府组成的行政管理系统来解释，这种法律结构缺乏一致性和协调性，权利和义务关系模糊，中央和地方政府管理职能混淆。7.价格政策问题
10、。目前，我国石油价格与国际“接轨”主要是价格水平的接轨，是一种被动接受价格的接轨，而不是价格形成机制的接轨，影响了资源配置的效率，缺乏主动性的应对措施。8.资源和环境保护政策。我国目前的能源价格体系中缺少对不同能源品种对环境影响的考虑，造成人们环保意识差，油气浪费现象惊人。9.节约与替代政策问题。现行的节约和替代政策缺少强制性，消费者又缺少自觉性，整个社会的节油效果很差，存在极大的隐患。替代能源受经济性影响，难以大规模推广使用。10.储备政策问题。目前我国仅有少量的油品战略储备，缺少抵御国际突发事件的能力，国家安全受到挑战。三、实施我国可持续发展油气资源战三、实施我国可持续发展油气资源战略的政
11、策建议略的政策建议“两个并重、一个基本”的原则。“在适度保护国内油气资源的前提下，稳步勘探开发国内资源，加大开发利用国外油气资源”的总体思路。通过建立和完善各种法律法规与油气政策，依法勘探、开发、生产、消费油气资源，树立全民节油、科技节油意识。我们建议：1、加强油气地质理论研究与勘探技术攻关，加强全国油气资源普查和资源评价工作，建立全国油气资源库，为我国油气资源战略接替作好前期准备工作。2、鼓励石油企业加大对新区、新领域和深海、山区、沙漠等高难度作业地区的风险勘探投入。对引进的勘探开发技术，给予减免进口税；3、将国内油气田企业的增值税由生产型改为消费型，或适当降低增值税税率；4、研究和完善对低
12、品位储量油的分类开采和管理方式，保证经济效益。5、对进入开发后期的老油田尾矿资源，可采用滑动税率的办法，鼓励企业加大科技与资金投入，提高油田的采收率。6、从区域经济发展以及亚洲区域能源合作发展的战略角度出发，完善和制订深海勘探与开发政策。改善和利用与周边国家的关系，加快海上油气资源与有争议海域油气资源，充分利用海上资源。7、加快开拓天然气市场和管道建设，为加速利用天然气，尤其民用天然气资源提供基础保证。加强LNG建设，鼓励利用，特别民用天然气，有利于改善人民生活质量，有利于环境保护。8、大力勘探开发替代能源，各地区应根据各自的优势选择替代能源的发展模式。（三）建议国家进一步加大对海外油（三）建
13、议国家进一步加大对海外油气资源勘探开发的政策扶持力度气资源勘探开发的政策扶持力度 在对海外油气资源勘探开发中应坚持两个原则：（1）“对外开发”建立油气能源供应基地。（2）“外油进口”建立稳定供应渠道。近期应以贸易进口以及进口原油为主，提高进口成品油质量，逐步有计划地、长期稳定海外油气生产。国家进一步加大对海外油气资源勘探开发的政策扶持力度。为此，我们建议：1、进一步修改和完善境外投资管理制 度，简化海外勘探开发投资项目和原油进口贸易的审批手续，放宽审批权限，并给予外汇贷款支持。建立海外油气开发协调机制与作业风险基金，实施石油贸易多元化，加强非国营贸易的协调管理。2、对海外运回的份额油气视同国内
14、生产，免征进口环节增值税，免除进口配额和进口许可证，并简化进口手续。3、国家应建立全球油气资源和勘探开发动态信息监测网络，为石油企业提供必要的指导和信息服务。4、国家应着手制定大量进口国外油气资源的基础设施建设规划，加大投入，加快建设港口码头、跨国油气管道、LNG接收终端、远洋船队等。研究国际安全通道，如：仰（仰光）昆（昆明）铁路，打通从中国西南至印度洋的进口通道应摆上议事日程。5、国家应建立统一的开发利用海外油气资源的协调机构和工作机制，实施石油外交，充分利用市场机制，加强国内石油公司在海外的协作与配合，统一对外，共同推动海外勘探开发的有序展开。6、建立海外开发利用环境体系。包括油气政治、油
15、气外交、油气军事环境体系建设。研究和探索有效的海外合作方式，与国家经济贸易相结合，以市场换资源，以经贸项目、承包项目、援建项目换资源。（四）建议国家尽快制定石油法及四）建议国家尽快制定石油法及相关法律法规，完善和加强政府职能相关法律法规，完善和加强政府职能部门的领导、协调和监督机制部门的领导、协调和监督机制1 1、把制定石油法、天然气法和、把制定石油法、天然气法和管道保护法等法律法规摆上议事日程。管道保护法等法律法规摆上议事日程。迫切需要制定石油法，以节油为核心，将石油勘探开发、加工、储运、消费、储备等环节，纳入规范的法制化管理轨道。在保护油气资源以及合理应用油气资源的同时，强力推行节约用油措
16、施。制定石油法的总目标：明确国家对我国管辖地区及海域石油资源的主权，依法对石油资源的勘探开发、加工转换、终端消费等环节进行有效管理；规定我国参与境外石油资源开发的国际合作机制，使我国的石油供应体系逐步融入到国际大市场中，确保我国拥有或获得石油资源，满足国内石油需求。石油法的主要内容：（1）明确规定我国石油资源权限；（2）明确行业管理机构的责任和权限，并建立或明确行业主管部门；（3）建立上游勘探开发的许可证制度和工作合同制度规定；（4）明确国家与国内大石油公司的关系，明确国家的权限职责；（5）国家对石油的勘探开发、加工储运税收制度；（6）健康安全与环境保护规定；（7）国家和企业（石油公司）的石油
17、储备义务规定；（8）石油的炼制、运输、进出口、销售与服务资格管理与制度；（9）油品质量管理；（10）成品油消费的税收制度；（11）明确节油管理的职能分工与管理归属；（12）节油管理的基本内容；（13）对不同行业建立节油与合理使用石油的规 定；（14）规定鼓励节油措施；（15）明确上述内容的法律责任。2、加快建立健全公平、公正、规范、有序的石油天然气监管体制。3、建立中央政府协调机制，研究和完善政策评价体系，建立有效的监督机制，加强国家在一致对外上的协调作用。4、建立油气市场竞争与市场价格机制。实施准入制度；加强市场监管，实现公平竞争，优胜劣汰。5、建立油气勘探、开发、生产、加工、利用、服务标准
18、化体系，与国际接轨，开展ISO9000认证。在此基础上，企业进行制度创新，以适应经济全球化竞争的需要。（五）建议国家抓紧修订完善节能（五）建议国家抓紧修订完善节能法及其配套的节能政策法及其配套的节能政策1、尽快修订完善节能法2、制定并强制执行节油技术标准，加快研究开发高效节油设备3、择机出台燃油税4、把运输工具和石化行业作为节油的重要途径5、加快经济结构的战略性调整，严格限制高耗油产业的发展6、制订油气替代法规7、建议设立全国节油日，8、建立油气节约管理体系。（六）建议国家加大对石油科技研发（六）建议国家加大对石油科技研发的政策扶持力度的政策扶持力度1、提高石油企业在销售收入中提取科研经费的比
19、例2、鼓励并促进石油科技国际合作与交流，3、列入国家自然科学基金项目以及其他国家重大项目4、鼓励高等学校培养复合型高级石油技术符合人才（七）建议国家加大油气储备的政策（七）建议国家加大油气储备的政策扶持力度扶持力度1、加大力度研究战略储备的资金（含外汇）支持、储备形式、储备运营与储备风险管理等问题。2、研究和制定石油与天然气、企业油气储备的管理政策。3、制定和实施有关石油战略储备体系方面的法律法规4、建立石油储备优惠的保险制度，减少储备风险。（八）建议国家加大油气产业政策扶（八）建议国家加大油气产业政策扶持力度持力度1.加强宏观调控，通过各种经济政策和财税政策等经济手段来引导油气企业发展。2.
20、按国际标准实施，有利于节约与替代油气、保护生态环境的石油石化产业政策。3.研究、培育和发展融资环境和渠道，促进油气资源的优化配置（九）体制创新（九）体制创新1、国家成立一个统一的油气政府机构，实施统一的准入制度和协调机制，实施集中的宏观管理。2、建立油气资源监管机构，探讨适应中国国情的监管体系。3、按照市场化要求，改造石油企业，提高管理水平，提高竞争力。4、依照石油法，科学地划分和规范国家、公司、企业、个人的职能、权限和权益。5 5、目前急迫需要解决的问题是：、目前急迫需要解决的问题是：（1）国资委与三大石油公司的关系，确立三大石油公司的第二个层次的职能；（2）政府各部门与三大石油公司的关系；
21、（3）三大石油公司内部管理体制的关系。（十）建议国家加强对影响油气资源（十）建议国家加强对影响油气资源可持续发展若干重大问题的研究。可持续发展若干重大问题的研究。建议由政府有关部门牵头，组织研究以下重大问题：1、如何进一步深化石油工业管理体制改革，在市场框架内加强统一规划和战略联合，做到国家石油公司之间既有竞争、又有协作，共同维护国家利益，共同对外；2、如何进一步改善石油资源开发和油品流通市场秩序，既能避免垄断的弊端，又能有序运作，保护资源，保护生态环境；3、探讨油气储量商品化问题。4、炼油化工布局问题，兼顾西部与东北部地区基地建设。5、对“西油东送”问题进行技术经济分析。6、如何改革和完善现
22、行石油价格形成机制，使我国石油定价与国际定价模式真正接轨，并逐步建立起清晰灵活的石油市场价格信号体系；7、如何建立节油型的工业结构和国民经济体系，处理好能源消耗与经济增长的关系、经济效益与社会效益的关系，走内涵型发展的道路等。上述内容将作为今后进一步深入研究的框架和基础，每一部分还需从理论高度和国家中长期发展的角度进行深层次的分析和论证，用以保证政策研究的可靠性和可行性。（十一）十一）2020-20502020-2050年发展战略思路年发展战略思路1、在经济全球化大背景下，我国的能源总战略以及油气发展战略，即全球勘探与开发战略。2、在高科技大背景下，我国的新能源发展和替代能源发展战略。3、在考虑我国经济发展的现实速度预期目标的前提下，我国的能源和油气发展战略。